Совет Европейского Союза

Совет ЕС является основным институтом Союза. Его деятельность регулируется наряду с учредительными документами Внутренним регламентом (в ред. 2009 г.). Он является восьмым по счету в истории Совета (первый Внутренний регламент Совета был принят еще в рамках ЕОУС в 1952 г.).

В состав Совета входят полномочные представители правительств государств — членов ЕС на уровне министров. Совет может заседать в различных формациях, в зависимости от характера рассматриваемых вопросов. Термином «формации» (франц.: formations), или «конфигурации» (англ.: configurations) обозначаются разные способы комплектования Совета в зависимости от характера обсуждаемых вопросов. В сессиях каждой формации Совета участвуют министры, ответственные в своих государствахчленах за ту или иную сферу общественной жизни или отрасль управления. Так, формация «Общие вопросы» в определенной степени является основной и связана, с одной стороны, с решением перспективных вопросов: проведение переговоров об ассоциации, планирование бюджета; с другой — с рассмотрением вопросов, связанных с институциональной системой ЕС и администрированием. Конфигурация «Внешние сношения» объединяет, как правило, министров иностранных дел государств-членов. На ее заседаниях решаются вопросы внешней политики ЕС, межгосударственного сотрудничества, в том числе гуманитарной помощи.

Перечень формаций определяется Советом, заседающим в основной формации «Общие вопросы», и содержится в Приложении I к Внутреннему регламенту. В настоящее время для работы Совета ЕС сформировано десять формаций:

• 1) общие вопросы;
• 2) внешние сношения;
• 3) экономические и финансовые вопросы (включая бюджет);
• 4) правосудие и внутренние дела (включая защиту гражданских прав);
• 5) занятость, социальная политика, здравоохранение и потребители (включая туризм);
• 6) конкурентоспособность (внутренний рынок, промышленность и научно-исследовательская деятельность);
• 7) транспорт, телекоммуникации и энергия;
• 8) сельское хозяйство и рыболовство;
• 9) окружающая среда;
• 10) образование, молодежь, культура и спорт.

Помимо вышеперечисленных формаций, включающих министров государств-членов, Совет может также собираться на уровне их высших руководителей. Подобный Совет официально именуется «Совет в составе глав государств или правительств». В некоторых случаях созыв Совета на высшем уровне обязателен (например, для принятия решения, констатирующего факт систематического нарушения отдельными государствамичленами демократических принципов общественного строя (ст. 7 ДЕС)). Совет ЕС, заседающий на уровне глав государств или правительств, похож по своему составу на Европейский совет, однако, в отличие от последнего, не включает Председателя Комиссии.

К участию в сессии Совета может быть приглашена Европейская комиссия. Обычно в таком случае Комиссия представлена не в полном составе.

В зависимости от формации Совета Комиссию на сессии представляет ее член (комиссар), ответственный за соответствующую отрасль управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутренних дел и т. д.). В наиболее важных заседаниях Совета принимают участие несколько комиссаров и (или) Председатель Комиссии. Также в числе приглашенных к участию в сессии может быть ЕЦБ — в случаях, когда он является инициатором принятия обсуждаемого нормативного акта.

Заседания Совета созываются его Председателем по собственной инициативе, по инициативе одного из членов Совета или по предложению Европейской комиссии. В соответствии с порядком, установившемся еще в 1950;е гг., Председателем Совета является одно из государств — членов ЕС. Государства-члены занимают этот пост в порядке ротации и сменяют друг друга каждые полгода.

Местом нахождения Совета является Брюссель. В апреле, июне и октябре Совет проводит свои сессии в Люксембурге. При исключительных обстоятельствах, если имеются надлежащие к тому основания, Совет или Комитет постоянных представителей (Согерег)^[1] вправе на основе единогласия принять решение о проведении сессии Совета в другом месте.

Председатель с учетом ежегодной программы Совета составляет предварительную повестку дня каждой сессии. Данная повестка направляется другим членам Совета и в Комиссию не позднее 14 дней до начала сессии.

По общему правилу сессии Совета не являются открытыми. Обсуждение вопросов в рамках сессии является объектом профессиональной тайны, если только Совет не решит иначе.

Ключевыми элементами в структуре Совета являются: 1) Председатель; 2) Комитет постоянных представителей; 3) комитеты и рабочие группы;

4) Генеральный секретариат и его руководитель.

Председатель обеспечивает применение Внутреннего регламента и заботится о том, чтобы работа Совета ЕС протекала надлежащим образом. В связи с этим Председатель может осуществлять любые меры, содействующие оптимальному использованию времени, отводимому на проведение сессий Совета, в частности: ограничивать количество лиц, которые вправе присутствовать во время сессии в зале заседаний от каждой делегации; устанавливать порядок очередности рассмотрения вопросов и определять продолжительность времени, отводимого на их обсуждение; распределять время, посвященное обсуждению конкретного вопроса, в том числе путем установления ограничений на продолжительность выступлений лиц, участвующих в обсуждении, и путем установления для этих лиц порядка очередности и т. п.

