Природные объекты в праве государственной и муниципальной собственности

Живущие сегодня на планете Земля люди несут полную ответственность за сохранение природного наследия и передачу его во всем разнообразии будущим поколениям. Стремительное сокращение популяционного и ландшафтного разнообразия, которое происходит на протяжении последних десятилетий, заставляет искать возможные пути сохранения природных комплексов и исчезающих видов. В связи с этим активное развитие получило экологическое право, в том числе в сфере гарантирования экологических прав граждан и некоммерческих организаций.

Человечество всегда использовало окружающую среду как источник ресурсов, но в течение длительного времени человеческая деятельность не оказывала заметного влияния на биосферу. Только в конце XIX в. ученые обратили внимания на изменение биосферы под влиянием хозяйственной деятельности человека. В настоящее время изменения, нараставшие в первой половине XX в., обрушились на человеческую цивилизацию лавинным потоком. Человек наращивает темпы материального производства, стремясь к улучшению условий жизни, не задумываясь о последствиях. При таком подходе огромная часть взятых от природы ресурсов возвращается ей в виде отходов, вредных и непригодных для утилизации. Это создает угрозу существованию человечества и биосферы. Благоразумие человека и рациональное использование природных ресурсов — единственный выход из этой неблагоприятной ситуации. Планете грозит экологическая катастрофа, если человечество не поймет важности происходящего в мире.

Статистические данные Ежегодно из недр земли извлекается 100 млрд т минеральных ресурсов, включая топливные, из которых 90 млрд т превращается в отходы. В начале XX в. в хозяйстве человека использовалось около 20 химических элементов таблицы Менделеева, а сейчас — более 90. Глобальное потребление минеральных ресурсов возросло в 25 раз за последние 40 лет, а отходов производства увеличилось в 10—100 раз больше. Запасы руд быстро исчерпываются, а потребность человечества в металле за вторую половину XX в. увеличилась в десятки раз. Запасы минерального сырья на планете ограничены и постепенно истощаются^[1]. В ближайшие 20—30 лет будут исчерпаны залежи свинцовых и цинковых руд, олова, золота, серебра, платины, асбеста, а затем прекратится добыча никеля, кобальта, алюминия. Истощаются запасы фосфорного сырья.

Рациональное использование водных ресурсов — одна из важных современных проблем. Комплексная переработка сырья, замена многостадийных процессов одностадийными, извлечение ценных веществ из сточных вод, переход технологических процессов переработки из жидкой фазы в газовую, использование вместо воды других растворителей — путь ее решения.

Водоотводящие системы и сооружения очистки — это один из видов инженерного оборудования и благоустройства населенных пунктов, жилых, общественных и производственных зданий, которые обеспечивают необходимые санитарно-гигиенические условия труда, быта и отдыха населения. Они состоят из комплекса оборудования, сетей и сооружений, предназначенных для приема и удаления по трубопроводам бытовых, производственных и атмосферных сточных вод, а также для их очистки и обезвреживания перед сбросом в водоем или утилизацией. Многие отрасли промышленности переходят на новые прогрессивные технологии. Потребуется много времени, чтобы перевести все промышленные предприятия на безотходную технологию. В стране имеются многие тысячи предприятий, построенных в разное время по разным технологическим схемам. Перевод этой массы существующих предприятий на новую безотходную технологию связан с большими научными, техническими усилиями и огромными капиталовложениями.

Рациональное использование почвенных ресурсов — не менее важная проблема современного времени. Значительное снижение плодородия почв может произойти в связи с внесением избыточного количества удобрений или средств защиты растений, неверного ведения севооборота. Если продовольственное производство уменьшиться на 1%, то миллионы людей погибнут от голода. Под действием хозяйственной деятельности человека происходят засоления почв, исчезновение многолетних растений, а в современное время эти процессы ускорились и приняли совсем другие масштабы. За свою историю человек превратил около 1 млрд га продуктивных земель в пустыню. Разрушение почв и растительности — это следствие чрезмерной концентрации животных на незначительных площадях с неустойчивым растительным покровом, которое затруднено из-за нехватки влаги и бедности почв. Почвы в засушливых районах — песчаные, здесь на местах перевыпаса возникают участки с песками, которые развеиваются ветрами. Опустынивание — глобальная проблема человечества, решение которой требует объединение усилий всех стран.

Сокращение лесных площадей и деградация лесов — обезлесение — стали одной из глобальных экологических проблем. С развитием цивилизации поверхность планеты, которая раньше была занята лесными массивами, резко изменилась, и сейчас все леса занимают лишь треть поверхности суши. Причиной обезлесения в развивающихся странах — потребность в топливе. Из-за уничтожения лесов уже почти 3 млрд человек столкнулись с острой нехваткой древесного топлива, на которое растут цены. Высокий спрос на древесное топливо заставляет людей совершать дальнейшую вырубку лесов.

