Система и правовые основы публичного управления профессиональной деятельностью. 
Федеральные органы управления

Россия является федеративным государством, в котором вопросы ведения и публичного управления поделены между: 1) федеральным центром, или федерацией; 2) регионами, или субъектами РФ; 3) муниципалитетами, или субъектами местного самоуправления, органы власти которых в отличие от органов власти Федерации и ее субъектов, не входят в систему государственной власти России. Однако, не являясь формально государственными, органы местного самоуправления осуществляют функции публичного управления. Просто они в известной степени автономны в принятии решений местного значения и не подчиняются непосредственно центральной власти, за исключением отдельных случаев, установленных в законодательстве России.

Каждый уровень управления — федеральный, региональный и местный — имеет свой круг вопросов ведения. В силу распространенности и многогранности такого явления, как профессиональная деятельность, различные вопросы ее регулирования и управления решаются на всех трех уровнях власти. Однако в значительной части публичное управление профессиональной деятельностью осуществляется на федеральном и региональном уровнях.

Система публичного управления на федеральном уровне представлена прежде всего системой органов исполнительной власти. Высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ. Однако, хотя Президент РФ формально не определен Конституцией РФ как глава исполнительной власти, в силу ряда конституционных положений ему предоставлен ряд прерогатив и полномочий по руководству системой органов исполнительной власти и принятию властных обязательных решений в данной области. В целом в текущей работе Президент РФ в большей степени ответственен за решение внешнеполитических вопросов, вопросов безопасности, в сфере же социально-экономической жизни он непосредственно осуществляет руководство в наиболее напряженные для страны моменты и по вопросам особого политического характера. Поэтому вопросы публичного управления профессиональной деятельностью на практике чаще могут попадать в поле зрения внимания Президента РФ тогда, когда они приобретают государственный масштаб, вызывают сильный общественный резонанс, влияют на социальную стабильность, безопасность и т. п. Систематическое же решение важных вопросов управления профессиональной деятельностью относится к компетенции органов исполнительной власти. Наиболее важные вопросы решает Правительство РФ, для текущего управления создан ряд федеральных органов исполнительной власти.

В той или иной степени многие центральные (федеральные) органы исполнительной власти ответственны за различные аспекты публичного регулирования и управления профессиональной деятельностью. Это, например, Министерство транспорта РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, федеральные службы — по экологическому, технологическому и атомному надзору, по труду и занятости (Роструд) и другие, ряд федеральных агентств. Однако преимущественно вопросы публичного управления профессиональной деятельностью входят в компетенцию федеральных органов, ответственных за регулирование, управление и контроль в сфере трудовых отношений и занятости, к которым относится Минздравсоцразвития России и Роструд.

Прежде чем рассмотреть функции, роль, полномочия, значение этих органов для публичного управления в сфере профессиональной деятельности, необходимо кратко сказать об основных началах организации системы федеральных органов исполнительной власти в целом.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти определяется в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ и утверждается специальным указом. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время данная система выглядит следующим образом. Все федеральные органы исполнительной власти имеют один из трех статусов и наименований — федеральное министерство, федеральная служба или федеральное агентство. Все федеральные министерства, службы и агентства подчиняются или Президенту РФ, или Правительству РФ, которое, как уже отмечалось, является высшим органом исполнительной власти и возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти, при этом фактически разделяя это главенство с Президентом России.

Итак, одна часть федеральных министерств, служб и агентств находится в ведении Президента РФ, другая — в ведении Правительства РФ. Однако это не исключает возможности Президента РФ в необходимых случаях давать указания и контролировать деятельность тех органов, которые не находятся в его ведении, и исполнение ими своих поручений. В непосредственном же подчинении Президента РФ находятся преимущественно органы, имеющие важнейшее стратегическое значение, в том числе в области внешней политики, безопасности, правопорядка, антикризисного управления в чрезвычайных ситуациях — Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и некоторые другие.

Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью преимущественно органов, ответственных за вопросы социально-экономической политики. Это сферы промышленности, торговли, экономического развития, спорта, молодежной политики и профессиональной деятельности. В ведении Правительства РФ находятся в том числе указанные выше Минздравсоцразвития России и Роструд, ответственные за управление сферой трудовых отношений и занятости.