Председатель может выступать в качестве представителя Совета перед Европейским парламентом и его комитетами. В случае необходимости действующий Председатель может воспользоваться помощью представителя того государства-члена, которое будет являться следующим Председателем.

Комитет постоянных представителей — исполняет роль основного вспомогательного органа Совета. Членами Комитета по должности являются постоянные представители государств-членов при ЕС либо их заместители.

Задачей Комитета является подготовка работы Совета и исполнение возложенных на него Советом поручений. В любых условиях он заботится об обеспечении согласованного характера разных направлений политики и практических мероприятий Союза.

Все вопросы, вносимые в повестку дня сессии Совета, подлежат изучению в предварительном порядке в рамках Комитета, если только Совет не решит иначе. Комитет прилагает усилия к тому, чтобы на своем уровне прийти к соглашению, которое затем будет вынесено на утверждение Совета. Под «достижением соглашения» в данном случае понимается достижение консенсуса, т. е. выработка такой редакции законопроекта или иного документа, которая устраивала бы все государства-члены в лице их представителей в рамках Комитета. Если такое «соглашение» достигнуто, то Совет впоследствии может утвердить документ «автоматически», не обсуждая его на своей сессии.

Комитет обеспечивает надлежащую подготовку дел, вносимых в Совет, и, при необходимости, представляет ему варианты действий или предложения о том, как разрешить возникающие проблемы.

На заседаниях Комитета в зависимости от характера вопросов, внесенных в его повестку дня, председательствует либо постоянный представитель, либо заместитель постоянного представителя того государства-члена, которое осуществляет функции Председателя Совета. Лица, уполномоченные данным государством-членом, председательствуют также в различных комитетах, предусмотренных учредительными договорами, если только Совет не решит иначе.

На основе п. 7 ст. 19 Внутреннего регламента Комитет может принимать исключительно процедурные решения (например, о проведении сессии Совета в другом месте, чем Брюссель и Люксембург; о проведении консультации с институтом или органом; об одобрении текста письма, адресуемого институту или органу).

Решением Комитета или с его согласия могут учреждаться комитеты и рабочие группы в целях выполнения отдельных задач по подготовке или изучению вопросов; круг этих задач должен быть определен заранее. Количество рабочих групп, объединяющих национальных экспертов, велико. 15 июля 2014 г. Совет ЕС сформировал список таких органов (решение № 11 926/14).

Генеральный секретариат — вспомогательный орган Совета ЕС, возглавляемый Генеральным секретарем. Насчитывая сначала 30, а ныне уже свыше 2,5 тыс. человек, которые состоят на гражданской службе. Генеральный секретариат осуществляет консультативные, вспомогательные и «технические» функции, в частности обеспечивает «правовую сторону» в деятельности Совета. Для этой цели в его структуре существует самостоятельная юридическая служба.

Руководство осуществляют Генеральный секретарь или его заместитель, которые назначаются квалифицированным большинством голосов членов Совета. Помимо общего руководства Генеральным секретариатом данные должностные лица должны своевременно вносить на рассмотрение Совета проект сметы расходов последнего, а также несут полную ответственность за распоряжение финансовыми средствами, включенными в статью расходов бюджета «Совет», и принимают все необходимые меры в целях обеспечения надлежащего управления этими ассигнованиями.

Долгое время Генеральный секретарь оказывал помощь Совету и его Председателю в решении вопросов, относящихся к ОВПБ, в том числе вопросов координации работы специальных представителей^[2]. При необходимости он мог ходатайствовать перед Председателем о созыве комитета или рабочей группы, в частности, в рамках ОВПБ, или о включении определенного вопроса в повестку дня комитета или рабочей группы. В настоящее время для выполнения этих функций создана специальная должность — Высокий представитель Союза по делам ОВПБ.

В компетенцию Совета ЕС входят законодательные полномочия, полномочия в сфере исполнительной власти, бюджетные полномочия, полномочия по заключению международных договоров, полномочия в сфере ОВПБ.

В системе институтов ЕС Совет является носителем прежде всего законодательной власти. В соответствии со с г. 7 Внутреннего регламента Совет действует в качестве законодателя, когда принимает нормы, имеющие юридически обязательный характер на территории государств-членов или для самих государств-членов, в форме регламентов, директив, рамочных решений или решений, издаваемых на основании соответствующих положений учредительных договоров. Все перечисленные акты составляют вторичное право ЕС.

К законодательному процессу не относятся обсуждения, по итогам которых принимаются меры внутреннего характера, административные или бюджетные акты, акты по вопросам межинституционных или международных отношений, а также акты, не имеющие обязательной силы (например, заключения, рекомендации или резолюции).

Законодательные процедуры делятся на два вида: совместное принятие решений и сотрудничество. В рамках первой процедуры нормативные и иные акты издаются совместно Европейским парламентом и Советом. Оба института имеют здесь право абсолютного вето на законопроект. Процедура сотрудничества, ныне почти нс используемая, дает Европарламенту право отлагательного вето, которое Совет может преодолеть только единогласным решением.

