Институт дипломатического убежища в международном праве

Оглавление Введение Глава 1. Базовые правовые категории

§ 1. Asylum. The right to asylum

§ 2. Право государства или право физического лица?

Глава 2. Дипломатическое убежище — от Г. Гроция к договорам XX века

§ 1. «Европейский» международный обычай

§ 2. «Латиноамериканский» международный договор

Глава 3. Два подхода к современному международно-правовому статусу дипломатического убежища

§ 1. Запретить, нельзя применять

§ 2. Запретить нельзя, применять Глава 4. Концепция дипломатического убежища как части современного международного права

§ 1. Характеристика «спорных» источников

§ 2. Порядок применения права дипломатического убежища Заключение Список использованной литературы Приложение Введение

«Государи не должны сдерживаться в восстановлении власти над уголовными преступниками, чье наказание имело бы большее значение для государства. И было бы лучше воздержаться от подобного вторжения в отношении лиц, обвиняемых в преступлении меньшей силы, так как они часто оказываются более несчастными, нежели виновными!»

E. de Vattel, Le droit des gens (1758/1867), Book IV, Ch. IV, para. 118.

Это высказывание Эмера де Ваттеля относилось к особому институту международного права XVIII века. Этот институт давал возможность государствам осуществлять защиту и покровительство иностранцев в зданиях своих посольств, консульств, на военных суднах… Такое предоставление убежища в зданиях миссий и консульств носит название дипломатического.

В 1895 г. японские посланники врываются во дворец Корейского Короля Коджон и убивают королеву и находящихся там членов Правительства. Сам Коджон сбежал из дворца и укрылся в русской дипломатической миссии. Он провел там 375 дней, сохранив полномочия главы государства. — Вот один из десятков исторических примеров. Руководители восстаний, осужденные военные, противники политических строев — на протяжении веков такие лица вынуждены были искать покровительства у иностранных миссий. Потому, начиная с XVI века, и по настоящее время — эти отношения получали и правовое оформление в виде института дипломатического убежища, регулирующего международные отношения, в основном, стран Латинской Америки и Европейских держав. Вопрос об этих международных нормах актуален и сегодня. Вспомним знаменитое дело Ассанджа, когда в августе 2012 года Эквадор предоставил убежище в своем посольстве в Великобритании основателю WikiLeaks, Джулиану Ассанжу. Этот шаг привел к противостоянию, но не только между этими двумя государствами, но и между крупными фракциями, т. е. группами государств, которые признавали или отвергали наличие у Эквадора права дипломатического убежища.

Это еще одно обстоятельство, делающее институт дипломатического убежища достаточно острой и нетривиальной темой для правового исследования. О законности норм дипломатического убежища, существовании его как международно-правового института, легитимности действий соответственно граждан и страны предоставления убежища — стоит большой знак вопроса, и продолжаются споры в мировом научном сообществе. При этом, государства Латинской Америки, имея единственно существующие оформленные источники института — признают право дипломатического убежища, а остальные страны — по большей части, отрицают.

Сравнивая даже с, казалось бы, аналогичным институтом территориального убежища, который закреплен «устоявшимся» общим международным, национальным правом, — мы увидим, что процедуры по даче дипломатического убежища в миссиях, посольствах даже спорно укладываются в функции этих представительств. Не говоря уже об их (не)подчинении базовым принципам международного права…

Цель исследования — увидеть четкую концепцию института дипломатического убежища в рамках международного права.

Объектом исследования является совокупность международно-правовых норм, в разные периоды времени осуществлявших регулирование дипломатического убежища.

Для достижения цели мной были поставлены и решены следующие задачи:

1. Изучить базовые, «родовые» понятия дипломатического убежища — Asylum. The right to asylum.

2. Провести исторический анализ развития института дипломатического убежища от момента его возникновения до современного этапа (на уровне международных норм).

3. Систематизировать доктринальные подходы по вопросу законности института дипломатического убежища в современном международном праве.

4. Дать характеристику современным источникам дипломатического права и разобраться в особом порядке их применения.

Значительное внимание в работе уделено не только описанию современных источников дипломатического убежища, но и определению общих исторических тенденций развития института до настоящего времени. Ведь для отражения полной картины института сегодня — важно было не просто систематизировать подходы современной доктрин и позиций государств относительно легитимации дипломатического убежища, — но и указать предпосылки для такой расстановки. Понять, как политические, правотворческие устремления групп стран разных континентов — по — разному повлияли на становление этого института с поистине противоречивыми характеристиками.

Но XVI — XIX вв. — это иной перечень источников права. Потому, при историческом анализе института дипломатического убежища мне необходимо было обратиться к доктрине классического периода. А. Ривье выделял состав источников, который был взят за основу. Тем более что он близок к тому естественно-правовому видению права, которое было заложено в XVI веке самим Г. Гроцием, в его «О праве войны и мира». Это 1. Общее сознание как первоисточник любой нормы. 2. Обычай 3. Международный договор, «созидающий международные нормы» Ривье А. Учебник международного права. М.: 2001. — С. 83.

Отмечу, что если бы для раскрытия темы были взяты источники по политическому убежищу, праву убежища, то есть работа с материалом строилась на дедуктивном методе правового исследования — она бы проигрывала в 1) самостоятельности исследования и 2) конкретике. Так как, даже обратившись к современным пособиям, видишь, что большая часть характеристик применима не к дипломатическому, а лишь к «классическому» территориальному убежищу. Зачастую из-за непризнания существования дипломатического убежища как юридического феномена, а более — восприятия его как особого исключения из права убежища.