По общему правилу большинство служб, агентств и министерств сгруппированы в трехзвенные подсистемы органов, где несколько служб и агентств по смежным сферам деятельности подчиняются головному министерству, ответственному за те же сферы отношений, но имеющему отличные от служб и агентств функции и полномочия (подробнее об этом будет сказано ниже). Однако не все службы и агентства имеют свои головные министерства. В ряде случаев службы и агентства непосредственно подчиняются Президенту РФ или Правительству РФ. Так, непосредственно Президенту России подчиняются Федеральная служба безопасности (ФСБ России) и Федеральная служба охраны (ФСО России). А в подчинении Правительства РФ непосредственно находятся, в частности, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральное агентство по рыболовству и др. Это обусловлено рядом причин, в частности спецификой сферы жизнедеятельности, требующей концентрации полномочий в одном органе, и нецелесообразностью распыления полномочий контроля, регулирования и управления в одной и той же сфере между несколькими органами.

Кроме Минздравсоцразвития России и Роструда компетенцией по решению ряда специальных вопросов профессиональной деятельности в отдельных сферах общественной жизни обладают некоторые другие федеральные министерства и ведомства (службы и агентства), в том числе ответственные за сферы транспорта, промышленности, образования и др.

Различие в названиях федеральных органов (министерства, службы, агентства) не случайно, оно подчеркивает различие в функциях и характере полномочий. По общему правилу основными функциями министерств являются разработка предложений по реализации, изменениям, коррекции, совершенствованию государственной политики в какой-либо сфере (образования, промышленности и т. д.), а также подготовка соответствующей нормативноправовой базы — нормативных актов для оформления необходимых изменений и совершенствования государственной политики.

В функции государственных служб входят преимущественно вопросы контроля и надзора в установленной сфере. В качестве примера можно упомянуть Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) и др.

Наконец, к функциям федеральных агентств отнесены вопросы оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в соответствующей сфере (например, государственными лесами, недрами, водными объектами и др.).

Однако в последнее время из этого общего правила распределения данных функций между министерствами, службами и агентствами все чаще делаются исключения. Так, некоторые министерства наряду с нормотворческими осуществляют контрольно-надзорные полномочия, а также полномочия по оказанию услуг и управлению имуществом.

Среди трех указанных видов органов особое положение занимают министерства, обладающие более высоким статусом. Это выражается и в том, что только федеральные министры по общему правилу могут являться членами Правительства РФ, и в том, что министерства имеют в ряде случаев контрольные полномочия в отношении подведомственных им служб и агентств, и в том, что они разрабатывают значительную часть нормативных актов для подведомственных им служб и агентств, и даже в том, что служащие министерств имеют более высокий уровень дохода, но сравнению с работниками служб и агентств. Правда, бывают и исключения. Так, статус Федеральной службы безопасности приравнен Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» к статусу министерства, а директор ФСБ России является членом Правительства РФ наряду с прочими министрами.

Итак, согласно общему правилу разграничения функций министерств, служб и агентств Минздравсоцразвития России выполняет прежде всего функции разработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере своей компетенции, которая включает и вопросы политики в сфере профессиональной деятельности, в частности вопросы регулирования и управления в области трудовых отношений и занятости. В свою очередь, Роструд осуществляет функции контроля и надзора в данной области.

Основные функции и полномочия указанных Министерства и Службы определены и предоставлены им в соответствии с федеральными законами Правительством РФ. Сами функции и полномочия публичного управления, регулирования и контроля для федеральных органов власти могут устанавливаться только федеральными законами. Однако конкретное распределение этих функций между федеральными органами производится в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Президентом РФ или Правительством РФ утверждаются положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти. Эти нормативные акты детализируют функции данного органа и сводят воедино весь перечень его основных полномочий, вытекающих из множества федеральных законов, регулирующих те сферы жизнедеятельности, которые передаются упомянутым выше Указом Президента РФ в ведение соответствующего министерства, службы или агентства.

Согласно Положению о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321, данное Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, включая уплату страховых взносов, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также в некоторых других сферах.

Это означает, что Минздравсоцразвития России разрабатывает государственную политику, готовит проекты законов, подзаконных актов, регламентирующих вопросы контроля, публичного управления, в том числе оказания государственных услуг, порядок взаимоотношений работников и работодателей, работников и государственных (публичных) органов в сфере защиты трудовых прав, социального обеспечения и других указанных выше сферах, связанных с различными аспектами профессиональной деятельности.

Наряду с функциями нормотворчества и разработки государственной политики Минздравсоцразвития России реализует также функции, свойственные агентствам, т. е. функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере своего ведения. Президентом РФ было принято решение не создавать во всех сферах, за которые отвечает Минздравсоцразвития России, специальные агентства, поэтому функции управления государственным имуществом и оказания услуг в этих сферах реализуются непосредственно Министерством'. К этим функциям относится, в частности, социальное обслуживание населения, реабилитация инвалидов, проведение медико-социальной экспертизы, профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации медицинских, фармацевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда.

