Классификация муниципальных функций

На основе определения функций муниципальной власти можно представить, какую роль она играет в процессе решения вопросов местного значения и предоставления публичных услуг населению, в гражданском обществе, политической системе общества, государственном механизме. Функции муниципальной власти определяются национальными традициями, законодательством государства, а также достижениями научной мысли в области местного самоуправления. Функции муниципальной власти характеризуют главным образом деятельность территориальных сообществ и других субъектов системы местного самоуправления. Функции как основные направления и виды осуществления муниципальной власти наиболее полно характеризуют деятельность территориальных сообществ и других субъектов системы местного самоуправления, ее содержание, наиболее рельефно выражают сущность и назначение муниципальной власти.

Существуют различные классификации муниципальных функций, каждая из которых обладает определенными достоинствами и недостатками. Можно разделить муниципальные функции на следующие группы (табл. 14.1).

Классификация муниципальных функций

Таблица 14.1

Окончание табл. 14.1

Обращаясь непосредственно к функциям местного самоуправления, следует понимать, что сама его сущность кроется в активности населения, осуществляющего самостоятельно и под свою ответственность управление экономическими, социальными и политическими процессами на определенной территории в пределах границ поселения или нескольких поселений. Главная цель организации местного самоуправления — повышение качества жизни, совершенствование отношений, возникающих между различными «этажами» государственной управленческой иерархии. Для ее достижения необходимо найти решение сложных организационных, экономических, правовых задач. В этом заинтересовано прежде всего население муниципальных образований, а также не в меньшей степени и государство, призванное создать законодательную основу функционирования одного из важнейших конституционных институтов — местного самоуправления^[1].

Одно из важных проявлений социальной функции местного самоуправления — муниципальные услуги, которые наряду с государственными входят в состав особого института публичных услуг населению. Публичные услуги на уровне местного самоуправления в институциональном плане проявляются, главным образом, через разветвленную систему муниципальных услуг, регламентация которой обеспечивается на различных уровнях правового регулирования.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. подробно отрегулированы полномочия органов местной власти. Так, в ст. 14—16 в исчерпывающем порядке изложен перечень вопросов местного значения, за которые отвечает муниципалитет. Среди них значительное внимание уделено вопросам жилищно-коммунального комплекса, в числе которых организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжение населения топливом; обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории муниципального образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и др.^[2]

Сам перечень муниципальных услуг закреплен в реестре, в который включены сведения об услугах различных категорий: обо всех муниципальных услугах; об услугах, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг; об услугах, оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещаются муниципальные задания (заказы), выполняемые за счет средств местного бюджета. Доступность информации из реестра муниципальных услуг обеспечивается функционированием Сводного реестра государственных и муниципальных услуг (функций) и Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) (угв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций, но вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет»).

Рассмотрим вопрос правового регулирования оказания муниципальных услуг.

Президентом РФ 27 июля 2010 г. был подписан Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон № 210-ФЗ). В объекты правового регулирования в Законе № 210-ФЗ включены правоотношения, складывающиеся по поводу реализации общих требований к данным услугам, их административной регламентации, организации деятельности многофункциональных центров, использования информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Правовое регулирование организации муниципальных услуг, несмотря на то, что оно осуществляется согласно Закону № 210-ФЗ, наряду с государственными услугами на общих началах, однако обладает своими особенностями, поскольку муниципальные образования имеют строго определенный объем компетенции, закрепленный Законом о местном самоуправлении 2003 г. К тому же статус муниципальных образований неравен; он дифференцирован в Законе № 131-ФЗ для поселений, городских округов, муниципальных районов. Компетенция внутригородских территорий городов федерального значения определяется законами о местном самоуправлении Москвы и Санкт-Петербурга. Следует учитывать и так называемое цифровое неравенство: информационный потенциал городского округа или крупного городского поселения несопоставим с возможностями сельского поселения.

В Законе № 210-ФЗ законодатель игнорирует фактическое информационное различие муниципальных образований и закрепляет порядок организации муниципальных услуг как таковых. И наконец, органы местного самоуправления ограничены в нормотворчестве по сравнению с органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации — это тоже определяет специфику статуса муниципальных услуг.

Услуги, которые оказывают органы местного самоуправления, могут быть не только муниципальными, но и государственными, если они делегируются федеральными законами или законами субъектов РФ, что закреплено в ст. 2 Закона № 210-ФЗ. Данная норма корреспондирует с положениями гл. 4 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Определение понятия «услуга» (государственная или муниципальная) было предметом активных дискуссий в теории административного права^[3] в экономических исследованиях^[4]. Законодательно закрепленное понятие «услуга» содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ: «Государственные (муниципальные) услуги (работы) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами».

