Целевые программы как инструменты реализации миграционной политики

В переходный период от административно-плановой системы управления к использованию преимущественно рыночных регуляторов широкое распространение получили проблемно ориентированные целевые программы как метод реализации задач комплексного характера с многофакторной и многофункциональной внутренней структурой. Требования к разработке и реализации федеральных целевых программ были сформулированы в нормативном документе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации № 594 от 1995 г.

В области миграционной политики весь спектр необходимых требований для формирования и реализации федеральной миграционной программы сложился несколько раньше — уже к 1992 г. Вскоре была разработана первая Федеральная целевая программа по миграции — Федеральная миграционная программа (ФМП), одобренная указом Президента Российской Федерации в августе 1994 г. В соответствии с приоритетностью стоявших перед страной проблем и основными задачами, решение которых было возложено на ФМС России, ФМП включала четыре основных направления деятельности:

• — создание и совершенствование миграционного законодательства;
• — прием и размещение вынужденных переселенцев и беженцев, оказание содействия в их обустройстве;
• — создание системы иммиграционного контроля;
• — разработка механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Федеральная миграционная программа просуществовала до 2002 г. Она трижды корректировалась, уточнялась и утверждалась на следующие краткосрочные периоды: на 1996—1997 гг. и на 1998—2000 гг. С 1994 г. по 1998 г. Программа финансировалась, но далеко не полностью: в 1994 г. — на 54%, в 1995 г. — на 42%, в 1996 г. — на 24%, в 1997 г. — на 46%, в 1998 г. — на 60%. И только в 2001 г. практически были получены все средства, предусмотренные федеральным бюджетом. Однако и в этот, самый благоприятный с точки зрения финансирования период, на реализацию Программы было израсходовано 5395,4 млн руб. (в ценах 2000 г.), что составило только 12,3% от объемов, заложенных при утверждении Программы постановлением Правительства Российской Федерации в 1997 г.

Структура расходов по статьям Программы крайне неравномерна по годам. Так, в 1996 г. расходы на прием и размещение лиц, пострадавших в результате конфликта в Чеченской Республике, достигали 40% общего объема ассигнований. Только начиная с 1997 г. (первого «года без войны») удалось направить 76% бюджетных средств, выделенных на финансирование Программы, для обустройства вынужденных переселенцев.

Наиболее крупный отраслевой блок Программы был посвящен решению проблем приема и обустройства вынужденных мигрантов. За непродолжительное время с помощью реализации Программы удалось перейти от пассивного отношения к стихийно складывающейся ситуации в расселении вынужденных переселенцев к активному государственному регулированию процесса их обустройства на территории России.

Главными формами решения жилищной проблемы переселенцев стали четыре формы временного и постоянного жилищного обустройства:

• — создание жилищного фонда для временного проживания в течение трех месяцев в форме системы центров временного размещения (ЦБР);
• — финансирование строительства и приобретения жилья для временного и постоянного проживания социально незащищенных категорий семей вынужденных переселенцев;
• — долевое финансирование строительства компактных поселений вынужденных переселенцев;
• — предоставление возвратных беспроцентных ссуд на строительство или приобретение жилья.

Надо признать, что в то время недостаточно осознавалось, что приоритетом в обустройстве вынужденных переселенцев является не жилье, а возможность трудоустройства. Только по прошествии определенного времени опыт работы с вынужденными переселенцами показал, что для их обустройства на постоянном месте жительства (особенно мигрантов в трудоспособном возрасте) самой важной является проблема трудоустройства, получения работы или занятия, дающего доход. По мере повышения устойчивости экономического развития России этому фактору принадлежит первое место, так как получение дохода — это основа жилищного обустройства и других условий нормальной жизнедеятельности мигрантов.

Поэтому в Федеральной миграционной программе отводилось определенное место вопросам занятости переселенцев. Вопросы трудоустройства, профессиональной подготовки и переподготовки, создания рабочих мест для вынужденных переселенцев путем финансирования организации предприятий малого и среднего бизнеса, на которых используется труд вынужденных переселенцев, вошли в перечень мероприятий Программы.

К середине 1994 г. началась финансовая поддержка производственных предприятий, созданных силами переселенцев или использующих труд переселенцев. Это было вызвано нарастанием напряженности на рынке труда, а также необходимостью смягчения остроты адаптации переселенцев. Выделение средств осуществлялось на конкурсной основе, а возврат инвестиций принимал форму строительства или покупки жилья для самих переселенцев.