Как головной федеральный орган исполнительной власти в сфере трудовых отношений и занятости Минздравсоцразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор), Роструда и ФМБА России, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Это обстоятельство полезно иметь в виду в случае возникновения конфликта в сфере трудовых и социальных отношений, например между гражданином и Пенсионным фондом. В случае если руководство Пенсионного фонда не удовлетворило справедливую жалобу гражданина на персонал данной организации, гражданин имеет право обжалования действий персонала и руководства Фонда уже в Минздравсоцразвития России. Такое административное обжалование можно использовать наряду с возможностью^[1]

обращения в судебные органы и другими формами защиты своих прав, но в ряде случаев оно может быть быстрее, дешевле и эффективнее, например, судебных (подробнее о механизмах защиты прав в сфере профессиональной деятельности см. в последующих главах).

В своей деятельности Минздравсоцразвития России обязано руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ и Положением о данном Министерстве.

Минздравсоцразвития России осуществляет свою деятельность непосредственно через подведомственные Министерству организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Для реализации указанных выше функций Министерство имеет ряд полномочий, в том числе:

• — вносить в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов;
• — самостоятельно устанавливать квалификационные требования к работникам и номенклатуру специальностей в сфере, отнесенной к компетенции Министерства;
• — принимать методические рекомендации по вопросам, связанным с прохождением обязательного психиатрического освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности;
• — формировать перечень медицинских противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источниками повышенной опасности;
• — издавать акты об установлении тождества профессий, должностей и организаций (структурных подразделений), работа в которых засчитывается в стаж для досрочного назначения трудовой пенсии, но старости, тем же профессиям, должностям и организациям (структурным подразделениям), имевшим ранее иные наименования;
• — принимать ряд других правовых актов, имеющих значение для регулирования отношений в сфере профессиональной деятельности (подробнее см. указанное выше Положение о Минздравсоцразвития России).

Кроме того, Министерство реализует ряд других функций и полномочий, в том числе обобщает практику применения законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, осуществляет деятельность по профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации и стажировке медицинских, санитарно-эпидемиологических и фармацевтических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда, деятельность по возмещению вреда, причиненного здоровью граждан, пострадавших вследствие радиационных аварий и катастроф, дает письменные ответы на вопросы плательщиков страховых взносов на обязательное социальное страхование и др.

Минздравсоцразвития России с целью реализации своих полномочий имеет право, в частности, запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам, привлекать для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов, создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности, в том числе межведомственные, учреждать печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральных служб и федерального агентства.

Министерство имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности, в части оказания государственных услуг и управления государственным имуществом и др.

Минздравсоцразвития России в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции, но контролю и надзору, кроме некоторых случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Основные контрольно-надзорные функции и полномочия предоставлены федеральным службам. Так, в сфере труда и занятости эти функции и полномочия осуществляет Роструд.

Основные функции и правовой статус данной Службы определены в постановлении Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 156 «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости» и Положении о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324.

Согласно данным актам Роструд является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, и находится в ведении Минздравсоцразвития России.

В функции контроля и надзора в сфере груда и занятости входит в том числе и инспекция труда, а руководитель Роструда является одновременно и Главным государственным инспектором труда РФ.

Роструд осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Служба контролирует, в частности, соблюдение работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; соблюдение установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; осуществляет надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и нрофессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей.

Кроме того, Роструд в рамках контрольной деятельности регистрирует в уведомительном порядке отраслевые (межотраслевые) соглашения, заключенные на федеральном уровне социального партнерства, коллективные трудовые споры по поводу заключения, изменения и выполнения соглашений, заключаемых на федеральном уровне социального партнерства, коллективные трудовые споры в организациях, финансируемых из федерального бюджета, а также коллективные трудовые споры, возникающие в случаях, когда в соответствии с законодательством РФ в целях разрешения коллективного трудового спора не может быть проведена забастовка.

Служба в соответствии с законодательством РФ рассматривает дела об административных правонарушениях, оказывает содействие в урегулировании коллективных трудовых споров и осуществляет организацию подготовки трудовых арбитров, информирует о положении на рынке труда в Российской Федерации, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы, осуществляет государственную экспертизу условий труда.

Важными полномочиями и обязанностями Службы являются организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения их обращений. Служба принимает решения по обращениям и направляет заявителям ответы в установленный законодательством РФ срок. С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности Роструд также имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы, запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях и др.

Публичное управление осуществляется по многим направлениям не только через центральные органы федеральной системы государственного управления, но и в ряде случаев через территориальные органы данной федеральной системы, которые созданы в том числе и для управления и контроля в сфере профессиональной деятельности, в частности в сфере трудовых отношений.

