Законодательный процесс. 
Конституционное право зарубежных стран

Законодательный процесс самым тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

Законодательный процесс — процедура прохождения законопроекта в парламенте, предусмотренная Конституцией и регламентом. Эта процедура состоит из отдельных этапов — сгадий, количество которых определено в регламенте. Выделяют следующие стадии законодательного процесса:

1) законодательная инициатива (правом законодательной инициативы обладает обычно определенный в Конституции круг субъектов: палаты, парламентарии, глава государства, правительство и другие органы). Субъектами права законодательной инициативы являются депутаты парламента, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, иод которым подписалось установленное число избирателей.

Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты — законодательные предложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законодательных предложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства⁴⁴³;

2) обсуждение законопроекта, как правило, проходящее несколько раз (в несколько чтений).

Обсуждение законопроекта — самая объемная стадия законодательного процесса. Она включает в себя работу над проектом как на пленарных заседаниях палат, часто называемую чтением законопроекта, так и его об-^[1]

суждение в парламентских комиссиях (комитетах). Обе формы обсуждения чередуются между собой. В большинстве стран юридически значимые решения по законопроекту принимаются в результате чтений, а комиссии лишь формулируют предложения о поправках.

Каждый законопроект обычно проходит три чтения. В ходе первого решается вопрос о том, нужен ли такой закон в принципе. Второе чтение предполагает обсуждение проекта в деталях. При этом оно происходит с докладом автора проекта и с докладом постоянной комиссии. На этом этапе обсуждаются и голосуются каждая статья проекта, а также внесенные поправки. В результате третьего чтения закон окончательно принимается палатой. В промежутках между чтениями закон проходит обсуждение в комиссиях.

Принятие закона осуществляется путем голосования. Закон считается принятым, если за него проголосовало установленное простое или абсолютное либо квалифицированное большинство членов палаты.

Если парламент двухпалатный, следующим этапом в законодательном процессе является одобрение закона второй палатой. На этом этапе между палатами могут возникнуть разногласия, которые преодолеваются поразному. Это зависит от того, сильной или слабой является верхняя палата. Если она слабая, ее возражения модуг быть преодолены нижней палатой путем простого (Великобритания), абсолютного (Испания) или квалифицированного (Польша, Япония) большинства голосов ее членов. Если верхняя палата является сильной, закон считается принятым парламентом в том случае, когда одобрен в одинаковой редакции обеими палатами. Для этого применяются согласительные процедуры (Франция, Румыния) или «метод челнока», при котором законопроект последовательно передастся из одной палаты в другую, пока нс будет выработан согласованный текст либо отвергнут законопроект. Могут проводиться совместные заседания обеих палат (Индия). В некоторых странах (США и др.) закон нс может быть принят, если одна из палат с ним не согласна, а разногласие между палатами не было преодолено⁴⁴⁴;

3) принятие законопроекта путем голосования в парламенте или по иной предусмотренной процедуре.

Принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен, является заключительной стадией перед передачей его в другую палату (в однопалатных парламентах законопроект после принятия направляется главе государства для получения санкции и промульгации). Эта стадия — третье чтение — состоит из постатейного голосования и принятия законопроекта в целом. В парламентской практике применяются различные способы голосования, причем некоторые из них восходят к глубокой древности. В англосаксонских и некоторых других странах применяется голосование «криком» и «ногами», которое существовало еще в Спарте. В первом случае сторонники и противники поставленного на голосование предложения по очереди кричат соответственно «да» и «нет», а председательствующий на слух определяет, кто кричит громче. Если депутаты выражают сомнение в справедливости суждения председательствующего, то проводится голосование вставанием. В США, Великобритании, Индии и ряде других стран применяется «голосование делением»: сторонники и противники предложения проходят в разные двери мимо счетчиков, которые и определяют результаты голосования. В важных случаях используется поименное голосование с занесением его результатов в протокол палаты. Проводятся голосования с вызовом на трибуну, бюллетенями, поднятием рук и т. д. В настоящее время в парламентах ряда стран (Палата представителей США, Финляндия, Швеция) для подсчета голосов применяются электронные машины⁴⁴⁵.

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.

Прохождение законопроекта в другой палате является стадией, которая, естественно, свойственна только бикамеральным парламентам.

Во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. Следует иметь в виду, что во многих странах (США, Великобритания, Канада, Аргентина, Индия) финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижние палаты. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения.

Примирительная процедура имеет место в тех бикамеральных парламентах, где обе палаты обладают одинаковыми правами и соглашение между ними может быть достигнуто только на основе компромисса. Если одна из палат окончательно отвергает законопроект и не идет на уступки, то такой законопроект считается отвергнутым и в силу принципа дисконтинуитета не может быть внесен вновь на той же сессии парламента.

Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляются разными методами: метод челнока, метод согласительных комитетов и т. д.

Японская Конституция, не исключая возможности созыва совместного заседания палат для преодоления возражения Палаты советников, предусматривает повторное одобрение спорного законопроекта Палатой представителей большинством в 2/3 голосов^[2];

4) подписание главой государства и обнародование.

Эта наиболее простая схема, на практике законодательный процесс усложняется при наличии двух палат парламента и права вето у главы государства^[3].

У главы государства существует право вето, которое практически нс используется в парламентских республиках и монархиях и активно применяется в президентских и полупрезидентских республиках. Право вето подразделяется на абсолютное, когда закон, не подписанный главой государства, считается не принятым, а вето не может быть преодолено, и относительное (отлагательное), когда неподписанный закон возвращается в парламент и может быть повторно принят (путем квалифицированного либо абсолютного большинства).

Официальное опубликование закона осуществляется в специальных печатных изданиях. Закон вступает в юридическую силу, как правило, в день официального опубликования или спустя некоторое установленное время после этого (от одного до 28 дней). В некоторых странах (США, Франция и др.) в конституциях и регламентах закрепляются особенности законодательной процедуры при принятии законов о государственном бюджете, конституционных и органических законов, законов о ратификации и денонсации международных договоров^[4].

• [1] Мишин АА. Конституционное право зарубежных стран: учебник. 6-е изд., перераб. и доп.М.: Белые альвы, 1998. С. 226.
• [2] Мишин АА Указ. соч. С. 238.
• [3] Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 169.
• [4] Смоленский М. Б. Указ. соч. С. 114.