В конце 1994 г. создание рабочих мест для вынужденных переселенцев было включено в Федеральную миграционную программу. Планировалось создание около 15 тыс. рабочих мест на 327 предприятиях различных форм собственности в 38 регионах Российской Федерации. По предложению Минфина и Минэкономики России финансирование проектов по созданию рабочих мест осуществлялось из средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации. Было заключено соглашение о совместной деятельности Федеральной миграционной службы России и Федеральной службы занятости России в этой сфере. Финансовая поддержка оказывалась на безвозмездной и безвозвратной основе при условии сохранения рабочего места за вынужденными переселенцами на срок реализации договора, но не менее одного года. Программа поддержки вынужденных переселенцев и беженцев в 1995 г. охватывала уже 82 территории, где инвестировалось строительство и расселение, и 38 территорий, где создавались рабочие места.

Однако недостаточные объемы финансирования позволили к 1996 г. в рамках ФМП ввести лишь около 4 тыс. рабочих мест по прямым договорам с предприятиями, созданными вынужденными переселенцами. Возвращение бюджетных средств в виде построенной за счет получаемой прибыли жилой площади происходило с большим трудом. Оказалось, что четкий и экономически логичный механизм работал малоэффективно, так как получение существенной прибыли предприятиями вынужденных переселенцев достигалось (в силу объективных экономических обстоятельств) весьма нечасто. Всего в порядке возмещения оказанной финансовой помощи было построено 16,7 тыс. кв. м жилья, предназначенного для заселения вынужденными мигрантами.

Дополнением к Федеральной миграционной программе, ориентированной на оказание специфической поддержки семьям мигрантов, имеющих детей, стала Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев». Это вторая федеральная целевая программа, разработанная в 1990;е гг. и направленная на решение проблем вынужденной миграции, дополнившая Федеральную миграционную программу. Основные задачи этой программы предусматривали:

• — создание условий для оказания незамедлительной помощи детям семей беженцев и вынужденных переселенцев, предупреждение социального сиротства;
• — обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья детей семей беженцев и вынужденных переселенцев;
• — оказание социально-психологической и педагогической помощи детям, создание условий для их образования, внедрение новых педагогических технологий компенсирующего обучения;
• — организацию научно-методических разработок по социально-психологическим и педагогическим проблемам реабилитации детей семей беженцев и вынужденных переселенцев;
• — определение правовых гарантий детей, защита их прав на образование, воспитание в семье, имущественных, жилищных и других интересов;
• — гуманитарную помощь ребенку, в том числе в поиске родителей или других членов его семьи;
• — оказание действенной адресной материальной помощи малообеспеченным семьям вынужденных мигрантов на дополнительное питание, летний отдых и оздоровление детей.

Содержащиеся в программе помощи детям мероприятия соответствуют общему смыслу государственной социальной политики Российской Федерации в интересах детей и согласуются с основными положениями Конвенции ООН о правах ребенка. В те же годы разрабатывались и региональные миграционные программы. Разработка и реализация Федеральной миграционной программы стимулировала внедрение системного подхода к решению проблем, связанных с миграцией населения, на уровне субъектов федерации. Программный подход доказал необходимость и возможность консолидации организационных и финансовых усилий для достижения желаемого результата. Однако в первые годы разработка региональных миграционных программ проводилась бессистемно и в большей степени походила на попытку облечь в новую форму финансовую заявку на выделение бюджетных средств.

Перелом произошел в 1996 г., когда были составлены и направлены в регионы методические указания по разработке региональных миграционных программ. Региональные программы позволяли объединить усилия центра и региона (как финансовые, так и организационные) в решении приоритетных задач миграции. Оказание помощи вынужденным переселенцам в получении жилья и трудоустройстве, защита внутреннего рынка труда, обеспечение функционирования иммиграционного контроля, — эти и другие направления деятельности были более эффективными при условии посильного вклада каждого партнера. Но важнейшим условием эффективного партнерства при реализации региональных программ являлось строгое соблюдение плановых финансовых обязательств. К сожалению, в самый благоприятный период с точки зрения формирования федерального бюджета ФМП перестала существовать и возможности для проведения активной миграционной политики в области переселения из бывших республик СССР в Россию были упущены.