В случае, если у Совета возникли разногласия с Европарламентом по обсуждаемому законопроекту, создается согласительный комитет. Он образуется на паритетной основе из представителей Европарламента и Совета. Перед ним ставится задача выработать компромиссный вариант законопроекта, который впоследствии может быть одобрен обоими институтами ЕС.

Совет также располагает полномочиями в сфере исполнительной власти, в частности, формируя некоторые институты и органы ЕС, например, Европейскую комиссию. В случае систематического нарушения какимлибо государством — членом ЕС общих принципов нрава он может наложить санкции. Данные принципы закреплены в ст. 6 ДЕС: принцип свободы; принцип демократии; принцип уважения прав человека и основных свобод; принцип господства права.

Совет может в качестве крайней меры наложить санкции при наличии ситуации чрезмерного дефицита. Процедура регламентирована сг. 126 ДЕС. Первым звеном является Европейская комиссия, которая оценивает по определенным критериям^[3] три показателя: размер государственного бюджета, суммы государственного долга и показатель ВВП соответствующего государства. В случае установления чрезмерного дефицита Комиссия направляет заключение Совету, который, изучив все факты и аргументы, квалифицированным большинством голосов принимает решение. В случае, если установлено существование чрезмерного дефицита, Совет дает рекомендации заинтересованному государству-члену с целью исправления сложившейся ситуации в установленный период. Если государство-член не воплощает в жизнь рекомендации Совета, то он может принять решение о направлении уведомления государству-члену, содержащее предложение принять в определенный срок меры для снижения дефицита, которые признает необходимыми для исправления ситуации. Также Совет может попросить заинтересованное государство-член представить отчет в соответствии с детальным графиком, чтобы проконтролировать меры по исправлению ситуации в этом государстве-члене. До тех пор, пока государство-член не выполнит или не начнет выполнять решение Совета, он может принять решение об одной или нескольких следующих мер:

• — требовать от соответствующего государства-члена опубликовать указанную Советом дополнительную информацию до выпуска облигаций и ценных бумаг;
• — просить Европейский инвестиционный банк пересмотреть свою политику предоставления займов данному государству-члену;
• — требовать от этого государства-члена передать Союзу беспроцентный вклад соответствующего размера на срок до тех пор, пока чрезмерный дефицит не будет, по мнению Совета, скорректирован;
• — налагать штрафы соответствующего размера (и. 11 ст. 126 ДЕС).

К ведению Совета отнесено

заключение

международных договоров от имени Союза не только с третьими государствами, но и с государствами, входящими в ЕС, а также с международными организациями.

Совместно с Европейским парламентом Совет принимает бюджет ЕС.

Государства — члены ЕС взаимодействуют по установлению ОВПБ. Однако вопросы в этой сфере до сих пор находятся в исключительной компетенции национальных правительств. Совет в этом случае является основным форматом, в рамках которого государства — члены ЕС осуществляют межправительственное сотрудничество. Для того чтобы эффективно участвовать в разрешении международных споров, были созданы «Силы быстрого реагирования», состоящие из военного персонала государств — членов ЕС. Например, такие силы участвовали в военной операции в 2003 г. в Демократической республике Конго, в 2004 г. — в миротворческой операции в Боснии и Герцеговине.

В целях выработки общих позиций в вопросах ОВПБ в рамках Совета созданы Комитет по вопросам политики и безопасности, Европейский объединенный военный комитет и Европейский объединенный военный штаб, состоящие из экспертов в области военного дела.

Решения по вопросам, входящим в компетенцию Совета, принимаются на основе голосования. Первоначально решения по всем основным вопросам Совет должен был принимать единогласно. Такой порядок давал каждому государству-члену возможность налагать вето на проекты законодательных и других актов, вносимых на рассмотрение Совета.

Начиная с 1986 г. принцип единогласия постепенно вытесняется принципом квалифицированного большинства. Однако до сих пор единогласно принимаются решения по вопросам ОВПБ, налогообложения, иммиграционной политики. Другими словами, каждое государство — член ЕС обладает правом вето в этих областях.

Большинство же вопросов Совет принимает квалифицированным большинством. Согласно Лиссабонскому договору 2007 г. по общему правилу квалифицированным большинством считаются голоса не менее 55% членов Совета ЕС, представляющих не менее 65% населения ЕС. Для блокирования или приостановки решения Совета ЕС достаточно создать коалицию из четырех стран с общим населением не менее 35% населения ЕС. Распределение голосов в Совете дано в табл. 4.2.

Таблица 4.2

Таблица распределения голосов в Совете ЕС¹

¹ Количество голосов указано для каждого государства, указанного в соответствующей строке. Например, у Великобритании, Германии, Италии и Франции по 29 голосов.

• [1] Аббревиатура от франц.: Comite des representants permanents — Комитет постоянныхпредставителей.
• [2] С 1 мая 1999 г., в соответствии с поправками Амстердамского договора 1997 г. Генеральный секретарь Совета совмещал свой пост с должностью Высокого представителяпо ОВПБ.
• [3] В 1992 г. вместе с Договором о Европейском Союзе был принят Протокол о процедуреопределения чрезмерного дефицита. Действует в новой редакции, закрепленной в Протоколе№ 1 к Лиссабонскому договору 2007 г.