С 1 января 2011 г. в БК РФ действует следующее определение: «Государственные (муниципальные) услуги (работы) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами» (Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»). Как видно, муниципальное задание теперь не будет являться ключевым признаком муниципальной услуги.

Исходя из общих положений Закона № 210-ФЗ, муниципальная услуга характеризуется следующими признаками:

• • заключается в реализации функций органа местного самоуправления;
• • предлагается органами местного самоуправления, обладающими исполнительно-распорядительными полномочиями;
• • реализовывается в пределах полномочий данного органа, но решению вопросов местного значения;
• • предоставляется, но запросам заявителей — физических или юридических лиц (заявителями не являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды);
• • оказывается на платной или безвозмездной основе;
• • предоставляется не только органом местного самоуправления, но и организацией, участвующей в ее предоставлении.

Консолидированная информация о предоставляемой муниципальной услуге должна быть закреплена в административном регламенте услуги. Впервые в российском праве на уровне федерального закона дано определение административного регламента. Согласно дефинитивной части Закона № 210-ФЗ применительно к муниципальной услуге это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт ее предоставления.

До принятия Закона № 210-ФЗ структура муниципальных административных регламентов, как правило, была ориентирована на требования федерального законодательства^[5] и включала общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции; административные процедуры; порядок и формы контроля исполнения государственной функции; порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции.

В связи с принятием Закона № 210-ФЗ структура регламентов меняется и включает согласно ч. 2 ст. 12 общие положения; стандарт предоставления услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Разработанные ранее административные регламенты должны быть приведены в соответствие с требованиями к их структуре до 30 июля 2012 г.

Оказание муниципальных услуг по Закону № 210-ФЗ должно осуществляться в пределах полномочий по решению вопросов местного значения. Однако согласно Закону № 131-ФЗ помимо урегулирования проблем локального характера у муниципальных образований есть и иные элементы компетенции. Например, органы местного самоуправления имеют право на создание музеев городского округа, муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа. Услуги, которые могут оказываться в рамках этой деятельности, не попадают в сферу регулирования Закона № 210-ФЗ, что существенно снижает гарантии прав граждан на их предоставление.

Статья 3 Закона № 210-ФЗ закрепляет общее право издавать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с оказанием услуг. В данном Законе прямо оговорены случаи издания конкретных муниципальных правовых актов:

• • согласно ст. 9 орган местного самоуправления должен определить перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг. Кроме того, орган местного самоуправления должен установить перечень платных услуг из категории необходимых и обязательных, а также размер платы за данные услуги;
• • местной администрацией устанавливается порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг (ч. 15 ст. 13);
• • муниципальными правовыми актами определяется порядок проведения экспертизы проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления (ч. 13 ст. 13);
• • местная администрация устанавливает порядок формирования и ведения реестра муниципальных услуг (ч. 7 ст. 11).

В общем виде функции муниципальной власти:

• 1) это основные направления и виды ее осуществления прежде всего относительно реализации естественного права человека и гражданина на местное самоуправление;
• 2) охватывают основные стороны социальной направленности муниципальной власти и ее назначения относительно реализации задач, которые входят в круг вопросов местного значения;
• 3) отражают негосударственную природу муниципальной власти (хотя в определенной степени субъекты ее осуществления принимают участие в реализации функций государственной власти);
• 4) определяют, чем может и должно заниматься местное самоуправление;
• 5) характеризуют материальное содержание деятельности субъектов системы местного самоуправления.

Таким образом, муниципальная власть отражает волю и интересы местных жителей, обеспечивает взаимодействие субъектов системы местного самоуправления между собой и с государством, его органами в процессе решения вопросов местного значения^[6].

• [1] Зуева 10. Л. Эволюция функций местного самоуправления как института народовластия в современной России // Юристъ — Правоведъ. 2007. № 5.
• [2] Шишкина Е. Н. Обеспечение жителей муниципальных образований качественнымижилищно-коммунальными услугами: проблемы правового регулирования и практики органов местного самоуправления // Общество и право. 2009. № 1. URL: http://cmt.consultant.ru/cji/doc37812.html
• [3] Васильева А. Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ. СПб., 2009. URL: http://www.jurfak.spb.ru;Нестеров Л. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11.
• [4] Алексеева Н. А. Управление эффективностью мезоэкопомических отношений промышленно развитого региона. Ижевск, 2008.
• [5] Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработкии утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 47.'Ст. 4933.
• [6] Батанов Л. В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12.