Такими территориальными органами являются, в частности, государственные инспекции труда. Основы их правового статуса, в том числе функции и полномочия, можно рассмотреть на примере Государственной инспекции труда в г. Москве.

Прежде всего следует вновь напомнить, что государственные инспекции груда являются федеральными органами власти, однако сфера, территория их компетенции ограничена. Так, инспекция труда в г. Москве распространяет свои полномочия только в отношении Москвы. Функции, структура, полномочия данной инспекции определены в Положении, утвержденном приказом Федеральной службы по труду и занятости от 24 марта 2005 г. № 156.

Согласно Положению Государственная инспекция труда в г. Москве является территориальным органом Роструда по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Инспекция имеет сокращенное наименование: Гострудинспекция в г. Москве.

Инспекция в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами РФ, нормативными правовыми актами Минздравсоцразвития России, индивидуальными правовыми актами Роструда, а также указанным Положением.

Инспекция осуществляет свою деятельность во взаимодействии с полномочным представителем Президента РФ в Центральном федеральном округе, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти г. Москвы, органами местного самоуправления, органами прокуратуры, общественными объединениями и организациями.

Инспекция осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на территории г. Москвы, а также на других территориях в соответствии с решениями Роструда.

В соответствии с действующим законодательством Инспекция осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве.

Кроме того, Инспекция осуществляет проверки, обследования, выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, привлечение виновных к ответственности в соответствии с законодательством РФ; рассмотрение дел об административных правонарушениях; анализ обстоятельств и причин выявленных нарушений, принятие мер по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан; информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, анализ состояния и причин производственного травматизма и разработку предложений по его профилактике, участие в установленном порядке в расследовании несчастных случаев на производстве или проведение его самостоятельно; информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проведение разъяснительной работы о трудовых правах работников и другие полномочия.

Государственная инспекция труда в г. Москве — это хотя и территориальный, но все же федеральный орган. Деятельность этого и других территориальных федеральных органов, а также централизованных федеральных органов управления, таких как, например, Минздравсоцразвития России, дополняется региональными системами управления, включающими органы администрации конкретных субъектов РФ.

4.3. Публичное управление профессиональной деятельностью на региональном уровне На региональном уровне решается значительная часть вопросов управления трудовыми отношениями, в том числе отношениями в сфере занятости населения, охраны труда и др. В качестве примера рассмотрим общие правовые вопросы организации и осуществления публичного управления занятостью и охраной труда в г. Москве уполномоченными органами исполнительной власти г. Москвы.

Основные вопросы публичного управления в данной области урегулированы Законом г. Москвы от 1 октября 2008 г. № 46 «О занятости населения в городе Москве». Закон устанавливает правовые, экономические и организационные меры реализации государственной политики в области содействия занятости населения в г. Москве, дополнительные гарантии по обеспечению конституционных прав жителей города на труд и социальную защиту от безработицы, а также дополнительные меры по социальной поддержке безработных граждан в целях создания эффективной городской системы содействия занятости населения, профилактики безработицы, повышения социальной защищенности жителей г. Москвы и последовательного приближения к полной занятости населения. В том числе Закон определяет вопросы реализации государственной политики в области содействия занятости населения; устанавливает городскую государственную систему содействия занятости населения, порядок участия негосударственных организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги по содействию занятости населения; функции и полномочия координационного комитета содействия занятости населения г. Москвы; участие профессиональных союзов в обеспечении занятости населения; участие работодателей в организации занятости населения.

Закон определяет основные направления реализации государственной политики содействия занятости населения, в том числе: городские целевые программы по содействию занятости населения; правила проведения социальной экспертизы проектов городских целевых программ в целях выявления их влияния на создание и сохранение рабочих мест в г. Москве; ведение московского информационного банка данных получателей государственных услуг в сфере занятости населения; вопросы информационного обеспечения городского рынка труда.

Указанным Законом урегулированы также такие вопросы, как дополнительная социальная и материальная поддержка безработных граждан и иных категорий граждан; профессиональная ориентация и психологическая поддержка населения; социальная адаптация безработных граждан на рынке труда в г. Москве; профессиональное обучение безработных граждан; организация общественных работ; содействие самозанятости безработных и иных категорий граждан.

Закон предусматривает и регулирует также принятие специальных мер по содействию занятости населения, в том числе: дополнительные гарантии гражданам, увольняемым в случае ликвидации организации, сокращения численности или штата работников организации; дополнительные гарантии содействия занятости отдельных категорий граждан, осуществляемые посредством квотирования рабочих мест.