Между тем опыт миграционной политики многих стран говорит о первостепенном значении приема и обустройства бывших своих сограждан при распаде некогда единых государственных образований. По первой послевоенной переписи в 1946 г. в населении Германии почти 9,7 млн человек были репатрианты, из которых 6 млн находились в западных оккупационных зонах, а остальные — в советской зоне. В 1950 г. в образованной к тому времени ФРГ проживало 8 млн переселенцев, включая и тех, кто покинул ГДР, что составило 16.6% населения этой части Германии [9, с. 120]. Часть немцев переселялась также в Австрию, что увеличило численность ее населения на 5%.

Несколько в меньших размерах была репатриация японского населения с захваченных ею в разное время территорий. По завершении войны в течение ряда лет было репатриировано в Японию 6285 тыс. японцев, в числе которых были 3,1 млн военнослужащих и около 3,2 млн гражданских лиц. Более 2 млн было репатриировано из Китая, в том числе свыше 1,2 млн — из Маньчжурии. Еще свыше 1 млн репатриантов отправились на родину из Кореи и полученного еще в 1905 г. от побежденной России Южного Сахалина (0,7 и 0,3—0,4 млн соответственно). Кроме того, десятки тысяч японцев были репатриированы с Филиппин, островов Тихого океана, из ЮгоВосточной Азии и т. д. [9, с. 143]. Численность населения Японии за счет репатриантов увеличилось на 7—8%. В меньших количествах осуществлялись репатриации итальянцев, финнов и других участников гитлеровского блока.

Еще одна крупная репатриация, но уже спустя 10—15 лет по завершении войны, состоялась из Северной Африки. Франция под напором национально-освободительного движения была вынуждена покинуть Алжир, Тунис и Марокко, добившихся самостоятельности. В этих странах проживало от 1,5 до 2 млн европейцев, в основном французов (в Марокко — 0,3 млн, в Тунисе — примерно 0,2 млн и в Алжире около 1 млн). Репатриантам была гарантирована помощь государства, предоставление пособий, льготных ссуд, выделение квот на жилье и пр. Их возвращение на родину увеличило население Франции, правда намного меньше, чем это было в Германии, Японии и даже Австрии. Но, хотя и незначительно, население выросло на 3,3%. Давая оценку вклада репатриантов в увеличение населения тех стран, куда они возвращались, Г. Мюрдаль (лауреат Нобелевской премии по экономике) писал: «Хотя эти страны находились в тяжелых условиях, они сумели превратить этот внезапный и большой прирост населения в положительный фактор развития и стимул экономического прогресса» [5, с. 162]. Заметим, что Россия многое потеряла, не сделав в начале 1990;х гг. то же самое, что сделали другие страны, находясь в еще более трудных условиях.

Из анализа реализации миграционной политики в 1990;е гг. в Российской Федерации, при бесспорности позитивных результатов, очевидны и серьезные ошибки, ставшие следствием отсутствия определенных методологических подходов к выработке и использованию инструментов и механизмов ее реализации. По нашему мнению, основными из них являются:

• — разработке миграционной политики не предшествовал анализ и обобщение специфического опыта различных категорий государств, столкнувшихся с необходимостью решения аналогичных проблем, о чем сказано раннее;
• — меры воздействия на миграционные процессы не опирались на расчеты экономических возможностей государства для предоставления гарантий об оказании помощи;
• — разработка законодательства предшествовала или вообще не опиралась на экономические расчеты и обоснования;
• — федеральная миграционная программа была рассчитана на исполнение государственных гарантий, предусмотренных федеральными законами, но не обеспеченных федеральным бюджетом;
• — не удалось достичь преимуществ в применении программно-целевого метода, которые заключались в сбалансированном исполнении намеченных мероприятий, возможности получения индикативного результата, превышающего простую сумму результатов отдельных мероприятий;
• — неполное или частичное финансирование мероприятий программы, искажение структуры расходов в зависимости от конъюнктурной ситуации, складывающейся в данном финансовом году, или от других, в том числе и субъективных, причин резко снижали значимость программы;
• — недоиспользование новых рыночных инструментов (ипотечного и других видов кредитования, создания самостоятельной банковской структуры и т. д.) для привлечения и обустройства на территории России вынужденных мигрантов из стран СНГ;
• —декларирование большого числа органов исполнительной власти — соисполнителей реализации программы, и фактическое отсутствие финансирования мероприятий, порученных министерствам и ведомствам-соисполнителям, превратило программу из федеральной по названию в ведомственную по сути;
• — сложившаяся практика финансирования Программы «от достигнутого» практически без учета инфляции привела к тому, что объем средств, реально направляемых на ее реализацию, сократился в несколько раз.