Потому основную часть источников составляли редкие монографии XIX, XX вв., уделившие большое внимание вопросу именно данной формы убежища. Например, «Diplomatic Asylum. Legal Norms and Political Reality in Latin American Relations» Н. Роуннинг. Также — современные пособия английских авторов, посвященные темам European Asylum Law, Use and Abuse of Diplomatic Asylum. А также недавно вышедшие статьи зарубежных и Российских ученых, которые позволили увидеть немало оригинальных научных подходов к, скажем, обоснованию законности современного дипломатического убежища, а также содержали примеры свежей практики предоставления убежищ. К примеру, статья Р. Варк, «Diplomatic asylum: Theory, Practice and the Case of Julian Assange». Разумеется, использовались и тексты международно-правовых актов, например Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г., а также выдержки из докладов членов Генеральной Ассамблеи ООН.

Преимущество отдавалось, разумеется, зарубежным источникам на оригинальном языке. Поскольку конкретно в данной теме дипломатического убежища — большую роль играет терминология. В частности, толкование норм Конвенций в определении статусов государств, «стоящих по разные стороны» дипломатического убежища, — государства пребывания, аккредитующие и т. д.

Один из исследовательских методов, который активно использовался во 2 главе, — это метод параллели. Когда была попытка в развитии института убежища увидеть общие черты развития всей системы международного права.

Новизна работы заключается в раскрытии достаточно узкой и малопроработанной теме по отдельной форме права убежища, отдельному виду политического убежища, в то время как большая часть ученических работ по теме убежища ведется в плоскости территориальной формы или приведении обширной практики предоставления Political Asylum, без акцента на сущностные признаки дипломатического убежища.

Работа имеет традиционную структуру и включает в себя введение, основную часть, состоящую из 4 глав, заключение, список используемой литературы и приложения.

Глава 1. Базовые правовые категории В статье «Как за каменной стеной» приводится один исторический факт. Журналист А. Соломин описывает случай 1959 г., когда панамский дипломат Роберт Эмилио Ариас был вынужден 2 месяца скрываться в посольстве Бразилии. Против него выдвигали, по официальной формулировке, политически мотивированные обвинения — в контрабанде оружия и попытке свержения государственной власти. При этом со стороны Правительства Панамы Бразильское дипломатическое представительство осталось нетронуто. И это один из случаев международной практики, когда «сработал» институт «дипломатического убежища».

Но как составляющая системы международного права, оно не действует обособленно от других международно-правовых категорий. Поэтому в первой главе важно дать определения более универсальным международно-правовым понятиям, правовой «надстройке»: убежищу (asylum), родовому понятию «права убежища» («The right to asylum»), формам права убежища.

§ 1. Asylum. The right to asylum

Отправной точкой будет понятие «убежища» (asylum). — Как некого ядра практики, которое сложилось сразу в две международно-правовые оболочки.

В резолюции Института международного права (1950 г.) оно определяется следующим образом: «Убежище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его» The American journal of international Law. — 1951. — Vol. 45. — № 2. — Suppl. — Р.15. Также убежище определяют как защиту, которое государство предоставляет иностранному гражданину против его государства the protection granted by a state to a foreign citizen against his own state. The person for whom asylum is established has no legal right to demand it, and the sheltering state has no obligation to grant it.

Schuster L. The Use and Abuse of Political Asylum in Britain and Germany. P.: 2003. — P.103. Автор этой трактовки, Л. Шустер, раскрывает определение «убежища» через этимологию. Это Слово происходит от Греческого asylos, что значит священное место или храм. Нарушив табу, окружающее это магическое место, человек переходил из области мирского в область Богов, которой единственно беглецы могли доверить самих себя и где не действовала больше юрисдикция светской власти. Так называемое temple asylum играло роль защиты прав человека до тех пор, пока государство само не установило более прочную протекцию Schuster L. The Use and Abuse of Political Asylum in Britain and Germany. P.: 2003. — P.47.

Институт убежища как система формальных правил поведения, обеспечивающих государственное покровительство иностранному лицу, юридически берет начало с «права убежища» (The right to asylum). Согласно Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), «каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем» Everyone has the right to seek and enjoy asylum

1948 Universal Declaration of Human Rights, Art. 14.

Л. Оппенгейм определяет право убежища как компетенцию каждого государства, вытекающую из его территориального верховенства, разрешать подвергающемуся преследованию физическому лицу въезд и пребывание на своей территории. В этом определении признак «права убежища» — суверенитет, благодаря которому государство дает правовую возможность для безопасного пребывания лица. В отношении дипломатического убежища его роль выполняет иммунитет и неприкосновенность представительства, поскольку защита осуществляется не на территории самого государства.

По Н. А. Ушакову, это «предоставление политическому эмигранту права безопасного проживания при гарантии ему демократических прав человека и основных свобод со стороны государства-убежища» Блищенко И. П. Дипломатическое право. М.: 2001. — С. 89. Это определение ценно тем, что в содержании института убежища выделен не только факт нахождения лица на определенной территории, свободной от власти его государства. Но и то, что предоставление убежища — это гарантии по осуществлению правовой защиты данного лица.

Таким образом, на основе базовой нормы международного права и доктринальной трактовки можно выделить основные черты права убежища (The right to asylum):

1. У каждого человека есть право искать убежища от преследования у других странах и пользоваться убежищем.