Объектом регулирования Закона являются также специальные меры, но организации занятости отдельных категорий граждан, в том числе: основные формы содействия занятости инвалидов; государственные гарантии содействия занятости инвалидов, меры по профессиональной реабилитации и трудоустройству инвалидов в городе Москве; содействие социально-трудовой адаптации лиц, в том числе детей и молодежи, с ограничениями жизнедеятельности, способных выполнять отдельные виды работ; экономическая поддержка организаций, использующих труд инвалидов; государственные гарантии содействия занятости молодежи; содействие временному трудоустройству молодежи; содействие занятости женщин, испытывающих трудности в поиске работы; организация занятости иностранных граждан в г. Москве; добровольная сертификация качества услуг по трудоустройству и профессиональной ориентации населения, подбору персонала; финансирование мероприятий по содействию занятости населения.

Кроме того, Законом определяются общие вопросы контроля за соблюдением его требований и ответственности за его нарушение.

Важнейшую роль в реализации данного Закона, а также в целом публичного управления, регулирования и контроля трудовых отношений на уровне г. Москвы играет Департамент труда и занятости населения города Москвы. Функции и полномочия Департамента определены в постановлении Правительства Москвы от 10 марта 2009 г. № 176-ПП «Об утверждении Положения о департаменте труда и занятости населения города Москвы и организации его деятельности». Согласно данному акту Департамент труда и занятости населения города Москвы является функциональным^[2]

органом исполнительной власти города Москвы, подведомственным Правительству Москвы, осуществляющим управление в сфере труда, занятости населения, трудовой миграции, полномочия Российской Федерации в области труда, содействия занятости населения, трудовой миграции, в соответствии с федеральным законодательством предоставленные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, а также обеспечивающим проведение Правительством Москвы единой государственной политики в сфере труда, занятости населения, трудовой миграции и создание условий для реализации установленных законодательством РФ и г. Москвы прав и гарантий в области труда и занятости населения, трудовой миграции.

Как следует из указанного Положения, а также ряда иных правовых актов, Департамент в сфере управления трудовыми отношениями осуществляет не только полномочия, относящиеся к ведению субъекта РФ, в данном случае — г. Москвы, но и некоторые полномочия Российской Федерации, которые в установленном порядке были переданы Российской Федерацией на уровень субъекта РФ (г. Москвы). Речь идет о так называемом институте делегирования полномочий, когда согласно Конституции РФ и федеральному законодательству функции и полномочия в какой-либо сфер предоставлены одному уровню власти, в данном случае федеральному, но, однако, могут быть переданы для реализации на другой уровень, например на уровень субъекта РФ.

Департамент в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг в сфере труда и занятости, Уставом города Москвы, законами г. Москвы и постановлениями Московской городской Думы, постановлениями и распоряжениями Правительства Москвы, указами и распоряжениями мэра Москвы, указанным Положением.

Департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти г. Москвы, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.

Основными задачами Департамента являются: содействие обеспечению сбалансированности рынка труда города, содействие формированию, оптимизации использования и регулирования трудовых ресурсов, включая трудовых мигрантов, обеспечение занятости населения, в том числе слабозащищенных категорий граждан, развитие различных форм занятости, развитие городской системы подготовки и повышения квалификации рабочих кадров, профессионального обучения на производстве, совершенствование профессиональной ориентации населения, обеспечение государственных гарантий в области содействия занятости населения в рамках полномочий, переданных г. Москве как субъекту РФ, обеспечение соблюдения трудового законодательства, улучшения условий и охраны труда в организациях.

Согласно данным задачам Департамент реализует следующие функции: осуществление на территории г. Москвы полномочий по реализации государственной политики, обеспечению государственных гарантий в области труда, занятости населения, трудовой миграции, осуществление функции государственного заказчика по вопросам деятельности Департамента, осуществление функции главного распорядителя и получателя средств из бюджета г. Москвы в рамках утвержденных ему бюджетных ассигнований и др.

Для реализации возложенных задач и функций Департамент наделен рядом полномочий, в том числе по осуществлению контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, регистрацией инвалидов в качестве безработных, по регистрации граждан в целях содействия в поиске подходящей работы, а также регистрации безработных граждан, по содействию гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям — в подборе необходимых работников, по организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения и др.

При возникновении проблем с решением вопросов трудоустройства, занятости и т. д. в области трудовых отношений в г. Москве или другом регионе России в Департаменте или аналогичном органе другого субъекта РФ можно получить необходимую информацию и помощь в решении соответствующих проблем.

Еще одним важным направлением правового регулирования профессиональной деятельности, которая осуществляется, в частности, на региональном уровне, является охрана труда, точнее, общественные отношения, возникающие в процессе охраны труда.