Все это в совокупности существенно исказило миграционную политику, привело к дискредитации программно-целевого метода и имело последствия, противоположные ожидаемым:

• — не удалось полностью решить социальные проблемы вынужденных переселенцев, особенно состоящих на учете более пяти лет;
• — центры временного размещения фактически были превращены в места постоянного проживания. Чтобы вернуть им функции, предусмотренные законодательством (проживание не более трех месяцев), необходимо было создать фонд временного жилья для вынужденных переселенцев как минимум на 9 тыс. мест, а также для иностранных граждан, признанных беженцами;
• — не было создано более половины запланированных постов иммиграционного контроля на важных участках государственной границы Российской Федерации, в том числе 32 на российско-казахстанской, что способствовало расширению масштабов незаконной иммиграции на территорию страны;
• — не выполнялись государственные обязательства, взятые перед отдельными категориями мигрантов. В результате миграционный прирост, обеспечивающий компенсацию «естественных» потерь численности населения, пошел на убыль.

Итак, анализ механизмов и инструментов реализации миграционной политики, применявшихся в 1990;е гг. в России (главными из которых, как и везде, являлись организационные и финансовые), показал, что созданные в тяжелейших условиях переходного периода система управления и система учреждений так и не сумели придать процессу переселения однозначно позитивный характер. Эта система не трансформировалась в соответствии с теми изменениями, которые произошли в социально-экономической и миграционной ситуации в России, и не стала адекватной вновь появившимся задачам. Как итог, был упущен исторический шанс увеличить миграционный прирост численности населения России за счет проживающих в бывших союзных республиках граждан, владеющих русским языком, воспитанных в культуре многонационального Советского Союза, разделяющих новые российские ценности, которые готовы были вернуться на родину своих предков. За пределами России остались миллионы этнических россиян и других титульных для России народов, которые хотели вернуться на родину. Усилия по оказанию поддержки соотечественникам со стороны России были практически прекращены со сменой руководства ФМС, происшедшей в 1999 г. Вскоре было прекращено и действие Федеральной миграционной программы. Хотя вплоть до 2000 г. сохранялся высокий «переселенческий настрой» у значительной части русскоязычного населения, остающегося за пределами России в связи с распадом СССР. Этот настрой продемонстрировали граждане бывших республик, когда в 1999 г. появилась официальная информация о подготовке и принятии нового правительственного документа по миграционной политике, предусматривающего расширение и изменение мер поддержки мигрантов в Россию. Но такой документ не только не был принят, но и сама политика приобрела более «силовую» окраску. Основные меры были направлены на противодействие нелегальной, главным образом трудовой, миграции. В результате переселенческий потенциал не был поддержан и трансформирован в российское население.

• 1. Воробьева, О. Д. Миграционная политика и ее реализация // Народонаселение, — № 4. — 2000.
• 2. Вынужденные мигранты: интеграция и возвращение / отв. ред. В. А. Тишков. — М., 1997.
• 3. Иконников, О. А. Эмиграция научных кадров из России: сегодня и завтра. — М.: Компас, 1993.
• 4. Ли, Р. А. Программы УВКБ ООН по оказанию помощи мигрантам в России // Миграция. — 1998. — № 3—4.
• 5. Мюрдалъ, Г. Мировая экономика. — М.: Изд. иностр. лит-ры, 1958.
• 6. Население России: 1997 // Пятый ежегодный демографический доклад. — М., 1998.
• 7. Осипов, Г. В. Социология и общество. — М., 2007.
• 8. Регент, Т. М. Миграция в России: Проблемы государственного управления. — М., 1999.
• 9. Рыбаковский, Л. Л. История и теория миграции населения. Кн. 1. Мировые миграции: исторические фрагменты и их детерминанты. — М., 2016.
• 10. Современные миграционные процессы в России. — М., 1994.
• 11. Тихонов, В. А. Бывший СССР: внутренняя миграция и эмиграция // Программа по исследованию миграции. — Вып. 1. — М.: ИПЗ РАН, РЭНД, 1992.
• 12. Тольц, М. Российская эмиграция в Израиль // Бюллетень «Население и общество». — № 71. — Май 2003.
• 13. Статистические бюллетени ФМС России. — М., 1994—
• 2002.
• 14. Ушкалов, И. Г. Утечка умов — масштабы, причины, последствия / И. Г. Ушкалов, И. А. Малаха. — М.: Эдиториал УРСС, 1999.
• 15. Ястребова, А. Ю. Правовые аспекты вынужденной миграции и деятельность российского общества Красного Креста // Вестник РОКК. — № 1. — М., 2000.