2. Право предоставления убежища на своей территории существует на основе государственного суверенитета. На чужой территории — благодаря иммунитету и неприкосновенности представительств.

3. Государство, предоставившее убежище, становится для преследуемого лица гарантом его демократических прав и свобод.

Если выделить какие-то особые подходы к определению «права убежища», то это работа Л. Шустер, «The use and abuse of political asylum in Britain and Germany». Автор формулирует условия, которые необходимо соблюсти для дачи убежища (conditions that are necessary for the granting of asylum): отдельная юрисдикция (separate jurisdiction) и преимущества для преследуемого лица по сравнению с прежним режимом власти (an advantage to the asylum-granting body) — демократические, экономические или политические, в зависимости от характера обстоятельств, которые необходимо изменить Schuster L. The Use and Abuse of Political Asylum in Britain and Germany. P.: 2003. — P.95.

Автор задается вопросом: какие базовые и вспомогательные функции может выполнить реализация права убежища? К — личной безопасности лица, — защите от преследования, добавлены возможность приобретения навыков и занятости, увеличение численности населения и для принимающего государства — легитимация его режима.

Основанием для предоставления убежища, следуя п. 2 статьи 14 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), является преследование, основанное на совершении политического преступления Аналогичное правило уже по дипломатическому убежищу: states may only grant diplomatic asylum to persons who are sought for political reasons as opposed to common criminals,

1928 Havana Convention on Asylum, Art. 1; 1939 Treaty on Political Asylum and Refuge, Art. 3.; А (2) Convention relating to the Status of Refugees.

Однако, как устанавливают в совокупности различные источники «права убежища», из основания предоставления убежища выпадают не просто неполитические, а конкретные виды преступлений. Это:

— международные преступники;

— уголовные преступники, выдача которых предусмотрена многосторонними международно-правовыми документами;

— лица, совершившие деяния, противоречащие целям и принципам ООН Universal Declaration of Human Rights 1948 Art. 14. 2.

Тогда, при неправомерном предоставлении убежища, государство гражданства будет вправе требовать выдачи лица, получившего его, а государство убежища обязано его выдать.

Но юридическое оформление оснований для предоставления убежища — это пример того, что, несмотря на высшую юридическую силу, даже нормы международных договоров не гарантируют свое исполнение.

Приведем пример. А. Х. Закаев был генералом самопровозглашённой Чеченской республики Ичкерия. В 2001 он был объявлен Генеральной прокуратурой РФ во всероссийский и международный розыск по обвинению в терроризме, организации убийств мирного населения и сотрудников правоохранительных органов. Решением МВД Великобритании ему было предоставлено территориальное убежище. А в 2003 г. по решению Лондонского суда в его экстрадиции было отказано ввиду того, что Закаев преследуется «на основании наличия определенных политических взглядов». Генеральная Прокуратура РФ в своей правовой оценке указала на то, что Великобритания пытается усмотреть политическое основание в правонарушениях исключительно уголовной направленности Москва, 30 октября 2002 г. /РИА «Новости».

В этом есть тенденция политизации права, в частности и права убежища, когда при столкновении права и политики верховенство в некоторых случаях отдается политике.

По кругу лиц, имеющих основание для убежища, Л. Н. Галенская одна из немногих, кто называет еще и лиц, «которые не подвергались и, возможно, не будут подвергаться никаким преследованиям, но политические взгляды которых не позволяют им остаться у себя на родине» Галенская Л. Н. Право убежища. Международно-правовые вопросы. М.: 1968. — С. 269. Логика автора понятна, поскольку юридический факт преследования в отношении одних граждан (скажем, участников политической организации) может создавать основу для преследования иных лиц, статус которых близок к основанию данного преследования. Здесь в развитие позиции Л. Н. Галенской можно привести пример массового предоставления убежища Францией — гражданам России в 1917 — 1920 гг. Достаточно перечислить такие имена, как Д. С. Мережковский, И. А. Бердяев, И. А. Бунин.

«Право убежища» реализуется в нескольких правовых формах. В современных монографиях ученые по-разному называют эти формы. Дж. Андреополос, профессор Нью-Йоркского Колледжа Криминологии им. Дж. Джея, выделяет территориальное и экстратерриториальное убежище The right of asylum falls into basic categories: territorial, extraterritorial.

George J. Andreopoulos, Professor, Department of Government, John Jay College of Criminal Justice, New York. Author of Genocide: Conceptual and Historical Dimensions and others. Л. Шустер — территориальное, дипломатическое и церковное. Но последним автором перечислены формы, существовавшие как правовые за всю историю «права убежища». Потому, если церковное убежище отнести к исторической форме, то остается единый перечень из 2 форм убежища: 1) территориальное и 2) дипломатическое.

Такую же трактовку представил Международный Суд ООН, в прецедентном деле Colombian-Peruvian Asylum Case. Он определил:

1) территориальное убежище (territorial asylum) как убежище, предоставленное государством, которому подано прошение, на его территории asylum granted by and in the territory of the petitioned state.

Colombian-Peruvian Asylum Case (Colombia v. Peru), Judgment of 20 November 1950, ICJ Rep. 266, at 274−5. Дж. Андреополос, давая трактовку данной форме, дополнил ее лишь тем, что указал как существенный признакпротивопоставление территориального убежища институту экстрадиции.