На уровне г. Москвы эти отношения регулируются прежде всего Законом г. Москвы от 12 марта 2008 г. № 11 «Об охране труда в городе Москве». Законодательство Москвы об охране труда основывается на Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, Уставе города Москвы и состоит из настоящего Закона, других законов и иных нормативных правовых актов г. Москвы.

Действие данного Закона распространяется на работодателей, осуществляющих свою деятельность на территории г. Москвы, работников, состоящих с работодателями в трудовых отношениях, лиц, участвующих в производственной деятельности работодателя (при выполнении ими какой-либо работы по поручению работодателя или его представителя либо осуществлении иных правомерных действий, совершаемых в интересах работодателя), к которым относятся: а) работники и другие лица, проходящие профессиональное обучение или переобучение в соответствии с ученическим договором; б) студенты и учащиеся образовательных учреждений всех типов, проходящие производственную практику; в) лица, страдающие психическими расстройствами, участвующие в производительном труде на лечебно-производственных предприятиях в порядке трудовой терапии в соответствии с медицинскими рекомендациями; г) лица, осужденные к лишению свободы и привлекаемые к труду; д) лица, привлекаемые в установленном порядке к выполнению общественно полезных работ; е) члены производственных кооперативов, принимающие личное трудовое участие в их деятельности.

Согласно указанному Закону на территории Москвы действуют государственные нормативные требования охраны труда, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, данным Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами г. Москвы и содержащие правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности. Государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Разработка нормативных правовых актов г. Москвы об охране труда осуществляется с учетом мнения соответствующих органов социального партнерства г. Москвы.

Требования охраны труда, установленные локальными нормативными актами организаций, расположенных на территории г. Москвы, не должны противоречить федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным нормативным правовым актам г. Москвы.

Государственная политика Москвы в области охраны труда основывается на следующих принципах: признания и обеспечения приоритета безопасности жизни и здоровья работников по отношению к результатам производственной деятельности; взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти Москвы с работодателями и их объединениями, профессиональными союзами и их объединениями и иными представительными органами, уполномоченными работниками.

Основными направлениями государственной политики г. Москвы в области охраны груда являются: принятие законов и иных нормативных правовых актов, способствующих достижению безопасных условий труда и предотвращению несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; организация и обеспечение государственного управления охраной труда; принятие и реализация городских целевых программ улучшения условий и охраны труда с участием в этой работе профессиональных союзов; содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда; содействие заключению коллективных договоров, соглашений, содержащих обязательства сторон социального партнерства по улучшению условий и охраны труда; разработка и осуществление мер экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда; защита прав и законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве или получивших профессиональные заболевания, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет работодателей; профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников; участие в финансировании мероприятий по охране труда; организация проведения государственной экспертизы условий труда работников, аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда; расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; правовое просвещение работодателей, работников и жителей г. Москвы в области охраны труда; распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы в области охраны труда; организация подготовки специалистов по охране труда и повышения их квалификации.

Закон регламентирует также следующие вопросы; право работника на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда; обязанности работодателя по обеспечению охраны труда; обеспечение охраны труда; финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда; государственный надзор и контроль за соблюдением государственных нормативных требований охраны груда; проведение государственной экспертизы условий труда; общественный контроль за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда; ответственность за нарушение требований охраны труда; государственное управление охраной труда, в том числе полномочия Правительства Москвы в области охраны труда, полномочия органа исполнительной власти г. Москвы, уполномоченного в области охраны труда, полномочия отраслевых органов исполнительной власти г. Москвы в области охраны труда, полномочия функциональных органов исполнительной власти г. Москвы в области охраны труда, полномочия территориальных органов исполнительной власти г. Москвы в области охраны труда.

Государственное управление охраной труда на территории г. Москвы осуществляют федеральные органы исполнительной власти, Правительство Москвы, орган исполнительной власти г. Москвы, уполномоченный в области охраны труда, а также иные отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти г. Москвы в пределах своих полномочий.

Следует пояснить указанные выше понятия отраслевых, функциональных, территориальных органов, используемые законами и подзаконными актами г. Москвы. Данные понятия отражают содержание компетенции, а также принципов и особенностей организации деятельности, управления, соподчинения данных органов в системе органов исполнительной власти. Эти наименования видов органов отражают сложившиеся в административно-правовой науке представления о видах органов исполнительной власти, типах управления. Для реализации различных задач государства в сфере компетенции исполнительной власти выбираются тс типы государственного управления и соответствующие им типы органов, которые максимально соответствуют поставленным задачам и способствуют большим успехам и эффективности в их достижении. Среди типов государственного управления, выделяют, в частности, отраслевой, межотраслевой, территориальный, линейный, функциональный типы. В соответствии с типами управления, а также, но объему и характеру компетенции, места в системе органов исполнительной власти обычно выделяют органы общей, отраслевой, территориальной, межотраслевой компетенции, а также функциональные органы.