Рациональное использование природных ресурсов необходимо, так как если произойдет полная вырубка леса, то резко уменьшится выработка кислорода.

Планета Земля не так велика и все природные процессы, протекающие на ней, тесно взаимосвязаны. Уничтожение лесных массивов в одной стране приводит к сокращению природных богатств всей планеты, выбросы химических веществ на одном континенте могут вызвать рак кожи у людей, живущих в других частях света, поступление в атмосферу углекислого газа в одном месте ускоряет изменение климата планеты в целом.

Использование и охрана земельных и других природных ресурсов затрагивает интересы страны и регионов, хозяйственных образований и отдельных граждан. В Конституции РФ установлено, что земельные ресурсы используются и охраняются как достояние населения, проживающего на соответствующей территории. Тем самым подчеркивается непреходящая роль земли в жизнедеятельности общества.

Положения Конституции РФ, ЗК РФ, Федерального закона «О землеустройстве», других государственных документов формируют земельный строй государства, систему общественных отношений относительно экологических и природоресурсных вопросов, которые оказывают существенное влияние на территориальную организацию производства и потребления.

Защита и обеспечение реализации прав граждан, в том числе и в экологической сфере, — одна из наиболее актуальных проблем современности. Она вызвана мировым экологическим кризисом и осознанием человечеством его гибельной роли в разрушении биологической среды и возможных катастрофических последствий деятельности, направленной на увеличение прибыли при игнорировании факта причинения вреда не только окружающей природной среде, но и, как следствие, самому человеку, являющемуся его неотъемлемой частью.

Экологические права являются универсальными правами человека. В соответствии с генерационной (хронологической) классификацией прав, экологические права, наряду с правом на мир, на достойный уровень жизни и некоторыми другими, относят к третьему поколению нрав, так называемым «коллективным правам» ввиду их значимости, как для каждого индивида, так и для всего человечества.

Мнение специалиста

Известный чешский юрист К. Васак, который общепризнанно считается автором концепции «третьего поколения прав», еще в 1977 г. сформулировал положение о том, что в международных институтах «третье поколение прав ассоциируется с понятием о правах как о „единой общемировой ценности“, которая является критерием, объединяющим людей, принадлежащих к различным цивилизациям, религиям и культурным сообществам»¹.

О значимости экологических и природоресурных общественных отношений свидетельствует тот факт, что 2013 г. в России был объявлен Годом окружающей среды^[2][3]. В преддверии этого события был принят целый ряд актов, направленных на реализацию вопросов охраны окружающей среды: Распоряжение Правительства РФ от 26.12.2012 № 2189-р «Обутверждении плана основных мероприятий по проведению в 2013 г. в Российской Федерации Года охраны окружающей среды», Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2012 № 2552-р «Обутверждении государственной программы Российской Федерации „Охрана окружающей среды“ на 2012—2020 годы» и др.

Экологические права нашли свое отражение и развитие в ряде Федеральных законов: «Об охране окружающей среды«^[4]; «Об охране атмосферного воздуха«^[5]; «Об отходах производства и потребления«^[6]; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения«^[7]; «Об экологической экспертизе«^[8]; «О радиационной безопасности населения«^[9]; в Градостроительном^[10], Водном^[11][12], Земельном¹¹, Лесном^[13] кодексах РФ.

На международном уровне в декларации по окружающей среде¹ признавалось право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь. Одновременно была провозглашена ответственность каждого за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений. В указанной декларации получили отражение концептуальные идеи о праве человека на благоприятную окружающую среду.

Учитывая значимость природных ресурсов для государства, муниципального образования, населения в целом, в Российской Федерации сложилась специфическая система правоотношений собственности на природные ресурсы, обусловленная их комплексным (межотраслевым) правовым регулированием. Основной Закон государства устанавливает равный доступ всех к природным ресурсам, при этом гарантируется не только обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду и информацию о ее состоянии, но и право на использование природных ресурсов. Нормы гражданского и экологического (земельного, водного, лесного) права устанавливают порядок реализации этих прав, на основе которого природные ресурсы вовлекаются в экономический оборот. В итоге почти все природные ресурсы могут находиться в частной собственности, тогда как с точки зрения природопользования между правовым положением государства, организаций и физических лиц существует ряд ощутимых различий. Гражданское законодательство, признавая природные ресурсы предметом сделки, обеспечивает их оборот в договорном режиме. В то же время экологическое законодательство накладывает на такие сделки дополнительные ограничения, связанные с соблюдением требований публичноправового характера — публичного интереса в сохранении благоприятной окружающей среды.