Государство, предоставляющее убежище, юридически именуется «государство-пребывания». Лицо, запрашивающее территориальное убежище у конкретного государства — это не любой «беженец», в значении refugee. Это беженцы, юридически получившие статус «asylum seeker». Этот момент чаще всего упускается при характеристике института territorial asylum. Беженец («refugee») — это лицо, признанное либо национальным правительством, либо организацией the UNHCR как заслуживающее международной защиты в соответствии с положениями Конвенции о статусе беженцев 1951. А беженец («asylum seeker») — кто-то, кто уже запросил определенное государство о статусе refugee Freedman J. Gendering the International Asylum and Refugee Debate. P.: 2008. — P.34.

Однако, как для беженца, основаниями для предоставления территориального убежища остаются преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. Ст. 3. Все эти основания иногда трактуются наукой как политические мотивы, потому в источниках на русском встречается не территориальное, а «политическое убежище». А в иностранных — термин «political asylum».

Помимо Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 года, основное правовое регулирование территориального убежища осуществляется Декларацией о территориальном убежище, от 14 декабря 1967 года. А более подробный порядок процедуры предоставления убежища — национальным правом Прим., Приказ ФМС России № 451 от 05 декабря 2007 года «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства» зарегистрированный в Минюсте РФ 28 февраля 2008 г. № 11 245.

Один из самых известных современных «беженцев», получивших территориальное убежище в России, стал Эдвард Сноуден. Основанием для преследования со стороны государства стало то, что он рассекретил информацию о незаконном прослушивании со стороны американских спецслужб. 1 августа, Федеральная миграционная служба России предоставила бывшему сотруднику ЦРУ политическое убежище на 1 год. Таким образом, американец может в течение года пребывать на территории страны. «Я благодарю РФ за предоставление мне убежища в соответствии с законами этой страны и ее международными обязательствами», — цитирует «Интерфакс» заявление Сноудена.

Другая форма реализации «права убежища» ;

2) дипломатическое убежище (diplomatic asylum) — предоставление конкретному лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле, военных базах и самолетах.

Но нужно сделать уточнение — что такое определение будет справедливо только для института дипломатического убежища в рамках современной системы международного права. Если же брать институт в исторической ретроспективе — то, к примеру, основания предоставления будут иными.

Международный суд ООН в Asylum Case определил его как убежище, предоставленное государством вне его территории, чаще всего в дипломатической миссии asylum granted by a state outside its territory, most commonly in its diplomatic missions.

Colombian-Peruvian Asylum Case (Colombia v. Peru), Judgment of 20 November 1950, ICJ Rep. 266, at

274−5. Л. Шустер дает определение защиты, предоставленной беглецу на территории его государства иностранной властью, используя иммунитет данный власти на этой же территории Schuster L. The Use and Abuse of Political Asylum in Britain and Germany. P.: 2003. — P.145.

Ключевое отличие дипломатического убежища от территориального — преследуемое лицо остается по-прежнему на территории собственной страны и, следовательно, защита вмешивается в суверенитет другого государства.

§ 2. Право государства или право физического лица?

Классическим спором относительно права убежища, в частности его формы дипломатического убежища, является спор о том, что это: право индивида или право принимающего государства?

Предположим, что право убежища есть право государства. В этом усматривается приоритет решения государства в сравнении с волей индивида — об обращении или необращении за дипломатическим убежищем. Такое право отождествляется со свободой выбора государства — предоставлять ли данному конкретному лицу убежище в стенах своего представительства, или нет. Но такое право все равно нельзя считать абсолютным. Потому как, если руководствоваться формальными основаниями для предоставления убежища, то международными договорами установлены дополнительные запреты на предоставление его отдельным категориям лиц (например, дезертирам флота, военно-воздушных сил It is not lawful to grant asylum to persons who, at the time of requesting it, are under Indictment or on trial for common offenses or have been convicted by competent regular courts and have not served the respective sentence, nor to deserters from land, sea, and air forces …

Каракасская конвенция о дипломатическом убежище от 28 марта 1933 года, Ст. 3.; лицам, совершившим преступление против мира, военное преступление Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г., Ст. 1, п. 2.). Если право убежища признать за государством, то нормы о круге лиц, не подлежащих защите, будут примером его ограничения.

М. Ю. Колосов, А. П. Зливко также признают право государства, а не право физического лица хотя бы потому, что на государстве нет обязанности по предоставлению убежища каким бы то ни было категориям лиц. Напротив, та же Декларация о территориальном убежище 1967 г статьей 1, п. 3 за предоставляющим убежище государством оставляет оценку оснований для предоставления убежища Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г., Ст. 1, п. 3. Авторы также приводят в подтверждение тот факт, что во ни в одном внутригосударственном документе нет положения, по которому граждане имеют право просить убежища у государства. Такая просьба «являлась бы попыткой выйти из-под юрисдикции своего государства противоправным способом» Международное право / Под ред. Ю. М. Колосова, Э. С. Кривчиковой. М., 2007. С. 195. Х. Батжес, используя ст. 14 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), делает акцент на формулировке права убежища: каждый может запросить убежище (to seek asylum), либо остаться там (to enjoy asylum). Но, ни то, ни другое не предусматривает обязательного выполнения требований Battjes Н. European Asylum Law And International Law. P.: 2006. — P.274.