К органам общей компетенции относятся, как правило, высшие органы исполнительной власти соответствующего уровня. Например, на федеральном уровне в России таким органом является Правительство РФ, ответственное за самые различные вопросы публичного управления как высший орган исполнительной власти в стране; на уровне региона таким органом общей компетенции может выступать также правительство, только не федеральное, а соответствующего региона, например Москвы или Московской области.

Отраслевые органы создаются для управления в определенной отрасли хозяйства, культурной, духовной жизни. Многие федеральные и региональные министерства имеют признаки отраслевых органов, отвечая за управление в различных отраслях — в сфере транспорта или промышленности и др. Территориальные органы создаются для решения задач публичного управления на определенных территориях. Их компетенция (полномочия) ограничена определенными административно-территориальными границами. Часто территориальные органы создаются в составе контролирующих федеральных служб и иных органов, например Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), ФСБ России и др., для осуществления контроля и надзора в регионах и на местах. Кроме того, территориальные органы могут создаваться, например, для оказания государственных услуг широким слоям населения, т. е. когда необходимо постоянно работать непосредственно с жителями на местах и невозможно обеспечить их обращение в один центральный орган, расположенный в столице. Так, многочисленная и разветвленная сеть территориальных органов создана в системе Пенсионного фонда РФ. Следует заметить, что принадлежность территориальных органов уровню власти определяется не тем, где они действуют, а тем, каким органом они образованы и какому органу подчиняются по основным вопросам. Так, территориальные органы ФСБ России или Пенсионного фонда РФ, хотя и действуют в конкретных регионах, однако относятся к федеральным, а не региональным органам исполнительной власти. К последним относятся органы, созданные в рамках администрации соответствующего субъекта РФ его высшими органами, а не федеральной властью.

Понятие функционального органа исполнительной власти можно раскрыть, в частности, через понятие функционального типа управления. Как указывает Ю. Н. Старилов, «функциональный тип организации управления предполагает рассредоточение специальных функций государственного управления для непосредственного выполнения по отдельным структурным подразделениям органа управления (по главным управлениям, управлениям, отделам, департаментам и т. д.): например, создаются отделы торговли, строительства, ЖКХ, здравоохранения, юстиции и ироч.). Функциональная подчиненность подразделения задается выполнением отдельной управленческой функции»^[3]. Очевидно, в более широком смысле функциональными могут называться не только подразделения органов, но и сами органы, когда они создаются вышестоящими органами для реализации конкретной функции управления в какойлибо сфере деятельности, г. е., например, не осуществляют управление в отрасли в целом, а отвечают, управляют, контролируют только определенную группу отношений в данной отрасли. В таком значении функциональным назван, например, Департамент груда и занятости Москвы, курирующий определенную область в сфере трудовых отношений и подотчетный Правительству Москвы, имеющему общую компетенцию по самым разнообразным вопросам управления в городе, ряд иных органов исполнительной власти г. Москвы, реализующих отдельные функции государственного управления. Правительство Москвы осуществляет следующие полномочия в области охраны труда: проводит государственную политику в области охраны труда; осуществляет государственное управление охраной груда; принимает нормативные правовые акты г. Москвы в области охраны труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами г. Москвы; утверждает, а в случаях, предусмотренных законами г. Москвы, представляет на рассмотрение Московской городской Думы городские целевые программы улучшения условий и охраны труда; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами г. Москвы.

Специальный уполномоченный в области охраны труда орган исполнительной власти г. Москвы, в свою очередь: организует реализацию государственной политики в области охраны труда; обеспечивает взаимодействие органов государственной власти г. Москвы с работодателями и их объединениями, профессиональными союзами и их объединениями и иными представительными органами, уполномоченными работниками в реализации государственной политики в области охраны труда; разрабатывает нормативные правовые акты г. Москвы об охране труда; организует обеспечение работодателей средствами индивидуальной и коллективной защиты и средствами контроля производственной среды; организует систему обучения руководителей и специалистов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности по охране груда и проверку их знаний требований охраны труда, выдает обучающим организациям разрешения на право проведения обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда; организует и осуществляет государственную экспертизу условий труда; организует участие в установленном порядке представителей органов исполнительной власти г. Москвы в расследовании несчастных случаев на производстве; организует создание банка данных существующих условий труда; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами г. Москвы.

