Соглашение о разделе продукции

Соглашения о разделе продукции являются наряду с концессионными соглашениями наиболее распространенными договорами, заключаемыми между инвесторами и государством в лице Правительства РФ или его уполномоченных органов. Соглашения о разделе продукции регулируются Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», который регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, и определяет основные правовые условия таких соглашений.

В соответствии со ст. 2 Закона соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.

Анализ данного определения позволяет выделить особенности соглашения о разделе продукции. Прежде всего, объектом соглашения являются исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья. Права могут предоставляться либо только на геологическое изучение недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, либо только на их разведку и добычу, в том числе на использование отходов горнодобывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств, на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (например, подземных резервуаров для хранения газа) и на некоторые другие работы. Но недра могут предоставляться в пользование и для геологического изучения и для добычи полезных ископаемых одновременно. Причем добыча может производиться как непосредственно по завершению геологического изучения, так и параллельно с ним. Такие права пользования называются совмещенными. Однако в любом случае в результате предоставления прав на пользование недрами в хозяйственный оборот включаются природные ресурсы.

Вместе с тем следует отметить, что правовой режим использования природных ресурсов, в том числе недр земли, существенно отличается от режима использования другого имущества. В большинстве стран мира недра, содержащие наиболее важные для экономики полезные ископаемые, принадлежат государству. Они неотчуждаемы и неотъемлемы, к ним не применимы сроки давности, на них не может быть обращено судебное взыскание. Эксплуатация недр, извлечение из них минерального сырья и другие виды использования являются монополией государства, т. е. его исключительным правом. В России статус недр в принципе аналогичен. Так, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В свою очередь ГК РФ в ст. 214 устанавливает, что природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. А ст. 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395−1 «О недрах» предусматривает, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Зарубежный опыт

В Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» не раскрывается понятие исключительных прав и не поясняется, к какому виду имущественных прав (вещно-правовому или обязательственному) они принадлежат. В некоторых зарубежных странах право пользования недрами именуется арендой недр, а аренда, как известно, относится к обязательственным правам. В других же странах нрава пользования недрами приравниваются к правам на недвижимое имущество. Вместе с гем, несмотря на различия в трактовке исключительных прав, зарубежное законодательство и мировая практика недропользования свидетельствуют о том, что предоставление исключительных прав предполагает обязанность государства на срок действия таких прав воздерживаться от какой-либо деятельности на предоставленном инвестору участке недр, а также не допускать такой деятельности со стороны третьих лиц. Но исключительные права распространяются только на те минералы, которые указаны в инвестиционном соглашении. Поиск, разведка, добыча других ископаемых, залегающих в недрах предоставленного инвестору участка, могут стать объектом новых исключительных или обычных прав для самого государства или третьих лиц при условии, что осуществление новых прав не создаст помех в деятельности первоначального инвестора, осуществляемой на участке недр, указанном в инвестиционном соглашении.

При этом Закон РФ «О недрах» в ст. 7 определяет участок недр как геометризированный блок недр, предоставленный пользователю в виде горного отвода. Это участок земной поверхности, ограниченный определенными географическими или иными координатами. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Однако в пользование на условиях раздела продукции может быть предоставлен только участок недр, входящий в перечень, установленный Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» .

Следующая существенная особенность соглашения о разделе продукции — особый субъектный состав: с одной стороны — частные инвесторы, с другой — государство. В качестве инвесторов в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» могут выступать юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения (ст. 3 Закона). При этом следует отметить, что Закон несколько по-иному трактует понятие инвесторов по сравнению с общим инвестиционным законодательством. Во-первых, в ст. 3 Закона ничего не говорится о том, что соглашения о разделе продукции могут заключаться с международными организациями и иностранными государствами, которые являются иностранными инвесторами по Федеральному закону «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Кроме того, Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» предусматривает еще одну специфическую категорию инвесторов — создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не обладающие статусом юридического лица объединения юридических лиц. В зарубежной практике такие объединения получили название консорциумов.

Консорциум — чрезвычайно распространенная форма объединения инвесторов в сфере недропользования, особенно в случаях реализации очень крупных инвестиционных проектов в нефтегазовой и горнорудной промышленности. Хотя консорциум не является юридическим лицом, в отношениях с государством он выступает как единый, групповой инвестор — обладатель исключительных прав пользования участком недр. В нашей стране в настоящее время отношения двух или нескольких лиц, соединивших свои вклады и совместно действующих без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели, регулируются нормами гл. 55 ГК РФ о простом товариществе.