М. Р. Гарсия Мора, автор работы «International Law and Asylum as a Human Right», принимает, скажем так, нейтральную позицию и не видит необходимости в разделении прав двух субъектов. Взамен выделены два различных подхода к институту убежища: с позиции суверенитета, а значит перевеса в сторону права государства, и с позиции индивида. Первый из них связан с реализацией суверенного права каждого государства на оказание убежища покровительствуемым лицам, со ссылкой на принцип невмешательства во внутренние дела другого государства; второй — с осуществлением государством гуманного права каждого индивида на убежище, без оглядки на внутренние интересы страны Garcia-Mora M.R. International Law and Asylum as a Human Right. Washington, 1956; А. П. Зливко. Конституционно-правовое регулирование предоставления убежища в странах Западной Европы: Сравнительно-правовой анализ. 2004.

Есть также условное разделение научных подходов по данному вопросу на Американскую и Европейскую доктрины убежища. Американская правовая доктрина убежища в значительной степени основана на приоритете права государства в сфере убежища над правом ищущего его индивида. Оценивая характер государственного покровительства при территориальной форме убежища, Д. Крофорд и П. Хиндман отмечают, что «вследствие возможного вредного воздействия на отношения между страной убежища и страной гражданства лица, многие государства могут колебаться в своем решении по вопросу предоставления статуса беженца нуждающимся в нем лицам» Crawford, P. Hyndman J.Three Heresies in the Application of the Refugee Convention. // International Journal of Refugee Law, vol. 1, N 2, 1989. и не имеют обязательств принятия положительного ответа.

Напротив, европейская доктрина убежища основана на естественно-правовой теории, где приоритетом являются неотчуждаемые права человека, осуществлению которых способствует государство. Например, Б. Вежбицкий указывает, что в связи с реализацией права убежища как права индивида у него существуют такие гарантии, как возможность въезда на территорию принимающего государства, пребывание на ней, невыдача и невысылка, отсутствие преследования Wierzbicki B. Political Asylum in International Law. // Revue hellenique de droit international, 1985;1986. Или другой пример — пример позиции властных органов. В Рекомендации Европейского Комитета Министров «О защите лиц, формально не признаваемых беженцами» 1984 г. было предложено, чтобы принцип, в соответствии с которым «ни одно лицо не должно получить отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам», ведущим к его возвращению в государство, где оно будет преследоваться, применялся бы независимо от признания этого лица беженцем Указанный документ Совета Европы в неофициальном переводе приводится по: Сборнику международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., МОМ, 1994. То есть право убежища призывается трактовать как безусловное право индивида.

На основе теоретического обзора данной главы можно сделать вывод: институт дипломатического убежища должен представлять собой систему норм по отдельной форме «права убежища». Это право позволяет преследуемому государством лицу искать и пользоваться территориальным и юридическим покровительством иного государства, на основании его государственного суверенитета или иммунитета и неприкосновенности представительства. В настоящее время правовым будет предоставление убежища лишь лицам, преследуемым по политическим мотивам.

Глава 2. Дипломатическое убежище — от Г. Гроция к договорам XX века Теперь, в соответствии с целью работы, перейдем к характеристике института дипломатического убежища как части международного права. Задача данной главы — это описание развития института дипломатического убежища от его появления до начала современного периода международного права. Три главные позиции для характеристики института: 1. Его источники; 2. Характер преследования; 3. Место дипломатического убежища.

Первый вопрос — в рамках какой периодизации международного права удобнее рассмотреть развитие института убежища. Проследив временные рамки изменений в правовой модели дипломатического убежища, четкой связи с установлением Вестфальской, Венской систем международного права не увидено… а позиции, например, Европейских государств относительно предоставления данной формы убежища скорее созвучны, нежели разнятся в зависимости от расстановки политических сил. Поэтому историческая характеристика института была помещена в рамки периодизации международного права профессора И. И. Лукашука См. приложение 1.

Предпосылки. Базой для появления в практике государств дипломатического убежища мог стать только институт постоянных дипломатических учреждений и наличие у них иммунитета или привилегий. Действительно, первые исторические факты «сокрытий» иностранцев датируется XV и XVI веками, когда временные посольства Европы активно преобразуются в постоянные и растет число привилегий для почетных послов. Например, появление правового принципа неприкосновенности жилья посла. Власти государства более не могли войти в его дом, потому там стали оставаться и прятаться беглецы UN General Assembly, Question of Diplomatic Asylum. Дипломатические резиденции были наделены иммунитетом: местные власти не имели права вступать в здания дипломатических представительств и осуществлять там свои функции. Потому любое лицо, находящееся в здании миссии или жилище посла, оказывалось недосягаемым для местных властей, не могло быть оттуда изъято.

Доктрина выделила и иные предпосылки. — Продолжая традицию исследования раннего института убежища, Л. Шустер считает, что дипломатическое убежище обязано своим появлением не неприкосновенным жилищам послов, а гибели других, более традиционных и архаичных правовых форм убежища. Таких, как «города убежища», «священные», или «церковные» убежища, которые теряли авторитет вместе с падением влияния сакральности церкви Report of the Secretary-General, UN Doc. A/10 139 (Part II) (1975). Развитие дипломатического убежища как международной нормы поддерживала и доктрина. Г. Гроций, в своем труде «О праве войны и мира» сформировал концепцию экстерриториальности власти государства, то есть о полноценном осуществлении суверенитета вне государственных границ. И предоставление дипломатического убежища — было проявлением такого полновластия. Необходимость превращения практики дипломатических убежищ в отдельный институт признавалась такими правоведами, как Алберико Гентили и Франциско Суарез.

После изучения международной практики государств 16−20 вв., комментариев юристов 19 века, отечественных ученых сделан вывод: правовое развитие дипломатического убежища можно условно разделить на 2 направления — Латинская Америка и Европейские державы.