Конституция РФ в ч. 1 ст. 9 устанавливает правовой режим земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов. Данная норма указывает на приоритет охраны указанных объектов над иными. Часть 2 данной статьи определяет режим права собственности, в котором могут находиться природные ресурсы: «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

По мнению О. Л. Дубовик, исходя из данной нормы, можно выделить три свойства природных ресурсов как объектов права собственности: они воспринимаются как основа жизни и деятельности, «…содержание их принадлежности раскрывается через понятия „используются“ и „охраняются“», назван субъект принадлежности, которым являются «народы, проживающие на соответствующей территории»^[14][15].

Дальнейшими своими нормами Конституция РФ закрепляет положения ст. 9, указывая, что земля может находиться в частной собственности (ст. 36), всем гарантирована благоприятная окружающая среда и достоверная информация о ней (ст. 42). При этом ст. 8 устанавливает очень важный момент: все виды собственности (по субъекту) охраняются одинаково.

Наиболее важная часть природных объектов находится в федеральной собственности. Экологическое законодательство разграничивает объекты права собственности Российской Федерации и ее субъектов исходя из признака их общегосударственной значимости. К объектам права федеральной собственности, как правило, относятся природные объекты и комплексы, представляющие общенациональную ценность, связанные с осуществлением функций федеральных органов государственной власти, либо расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также относящихся к естественным богатствам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ (Закон РФ «О недрах»¹, ст. 2.1; Водный кодекс РФ, ст. 36; Лесной Кодекс РФ, ст. 19; Федеральный закон «О животном мире»¹, ст. 4; Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»^[16][17][18], ст. 2). В частности, такими объектами являются:

• — земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для нужд обороны и безопасности, охраны государственных границ и осуществления других функций федеральных органов государственной власти;
• — земельные участки, запятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;
• — земельные участки и другие природные объекты государственных природных заповедников, национальных, природных парков, государственных природных заказников, лечебно-оздоровительных зон и курортов, других особо охраняемых территорий федерального значения;
• — виды растений и животных, занесенные в Красную книгу РФ; виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные

к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;

• — месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;
• — лесной фонд РФ и леса на землях обороны;
• — водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов РФ, пограничные и трансграничные водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море РФ;
• — естественные ресурсы морской экономической зоны и континентального шельфа РФ;

иные природные ресурсы по взаимной договоренности Российской Федерации и ее субъектов.

В муниципальной собственности — собственности муниципальных образований (городов, районов, поселков и т. д.) — могут находиться земельные участки, обособленные водные объекты, леса (на землях городов), лечебнооздоровительные местности, курорты и другие природные объекты.

Окружающая природная среда представляет собой необходимое условие жизни и развития человека, общества, государства, всемирного сообщества. Земля, недра, леса и другие природные ресурсы составляют важнейшую основу жизни граждан, народа и хозяйственной деятельности.

Это, как было нами установлено ранее, обусловливает особый правовой и экономический порядок использования природных ресурсов, отличающийся от порядка владения, пользования и распоряжения другими объектами собственности. На современном этапе эффективное, рациональное и социально значимое использование колоссального потенциального богатства недр и добывающих отраслей необходимо рассматривать как один из ключевых факторов экономического прогресса. Поэтому, если во многих других общеэкономических сферах роль регулятора отводится рынку, то регулирование развития и функционирования минерально-сырьевого комплекса в большинстве стран считается специфической функцией государства, а участки недр и залегающие в них полезные ископаемые признаются исключительно государственной собственностью.

• [1] Путилина Ю. Н. Проблемы рационального использования природных ресурсов //Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): программа и пленарныедоклады Пятой международной конференции (3—5 октября 2011 г., Москва). С. 129.
• [2] Цит. но: Малевич Ю. И. Права человека в глобальном мире. М., 2004. С. 50.
• [3] Указ Президента РФ от 10.08.2012 № 1157 «О проведении в Российской ФедерацииГода охраны окружающей среды».
• [4] Федеральный закон от 10.01.2002 №> 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
• [5] Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».
• [6] 0 Федеральный закон от 24.0G.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
• [7] Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
• [8] Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
• [9] Федеральный закон от 09.01.1996 № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения».
• [10] Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
• [11] Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ.
• [12] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
• [13] Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ.
• [14] Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию (принята Конференцией Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3—14 июня 1992 г.). URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения: 29.11.2015).
• [15] Комментарий к Федеральному закону от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» (постатейный). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CMB;n= 17601(дата обращения: 29.11.2015).
• [16] Закон РФ от 21.02.1992 № 2395−1 «О недрах».
• [17] 1 Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире».
• [18] Федеральный закон от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».