Инвестор имеет право передать полностью или частично свои права и обязанности по соглашению любому юридическому лицу или любому гражданину (физическому лицу) только с согласия государства при условии, если эти лица располагают достаточными финансовыми и техническими ресурсами и опытом управленческой деятельности, необходимыми для выполнения работ по соглашению^[1]. Согласие государства необходимо, поскольку в такой ситуации одновременно происходят переход прав кредитора к другому лицу и перевод долга на это же лицо. А в соответствии со ст. 391 ГК РФ перевод должником своего долга на другое лицо допускается лишь с согласия кредитора. В связи с тем, что права и обязанности могут быть переданы только лицу, располагающему достаточными ресурсами и опытом, государственный орган, рассматривающий этот вопрос, должен тщательно изучить информацию о потенциальном инвесторе, а также выяснить причины и обстоятельства, побудившие инвестора пойти на уступку прав пользования по сделке.

Права кредитора по обязательству могут перейти к другому лицу не только по сделке в порядке уступки требования предшествующим кредитором, но и в силу закона либо при наличии указанных в законе обстоятельств. К таким обстоятельствам ст. 387 ГК РФ относит универсальное правопреемство в правах кредитора. Данные обстоятельства имеют место при реорганизации юридического лица в форме слияния, присоединения, преобразования, выделения или разделения. Именно эти случаи перехода прав пользования недрами и переоформления действующей лицензии закреплены в ст. 17.1 Закона РФ «О недрах». Далее эта же статья устанавливает, что право пользования недрами, полученное пользователем недр, не может быть им передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, предусмотренной гражданским законодательством, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами.

Современное российское законодательство не дает однозначного ответа на вопрос о том, в каком качестве выступает государство в инвестиционном соглашении. Так, в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» получила воплощение концепция государства как равноправного участника гражданско-правовых отношений, впервые закрепленная в ст. 25 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., а в настоящее время подтвержденная положениями ст. 124−127 ГК РФ, в соответствии с которыми Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования стали участвовать в гражданском обороте на общих основаниях, принимать на себя имущественные обязательства и нести по ним ответственность.

Однако в то же время в российском законодательстве существует иная концепция, которая основывается на представлении, что в сфере недропользования государство не может передавать права пользования частным лицам, а поскольку такие права имеют исключительно государственную принадлежность и монопольное происхождение, они не могут предоставляться на договорной основе. Поэтому отношения государства с пользователями строятся по вертикали и являются административно-распорядительными.

Вторая концепция воплощена в Законе РФ «О недрах». Несмотря на то что постепенно с 1995 г. административно-правовая основа этого Закона несколько смягчалась за счет признания возможности существования договорных отношений в сфере недропользования и прямого включения в текст Закона отдельных гражданско-правовых положений (например, о лицензионном договоре, о праве недропользователя обжаловать в некоторых случаях решения государственных органов), в целом концепция Закона осталась неизменной. В частности, Закон предусматривает, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая по существу является документом, не подлежащим обсуждению.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» право пользования участками недр на условиях раздела продукции предоставляется инвестору на основании соглашения, заключенного в соответствии с настоящим Законом. Следовательно, воля сторон в соглашении ограничивается условиями лицензии, поскольку Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» определяет, что лицензия на пользование недрами удостоверяет право пользования участком недр, указанным в соглашении.

В настоящее время условия пользования недрами, установленные в соглашении, должны соответствовать законодательству РФ. Право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения, заключенного в соответствии с законодательством РФ (п. 2 ст. 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»), т. е. именно соглашение признается основной формой осуществления прав недропользования. Этот же подход закреплен теперь и в Законе РФ «О недрах»: лицензия удостоверяет право пользования участком недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами (ч. 2 ст. 11). Иными словами, лицензия является документом, как бы подчиненным условиям соглашения о разделе продукции, так как он должна соответствовать соглашению.

Научная дискуссия

Неопределенность правового положения государства как стороны инвестиционного соглашения влечет за собой неоднозначность в определении правовой природы такого соглашения. В литературе существует точка зрения, согласно которой инвестиционное соглашение следует квалифицировать как гражданский договор. Так, по мнению Н. Н. Вознесенской, государство вступает в гражданско-правовые отношения как равноправный партнер субъектов частного нрава, не проявляя при этом своих властных полномочий. «Обычно там, где государство — субъект частного права, оно не является органом властвования»^[2].

Безусловно, основу данного соглашения составляют нормы гражданского права. Однако отождествлять его полностью с обычными гражданско-правовыми договорами было бы неправильно. В частности, в нем предусматриваются условия, касающиеся публичных прав, которые не могут быть включены в обычные договоры (например, о льготах в области налогообложения, о гарантиях стабильности правового режима и др.). Но административные акты нельзя сводить лишь к односторонним административным сделкам. Так, по мнению М. И. Кулагина «в настоящее время договорная форма широко используется не только в области частного права, но и… в сфере публичного права. Договор давно уже перестал быть монополией гражданского права»^[3].