§ 1. «Европейский» международный обычай Начало Европейского развития института дипломатического убежища можно датировать периодом классического этапа международного права, 16 веком. Международное право для Великих Европейских Держав стало необходимым регулятором значительного объема международных отношений. Тогда наметились сдвиги и в национальном праве, которое закрепило привилегии иностранных дипломатов, установило правовой режим иностранцев.

В конце средних веков посольства, работающие на постоянной основе на территории Итальянских республик — появляются и в новых государствах Англии, Франции и Испании.

XVI-XVII

В 1540 году, в Венеции секретарь Совета десяти и члены Совета передали сведения, составлявшие государственную тайну, послу Франции, Гильому Пелисье. Когда данные лица попытались воспользоваться правом дипломатического убежища в доме посла, Совет десяти объявил, что права убежища для. изменников не существует. В 1609 году на это случай ссылалось Правительство Англии, требуя у Венеции выдать лицо, обвиняемое в оскорблении королевы Елизаветы и получившего убежище в здании венецианского посольства. Когда герцог, бывший посол Нидерландов, поступил на службу к Королю Филиппу V, то впоследствии он был обвинен в злоупотреблении служебным положением и хищении крупной суммы денег. Герцог искал убежища в Британском посольстве в Мадриде, но Филипп V, видя в его преступление оскорбление власти, велел послать для его ареста в посольство 60 солдат. Это примеры evidence of a general practice accepted as law 1945 STATUTE OF THE INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE Ar. 38.

Кроме этого, в Венеции, например, в 1554 году был издан статут, регламентировавший предоставление права убежища. Согласно данному статуту, политические преступники из дипломатического убежища также исключались.

Таким образом, в XVI— XVII постепенно появляется обычай предоставления дипломатического убежища. Причем только уголовным преступникам, но не политическим. Порядок дипломатического убежища, сформированный в обычае — закреплялся в национальном праве, в форме статутов.

В ряде европейских городов, включая Мадрид, Венеция, Рим, Франкфурт-на-Майне — практиковалось создание franchise du quarti — целых районов, обладающих посольским иммунитетом. Порядок предоставления дипломатического убежища был таков, что над дверями жилищ помещался герб иностранной державы, и выдавались юридические акты — lettres de familiarite, дававшие статус неприкосновенности как приближенному к послу. Такой статус убежищ-районов именовался «свободой дипломатического квартала». Значит, Право убежища в рассматриваемый период осуществлялось не только в зданиях дипломатических миссий и жилищах послов, но и в целых дипломатических кварталах.

Но доступность и распространенность процедуры дипломатического убежища способствовали злоупотреблению иммунитетом консульских и дипломатических представительств, злоупотреблению привилегиями укрывающегося лица. М. Г. Шаргородский, изучая право убежища в рамках международного уголовного права, приводит пример Рима, где «под прикрытием такой защиты совершались любые преступления, и целые кварталы, временами достигавшие почти трети города, были изъяты из юрисдикции полиции» М. Д. Ш, а р гор о д с к и й, Выдача преступников и право убежища в международном уголовном праве, «Вестник Ленинградского университета», 1947 г., № 8, стр. 45.

Г. Гроций в De jure belli ac pacis libri tres Три книги о праве войны и мира, фр. дипломатический обычай этого времени относил к проявлению естественного стихийного права. Также «последний из великих схоластов», С. Франсиско, обычай предоставления дипломатического убежища в случае лишь уголовных преступлений, не политических измен, — относил к международно-правовому источнику «ius gentium» по Суаресу, неписаный закон или обычай, Tractatus de Legibus ac Deo Legislatore.

XVIII Важная веха — это вторая половина18 века, когда в международном праве появляется принцип невыдачи политических эмигрантов. За этим последовало, что и убежищем в дипломатических миссиях стали пользоваться только политические беглецы. Vattel, швейцарский юрист, посол Саксонии в Швейцарии, категорически не соглашался с тем, что дипломатические привилегии использовались для предоставления убежища уголовных преступников. «Государи, — писал он в „Le droit des gens“, — не должны сдерживаться в восстановлении власти над уголовными преступниками, чье наказание имело бы большее значение для государства. И было бы лучше воздержаться от подобного вторжения в отношении лиц, обвиняемых в преступлении меньшей силы, так как они часто оказываются более несчастными, нежели виновными!» E. de Vattel, Le droit des gens (1758/1867), Book IV, Ch. IV, para. 118.

Интересная деталь — к началу 19 в. доктрина не признавалась источником международного права. На передовые позиции выходит форма международного договора. Не имели силы «Ни заявления, ни мнения даже коронных юристов, приглашенных для консультации правительства, потому что ученые — правоведы не суть органов государства Ривье А. Учебник международного права. М.: 2001. — С. 174.». Однако, как отмечал Ривье, за доктриной признавали ее вспомогательную силу в выявлении «европейского государственного внешнего права».

В XIX в. — первой половине XX в.

Институт дипломатического убежища в целом трактуется Европейской наукой как злоупотребления дипломатическими привилегиями, цементирующее идеи исключительного территориального суверенитета E. de Vattel, Le droit des gens (1758/1867), Book IV, Ch. IV, para. 124. Большинство стран, разделяя господствующую в доктрине позицию о противоправности дипломатического убежища, через 1. Систему национального права (внутренние юридические акты) либо 2. двухсторонние международные договоры — вытесняют данный институт из международного правового поля.

