Структура государственного управления в ведущих странах мира

Используя методы институционального, функционального и организационного анализа, рассмотрим структуру государственного управления за рубежом.

В течение многих веков в каждой стране складывалась своя модель государственного устройства, особенности которой были обусловлены уникальными социокультурными факторами, обстоятельствами исторического развития, структурой сложившихся политических интересов.

Государства, влияющие на основные социально-экономические, политические, военно-технические процессы в мире, прошли в своем государственном управлении и развитии ряд этапов. Следовательно, необходимо изучить их опыт с целью применения лучших достижений в нашей стране.

Соединенные Штаты Америки (США) являются федеративным государством, состоящим из 50 штатов и федерального округа Колумбия. По форме правления США — президентская республика, где:

• • президент возглавляет исполнительную власть;
• • Конгресс возглавляет законодательную власть;
• • Верховный суд возглавляет судебную власть.

Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы — легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором.

Высший орган государственной власти — Конгресс — состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената. Палата представителей — нижняя палата парламента. Входящие в состав палаты 435 членов избираются на два года, представляя интересы штатов, от которых они избраны. Возглавляет Палату представителей спикер, избираемый из числа ее депутатов. Сенат — верхняя палата американского парламента — представляет прежде всего интересы штатов и избирается на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года. Председательствует на заседаниях Сената вице-президент США.

Президент США является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается сроком на четыре года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Все принятые Конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены президентом.

Судебная система США построена иерархическим способом с четким разделением функций между судебными уровнями.

Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являются графства и муниципалитеты. Графства главным образом функционируют в сельской местности, с большой территорией и невысокой плотностью расселения. Муниципалитеты группируются вокруг урбанизированных поселений.

Графства существуют в 48 штатах США, но при этом они неравномерно распределены по территориям и по численности. Структура доходов графств на 1/3 формируется из межправительственных поступлений, в том числе от правительств штатов. Другую треть составляют налоги, главным образом, налог на собственность. Оставшаяся часть пополняется за счет различных платежей и добровольных пожертвований.

Отличительная характеристика муниципалитетов, в которых проживает 2/3 населения страны, заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций. Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является также самостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегическую политику.

Графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены правом издания собственных законодательных актов; они призваны обеспечивать реализацию законодательства штатов на местах. Основные функции муниципалитетов:

• • владение собственностью;
• • участие в покупке и продаже крупных партий товаров;
• • преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность;
• • заем денежных средств и предоставление займов;
• • заключение контрактов и пр.

Таун (тауншии) — административная единица с небольшим количеством (до 25 тыс. человек) населения. Права таунов и тауншипов на самоуправление законодательно существенно ограничены. Тауншипы представлены только в 20 из 50 американских штатов.

Большие города не подчиняются районам, вырабатывая собственное направление деятельности, закрепленное законом за общинным уровнем управления.

Федеративная Республика Германия (ФРГ) не имеет выборных органов самоуправления округами, переводя эти органы на более низкий уровень.

В конституции Германии есть раздел «Общие задачи федерации и земель». Совместно решаются следующие задачи.

• 1. Расширение и строительство новых вузов, включая клиники при них.
• 2. Улучшение регионально-экономической структуры.
• 3. Улучшение аграрной структуры.

Как и всякое муниципальное образование, общины в ФРГ могут иметь свое имущество и осуществлять коммерческую деятельность, используя самостоятельную кредитно-бюджетную политику. Законы земель предоставляют общинам право взимать собственные платежи: налоги, пошлины, взносы, штрафы, доходы от имущества.

Основное звено в режиме регионального управления ФРГ — стратегия выравнивания в экономическом развитии территории страны. С объединением Германии возросла роль задач: сохранение и санация промышленности, ее конкурентоспособность, создание новых рабочих мест, актуальная политика на рынке труда и улучшение размещения промышленности и инфраструктуры объектов.

Система финансового выравнивания между федеративным и региональным уровнями предполагает выделение вертикального и горизонтального подходов к данной операции (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Виды финансового выравнивания между федеративным и региональным уровнями в ФРГ Планирование регионального развития включает «физическое» планирование и вопросы согласования интересов (государства и регионов). Актуальный пример

В последние годы в планировании регионального развития в Германии усилилась роль концептуальных разработок, причем несмотря на то, что концепция региональная, ее разработка может финансироваться из федерального бюджета. Существует 110 концепций регионального развития, в том числе для отдельных регионов — более 40 из них уже получили деньги. В дальнейшем эта тенденция будет усиливаться.

Статус города способны получить те общины, число жителей которого превышает 2000 человек. При минимальном количестве городского населения в 200 человек в Германии предусмотрено избрание муниципальных советов, служащих представителями законодательной власти в управлении территориями. В Германии исторически сложились следующие типы самоуправления:

• • Южногерманский совет, предполагающий равноуровневое взаимодействие общинного совета и главы исполнительной власти и бургомистра;
• • «неправильный магистрат», предполагающий наличие в схеме муниципального управления двух коллегий: собрания депутатов общин и коллективного исполнительного органа — магистрата;
• • бургомистр, назначаемый советом, но обладающий широкими полномочиями;
• • Северогерманский совет, предполагающий взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.