Для регламентации системы и порядка публичного управления охраной труда большое значение имеет также подзаконное регулирование, осуществляемое в г. Москве в соответствии с Законом «Об охране труда в городе Москве». Одним из основных подзаконных актов в данной области является постановление Правительства Москвы от 10 ноября 2009 г. № 1212-ПП «Об утверждении положения о системе государственного управления охраной труда и положения о Межведомственной комиссии по охране труда». Согласно данному положению государственное управление охраной труда в городе Москве — это осуществление органами исполнительной власти г. Москвы исполнительных, регулирующих, разрешительных, координирующих и других функций, направленных на формирование и проведение государственной политики в области охраны труда, на разработку городских программ по охране труда, на содействие организациям и иным работодателям в разработке и выполнении мероприятий по обеспечению безопасности работников в процессе труда, предупреждению и устранению нарушений требований охраны труда. Органы исполнительной власти г. Москвы — субъекты управления — образуют систему государственного управления охраной труда (далее — Система). Объект управления — охрана груда как система сохранения жизни и здоровья работника в процессе трудовой деятельности на уровне от отдельных работодателей, осуществляющих свою деятельность на территории г. Москвы, до органов исполнительной власти. На Систему возлагаются функции государственного регулирования обеспечения охраны труда (обоснование и формирование целей, организация, планирование, координация, контроль, информационно-аналитическое обеспечение в области охраны труда). Действие Системы направлено на совершенствование работы субъектов управления охраной труда, работодателей и работников в области охраны труда.

Субъекты управления охраной труда при выполнении возложенных на них функций взаимодействуют с Московской городской Думой, органами судебной власти и прокуратуры г. Москвы; Московской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений; Межведомственной комиссией по охране труда при Правительстве Москвы; городскими объединениями профсоюзов и работодателей; органами государственного надзора и контроля по охране труда; органами социального страхования, стандартизации, лицензирования, экспертизы, сертификации, статистики; научно-исследовательскими и другими организациями.

Организация и функционирование Системы строится на следующих принципах: использование программноцелевого подхода в управлении охраной труда; сочетание отраслевого и территориального управления; взаимодействие с федеральными органами надзора и контроля и социального страхования; социальное партнерство и взаимодействие с профессиональными союзами, объединениями работодателей и другими общественными организациями; использование и совершенствование рыночных механизмов для улучшения условий и охраны труда в организациях города; развитие информационной инфраструктуры в области охраны труда. Использование функционирующих и вновь создаваемых информационных структур для доведения правовых актов по охране труда до организаций города; совершенствование системы обучения в области охраны труда; использование механизмов экспертизы и сертификации для улучшения условий и охраны труда; научное прогнозирование в управлении охраной труда, поддержка научных исследований и опытно-конструкторских разработок, связанных с улучшением условий и охраны труда; неукоснительное соблюдение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов РФ и правовых актов г. Москвы, регулирующих отношения в области охраны труда.

Согласно указанному Положению Система имеет следующую структуру. Организационно она является двухуровневой. Первый уровень:

• — Правительство Москвы;
• — Департамент труда и занятости населения г. Москвы.

Второй уровень:

— отраслевые органы исполнительной власти г. Москвы — отраслевые департаменты, комитеты, управления;

функциональные органы исполнительной власти г. Москвы;

территориальные органы исполнительной власти г. Москвы.

Положение в соответствии с Законом «Об охране труда в городе Москве» подробно определяет функции и полномочия всех указанных исполнительных органов власти г. Москвы в области публичного управления охраной труда.

Кроме того, Положение определяет права и обязанности работодателей в области охраны труда, а также вопросы координации публичного управления в данной области. Устанавливается, что рассмотрение вопросов и подготовку предложений в области охраны труда, координацию деятельности органов исполнительной власти г. Москвы по взаимодействию с федеральными органами надзора и контроля, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей осуществляет Межведомственная комиссия по охране труда при Правительстве Москвы.

Данная Комиссия является постоянно действующим самостоятельным органом, не является юридическим лицом и действует в рамках предоставленных прав и полномочий. Ее функции и полномочия определены в указанном выше Положении о Межведомственной комиссии, но охране труда.

• [1] В сфере, подведомственной Минздравсоцразвития России, созданотолько Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России)(см. Указ Президента РФ от 11 октября 2004 г. № 1304 «О Федеральноммедико-биологическом агентстве»).
• [2] О понятии функционального органа власти см. ниже в настоящемпараграфе.
• [3] См.: Старилов 10. II. Курс общего административного права. В 3 т.Т. 1.М., 2002. С. 133−135.