Например, п. «с» ст. 2 договора о дружбе между Афганистаном и Великобританией 1926 г. в отношении «Консульств и миссий» предоставление убежищ запрещает. В Польско-Бельгийской конвенции от 12 июня 1928 г. сказано, что «иммунитет здания консульства не может быть понят как указание на право убежища», а в п. 3 ст. 3 еще более делается акцент: «Понятно, что здание консульское не может ни в каком случае служить местом убежища» Польско-Бельгийская конвенция от 12 июня 1928 г. Ст. 3. Эти страны отказались от права дипломатического убежища как на своей территории, так и в представительствах своей страны.

Но иное правовое действие — это юридические акты, подобные принятому во Франции Уголовному Кодексу. Согласно ст. 98, «приказ об аресте, явке в суд, взятии под стражу и пр. должны выполняться на всей территории республики без всяких ограничений». Государство не признало возможность предоставления убежища лишь на своей территории, но не в своих представительствах.

Так же часто, как раньше, применялся, пожалуй, только международный обычай предоставления дипломатического убежища на территории военных кораблей. Так, США предоставляли дипломатическое убежище на корабле в Эквадоре в 1883 году, 1891 г. — Чили, в, Гондурасе, Парагвае — в 1893, 1866 году, в Гватемале и Мексике — 1895 и 1917 гг Галенская Л. Н. Право убежища. Международно-правовые вопросы. М.: 1968. — С. 293.

Итог — к формированию современной модели международного права большая часть Европейских стран через специальные оговорки в международных консульских и дипломатических конвенциях — отрицает правомерность института дипломатического убежища. Точнее — не признают юридическую силу такого убежища на своей территории.

§ 2. «Латиноамериканский» международный договор Диссонанс с обычаем, «затухающим» Европейским направлением дипломатического убежища составляет правовая динамика института в Латинской Америке.

Предпосылки. Возникновение дипломатического убежища в международной практике стран Латинской Америки, затем и достаточно стремительное развитие его как регионального права непременно связывают с нестабильными политическими режимами государств, постоянной сменой — нагнетания духа военных переворотов их непосредственным воплощением Блищенко И. П. Дипломатическое право. М.: 2001. — С. 163.

В монографии «Diplomatic Asylum. Legal Norms and Political Reality in Latin American Relation» точно резюмируется значимость этого правового института для всего континента. — Юридическая формализация дипломатического убежища названа сложной технической задачей для международного права, однако жизненно необходимой в режиме политической нестабильности… Частые политические потрясения и гражданские воины в этой части мира приводили к состоянию дел, когда «сегодня ты можешь быть чиновником, а завтра — беженцем. И vice versa» Diplomatic Asylum. Legal Norms and Political Reality in Latin American Relations. By C. NEALE RONNING. The Hague, 1965. Martinus Nijhoff. Appendices. Bibliography. Index. Pp. 242. Paper. С этим сложно не согласиться. Вспомнить, например, вынужденный побег в посольства Мексики, Панамы и Венесуэлы сотен сторонников Сальвадора Альенде после переворота Пиночета.

XIX

Начать следует с ситуации Конзеко, которая «дала толчок» к договорному оформлению процедур дипломатического убежища. В данном прецедентном деле было задействовано сразу несколько субъектов международного права (Правительство Перу, дипломатический корпус Лимы, французское посольство). В 1865 г. в Лиме генералу Конзеко и четырем министрам свергнутого правительства Перу было предоставлено убежище на территории Американского посольства. В связи с этим во французском посольстве также возникает вопрос — правомерны ли действия представительства США, возможно ли в будущем будет осуществлять подобную практику покровительства? Правительство Перу потребовало выдачи беглецов, не признавая данного права, а весь дипломатический корпус Лимы поддержал действия Американского посольства.

Тогда не только на уровне государства Перу, но и всех стран Латинской Америки был поднят вопрос о необходимости правового урегулирования условий и порядка предоставления дипломатического убежища. Потому, когда возникла возможность серьезных международных переговоров, ряд стран Латинской Америки твердо поддержали идею, отметив, что в условиях постоянной угрозы политической нестабильности подобные гуманитарные устремления должны быть преобразованы в Международный правовой порядок Diplomatic Asylum. Legal Norms and Political Reality in Latin American Relations. By C. NEALE RONNING. The Hague, 1965. Martinus Nijhoff. Appendices. Bibliography. Index. Pp. 217. Paper.

Можно сказать, что самые значимые источники дипломатического убежища Латинской Америки — «обязаны» своей ратификацией правовой традиции межамериканских конгрессов и конференций. Негативная сторона лишь одна — что международная законодательная инициатива американских государств возникала не на мирных основаниях — а в ходе войны за независимость, за объединение в единую конфедерацию с целью взаимной поддержки против иностранной агрессии.

Таким образом, на I южноамериканском конгрессе по международному частному праву, 20 января 1889 г., четыре латиноамериканских государства— Аргентина, Перу, Боливия и Уругвай —подписали конвенцию по международному уголовному праву. Статья 17 этой конвенции гласит, что право убежища в миссиях для лиц, преследуемых по политическим мотивам, должно быть уважаемо, но обязанность главы миссии — сообщать Правительству о каждом случае предоставления убежища. За последним остается право потребовать, чтобы укрывшийся в кратчайший срок покинул территорию государства. Те же условия установлены в отношении беглецов, нашедших убежище на борте военного корабля в территориальных водах Конвенция по международному уголовному праву от 20 января 1889 г. Ст. 17.