В Германии сформировалась относительно новая региональная стратегия — направляемая государством политика вторжения в сложившиеся механизмы собственности и управления. Учитывая большую политическую самостоятельность и широкие финансовые возможности земельных правительств и органов местного самоуправления, была принята «парадигма среднего пути». Суть его заключается в сочетании обновляемой традиционной экономики с инновационным развитием. Поддержка новых форм, действующих в передовых отраслях (электроника, высокотехнологичное машиностроение, информационные системы, сфера услуг и др.), осуществлялась земельными и местными властями методами косвенного стимулирования — в виде специальных премий, гарантий по банковским кредитам, налоговых льгот, амортизационных списаний. Государственное инвестирование шло в традиционные отрасли и частный инновационный капитал (переобучение новым профессиям, расширение инфраструктуры, улучшение экологической обстановки, развитие образования, НИОКР и др.).

Франция имеет немало положительных примеров решения региональных проблем, которые также актуальны для Российской Федерации. К ним относятся:

• — реструктуризация старопромышленных и аграрных регионов;
• — сближение регионов по уровню социально-экономического развития;
• — усиление межрегиональной кооперации;
• — изменение территориального разделения труда;
• — освоение регионов с богатыми природными ресурсами;
• — ограничение промышленных агломераций и чрезмерного роста крупных городов;
• — регулирование миграции между странами, городами и сельской местностью;
• — оздоровление экологической ситуации в регионах;
• — модернизация инфраструктурных систем;
• — повышение уровня социально-экономического положения малочисленных народностей и др.

Французская республика сочетает в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Страна разделена на 95 департаментов, департаменты разделены на коммуны, представляющие органы местного самоуправления.

Законодательный орган Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Национальное собрание избирается сроком на пять лет. В Сенат входят представители департаментов, заморских территорий, а также французов, проживающих за границей. Законодательный орган республики волен выразить недоверие правительству, приняв гак называемую резолюцию порицания.

Президент Франции председательствует на заседаниях правительства. Премьер-министр, а также другие члены правительства назначаются, но его предложению. Он является Главнокомандующим Вооруженными силами, подписывает декреты и постановления.

Правительство как рабочий орган исполнительной власти подотчетно Национальному собранию. Возглавляет правительство премьер-министр, в сферу полномочий которого входят вопросы национальной обороны, исполнения законов, а также право назначения на некоторые военные и гражданские должности. Правительство с разрешения парламента может принимать ордонансы — акты, имеющие статус закона.

Судебную систему Французской республики составляют кассационный суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел в первой инстанции.

Основными территориальными уровнями государственного управления во Франции являются коммуны, кантоны, округа, регионы. Основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы — коммуны, департаменты и заморские территории.

Главная особенность французской модели организации местного самоуправления — его тесная привязка к центральной власти. При этом термин «самоуправление» не используется: вместо него широко применяются названия «муниципальная власть» и «децентрализация». Децентрализация — способ местного управления, основанный на передаче функций управления отдельными территориями непосредственно этим территориям. Благодаря децентрализации государство обеспечивает условие целостности путем расширения прав и обязанностей территорий. Децентрализация достигается посредством делегирования государственных полномочий на места с гарантией их оплаты. Порядок реализации механизма децентрализации включает следующее:

• • составление перечня государственных полномочий для каждого муниципального образования;
• • определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых ресурсов;
• • оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий в соответствии с законом о распределении средств по формам;
• • определение качества и эффективности механизма передачи.

Первичная основа системы местного самоуправления Франции — коммуна. Во главе коммуны стоит муниципальный совет. Из своего состава совет избирает мэра, продолжая после выборов контролировать его деятельность. Коммунам переданы полномочия в трех сферах: урбанизм; образование и культура; экономическое развитие. Действующий во Франции закон обязывает все коммуны функционировать в режиме хозяйственного расчета. Коммуны получили достаточно прав на неналоговые способы привлечения капитала. К ним следует отнести участие в займах, в прибыли учрежденных коммуной предприятий и т. д.

Департаменты менее самостоятельны, чем коммуны. Функция департаментов заключена в проведении государственной политики в системе местного управления. Основные задачи департамента — пространственное планирование и социальная поддержка. Генеральный совет как высший орган управления департамента избирается на шесть лет и обновляется наполовину каждые три года. К компетенции региона относятся «содействие экономическому, социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и обустройству его территории, а также обеспечение и сохранение своей самобытности».

К основным полномочиям регионального совета относятся:

• • установление законодательной зависимости между государственным планом государственных инвестиций и региональными планами;
• • реализация государственных программ по таким отраслям, как благоустройство территорий.

Во Франции осуществляется стимулирование муниципальных органов власти за успешное решение задач регионального развития.