Наиболее точный ответ на вопрос о правовой природе инвестиционных соглашений между государством и инвестором дает Н. Н. Вознесенская: «При заключении соглашения с иностранным инвестором государство-реципиент выступает и как орган властвования, и как субъект частного права, однако, это происходит не одновременно и не по одной линии правовых связей. Выдавая разрешение иностранному инвестору, государство в лице своих органов властвования совершает административный акт. Заключая на основе этого акта инвестиционное соглашение, оно выступает уже как субъект частного права, являясь стороной гражданско-правовых отношений. Соглашение предполагает равенство сторон. При таких разных субъектах, какими являются суверенные государства, с одной стороны, и частная фирма — с другой, равенство возможно в том случае, если государство устанавливает для себя определенные рамки применительно к данным взаимоотношениям. Оно как бы приравнивает себя по характеру прав и обязанностей к конкретному контрагенту. Выступая партнером частного капитала, государство не может принять на себя больше прав или обязанностей, чем установлено соглашением. Если же возникает вопрос, который выходит за установленные гражданско-правовые рамки, он будет решаться государством, но уже не как стороной в договоре, а как органом властвования»^[4]. Таким образом, инвестиционное соглашение иностранного инвестора с государством в лице его органов обладает одновременно чертами публично-правового акта и гражданско-правового договора, что позволяет признать его хозяйственным (предпринимательским) договором, на основе которого возникают хозяйственно-управленческие обязательства. Этого же мнения придерживается и С. А. Сосна; «Положение о том, что инвестор осуществляет поиск, разведку и добычу минерального сырья, а также проведение связанных с этим работ за свой счет и на свой риск, является одним из ключевых условий соглашений о разделе продукции. Рисковый характер соглашения и намерение сторон получить прибыль от пользования недрами делают соглашение типичным предпринимательским договором, хотя риск несет только одна сторона. Государство как другая сторона в соглашении никаких расходов и рисков не несет (если на этот счет у сторон нет иных договоренностей)»^[5].

К существенным особенностям инвестиционных соглашений о разделе продукции можно отнести порядок их заключения. В соответствии с общим правилом, изложенным в п. 1 ст. 6 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», такое соглашение заключается с победителем аукциона, проводимого в порядке, установленном законодательством РФ, и в согласованные сторонами сроки, но не позднее чем через один год со дня создания комиссии, которой осуществляется разработка условий недропользования, подготовка проекта соглашения и ведение переговоров с инвестором по каждому объекту недропользования.

Принятие решений о проведении аукционов на право пользования участками недр федерального значения, о составе и порядке работы аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются Правительством РФ, относительно участков недр местного значения — органом государственной власти соответствующего субъекта РФ, относительно остальных участков недр — федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами. Решение об утверждении результата конкурса или аукциона на право пользования участком недр принимается в срок, не превышающий 30 дней с даты проведения конкурса или аукциона. В состав конкурсных или аукционных комиссий, создаваемых федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Основными критериями выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения недр и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр.

В случае если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан не состоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса.

Объявление о проведении конкурса или аукциона на право пользования участками недр размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов. Объявление о проведении конкурса или аукциона на право пользования участками недр размещается на официальном сайте не менее чем за 90 дней до дня проведения конкурса на право пользования участками недр или не менее чем за 45 дней до дня проведения аукциона на право пользования участками недр.

Порядок и условия проведения конкурса или аукциона на право пользования участками недр для заключения соглашения о разделе продукции определяются в соответствии с законодательством РФ (ст. 13.1 Закона РФ «О недрах»).

Ранее в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» содержались исключения из правила о проведении аукциона или торгов для заключения договора. Сейчас же они исключены. Эта позиция законодателя представляется правильной, поскольку конкурсно-аукционный порядок определения инвестора на данный момент является наиболее справедливым и демократичным. Хотя злоупотребления не исключены, но они поставлены вне закона. Определенные сомнения вызывала возможность заключения соглашения с единственным участником аукциона или конкурса, по сейчас она также исключена из закона. Кроме того, поскольку на аукционе стартовые цены обычно бывают минимальными, вызывает недоумение предоставление возможности заключения соглашения с единственным участником аукциона «на условиях аукциона», т. е. по самой низкой цене.

Итак, состояние российского законодательства о соглашениях о разделе продукции, а в широком смысле — о договорных отношениях государства с иностранными инвесторами — характеризуется наличием ряда проблем, решение которых будет непосредственно влиять на выход нашей страны из экономического кризиса.

• [1] Аналогично решался этот вопрос и в государственных концессиях 1920- 1930;х гг.: передача концессии осуществлялась только с согласия правительства.
• [2] Вознесенская Н. Н. Иностранные инвестиции и смешанные предприятия в странах Африки. М.: Наука. 1975. С. 55.
• [3] Кулагин М. И. Правовая природа инвестиционных соглашений, заключенных развивающимися странами. Политические и правовые системы стран Азии, Африки. М.: УДН, 1983. С. 83.
• [4] Вознесенская Н. Н. Совместные предприятия как форма международного экономического сотрудничества. М.: Наука, 1989. С. 85.
• [5] Сосна С. А. Комментарий к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции». М.; Юристъ, 1997. С. 35−36.