То есть, В 1889 г. появилась первая договорная норма, предусматривающая предоставление дипломатического убежища, обусловленная лишь обязательством миссий уведомлять местные власти о факте предоставления убежища. Также, как и в Европе, к концу 19 века в международном праве Латинской Америки действует лишь предоставление убежища политическим преступникам. А по территории — также широко применяется убежище на военных суднах.

Как пример действия норм дипломатического убежища в данном регионе можно привести случай Бальмацеда. Во время революции в Чили 1891 г. свергнутый президент Бальмацеда просил убежище в аргентинском посольстве, а его семья и ряд чиновников — в американском. Несмотря на протесты Чилийского Правительства, Американское посольство от своего покровительств не отказалось.

XX век.

В Латинской Америке развитие института в договорной форме продолжается и в XX веке. Решение об отмене действия на территории страны убежища принималось лишь органами единичных стран. И связано это было не с негативным отношением государства к институту как таковому, а его большому влиянию на политику в периоды переворотов. Например, против убежища выступило Правительство Гаити в 1908 г. Причиной наложения запрета на убежище в консульских представительствах и дипломатических миссиях стало массовое обращение за убежищем бывших руководящих работников Правительства, после поражения в революции.

В основной же массе, Страны Латинской Америки, наоборот, включали новые нормы об убежище в двусторонние консульские конвенции. Например, консульская конвенция, заключенная в 1928 году между Мексикой и Сальвадором, разрешила предоставление убежища в помещениях консульств, но лишь «в случае беспорядков». Такое уточнение было необходимо для наложения на право убежища статуса исключительных норм.

Но основные региональные международно-правовые нормы дипломатического убежища были установлены — в Гаванской конвенции об убежище от 20 февраля 1928 г., конвенциях, заключенных в 1933 и 1939 годах в Монтевидео, и Конвенции о дипломатическом убежище, заключенной в Каракасе 28 марта 1954 г.², которая подтвердила положения Конвенции 1928 г Блищенко И. П. Дипломатическое право. М.: 2001. — С. 211. Каждая Конвенция является действующей по настоящее время. Они установили временный характер убежища, единственно признанное политическое основание для его предоставления, территорию дипломатических и консульских представительств, военных кораблей, баз и самолетов как возможные места убежища и иные особенности Правовая оценка источников права будет дана в главе IV. Прим. Авт.

Подводя итог исторического обзора, можно резюмировать:

— такой источник дипломатического убежища, как международный договор — получил развитие в странах Латинской Америки. Однако нормы права дипломатического убежища в Латинской Америке неустойчивы и во многом их правовой статус, применение определяется соображениями целесообразности, устойчивостью политического режима, добрососедством и пр.

— Институт дипломатического убежища Европейского направления периода XVI — XX вв. ученые характеризуют как обычно-правовой. Подходя к границе переходного и современного периодов системы Международного права, Европейские государства постепенно шли по пути юридического отказа от признания дипломатического убежища.

Глава 3. Два подхода к современному международно-правовому статусу дипломатического убежища Само собой разумеется, что внешние знаки (герб и флаг) никогда не должны считаться дающими право убежища.

Из текстов Консульских конвенций России, XX в.

«Наши … правительства через представителей, собравшихся в городе Сан-Франциско, … согласились принять настоящий Устав Организации Объединенных Наций и настоящим учреждают международную организацию под названием «Объединенные Нации» Устав Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 г. Преамбула — эти слова знаменуют собой начало отчета нового периода международного права, иной системы. Из совокупности правовых предписаний — международное право превратилось в строгую систему норм на базе единых целей и принципов. Если их назвать аксиомами, то любые международно-правовые институты должны отныне соответствовать этим принципам и быть с ними единообразны…

Ряд базовых норм — принципов международного права, дипломатического и консульского права поставили под сомнение существование института дипломатического убежища как международно-правового (в большей своей части) и, что оказалось еще важнее, его легитимность.

Можно с уверенностью сказать, что и после принятия Устава ООН этот институт не исчез из международной практики. Есть не один современный пример предоставления дипломатического убежища, причем как на территории Европейской страны, так и в Латиноамериканском регионе. Более того, ни у Гаванской конвенции, ни у иных региональных международных конвенций XX века нет юридического статуса утративших силу.

Возникает вопрос: как весь тот пласт норм, регламентирующий процедуры по предоставлению дипломатического убежища, которые еще к концу переходного периода признавались международно-правовыми, теперь соотносится с современной системой международного права? Каков статус современного дипломатического убежища с позиции международного права?

Образно говоря, уникальность доктринальных правовых позиций по этому вопросу сравнима с уникальностью отпечатков пальцев человека. Настолько разнятся комментарии ученых относительно как законности института в целом, так и состава его источников…

Мною условно выделено 2 подхода к позиции современного института дипломатического убежища в международном праве.

§ 1. Запретить, нельзя применять Его можно обозначить так: любая система правил поведения, связанная с предоставлением дипломатического убежища, не имеет юридической силы; а сама международная практика убежища — будет является правонарушением и злоупотреблением дипломатическим иммунитетом со стороны государства.

Аргументация «противников» дипломатического убежища строится на следующем:

1. Из базовой концепции суверенного равенства был выведен международный принцип невмешательства во внутренние дела государств. Он установлен в п. 7 ст. 2 Устава ООН, разъяснен в таких универсальных международных актах, как Декларация о принципах международного права 1970 г., Заключительный акт СБСЕ, Декларация о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств от 9 декабря 1981 года и др.