Основные черты административно-территориального устройства. 
Система органов управления на местах

Административно-территориальное устройство стран является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления.

Во Франции победа буржуазной революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма. В 1800 г. в стране было установлено новое административно-территориальное деление, которое в дальнейшем не претерпело коренных изменений. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX в. Весьма своеобразно развивалось административно-территориальное устройство Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосабливала к своим нуждам систему административно-территориальных единиц, основы которой восходят ко времени феодализма. В Японии современное административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после второй мировой войны. Для ряда государств характерна консервация некоторых устарелых административно-территориальных форм. Так, в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются карликовые образования, утратившие реальную экономическую и демографическую основу. Нередки и несоответствия между статусом городских или сельских территорий, полученным в прошлом, и их современным социально-экономическим характером^[1]. Сохранение подобных архаизмов обычно диктуется социально-политическими интересами. Применяется, например, дробление тех территорий, где происходит активная политическая и экономическая борьба, где преобладают политически активные национальные меньшинства. Реформы административно-территориального устройства были предприняты в основном в 70-х гг. в Великобритании и ФРГ, а в конце 80-х гг. — во Франции. Следует, однако, отметить, что они не устранили существенных различий в территории и численности населения административно-территориальных единиц, относящихся к одному и тому же виду.

В унитарных государствах вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению центральной власти, а в федеральных — США, ФРГ, Канаде, Австралии и др. — к компетенции субъектов федерации^[2].

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Так, англосаксонская муниципальная система (Великобритания, США, Канада, Австралия и т. д.) самоуправления характеризуется следующими основными чертами:

• • высокая степень автономности;
• • самостоятельность системы местного самоуправления (не входит в систему государственной власти), полная независимость от системы государственной власти;
• • основной единицей местного самоуправления являются приходы или общины, на территории которых обычно проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если население прихода (общины) не превышает 150 человек, жители непосредственно на собраниях (сходах) решают основные местные вопросы, избирают главное должностное лицо — старосту;
• • система местного самоуправления включает, прежде всего, представительные органы — советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на четыре года. Из числа членов Совета — советников (в г. Москве в районные управы тоже выбирают советников, но их правовой статус иной), состав их ежегодно обновляется на одну треть. Председатель Совета избирается на один год. Исполнительно-распорядительные органы МО формируются Советом и подотчетны ему, а не главе исполнительной власти;
• • сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов^[3].

Основными направлениями деятельности органов МСУ являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами, опекой и попечением престарелых.

Англосаксонская модель широко используется в Англии и в США в виде двух разновидностей моделей муниципальных систем:

• 1. Модель системы «мэр — совет», например, в США (около 1/3 всех городов); мэр является главным должностным лицом города и обладает значительным объемом полномочий, в том числе правом «вето» относительно решений совета. Он самостоятельно формирует местную администрацию, составляет местный бюджет и отчитывается за его исполнение и др.
• 2. «Совет — управляющий (менеджер)». При этой системе население избирает совет города, который из своего состава избирает председателя — мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа — управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются трудовым договором (контрактом), управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации, определении основных направлений ее деятельности, составлении и исполнении местного бюджета. Эта система действует более чем в половине городов США^[4].

Имеется в США и особая модель МСУ — «комиссионная система» (6% городов). В небольших городах население избирает Комиссию в составе трех-семи человек, которые выполняют одновременно полномочия как представительных, так и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Главные отпличительные признаки французской модели системы МСУ от англосаксонской модели состоят в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая модель сформировалась в странах, где государственные органы власти постоянно сохраняли значительные способы воздействия на организацию и деятельность местного самоуправления, включая и административный контроль.

Однако в большинстве стран от этого уже отказались, так как на уровне МСУ одновременно с последними действуют органы государственной власти или его должностные лица, которые представляют государство и правительство в регионе, руководят деятельностью региональных государственных централизованных служб (например, налоговыми, органами прокурорского и административного надзора и лр.)^57 $; эти службы проверяют решения органов местного самоуправления на соответствие законодательству, имея право требовать их аннулирования в судебном порядке.

Эта модель в основном определилась во Франции^[5][6] после принятия в 1982 г. закона «О правах местных коллективов» и действует на базе следующих принципов:

• • основной административно-территориальной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на шесть лет;
• • избирательное право (активное и пассивное) имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
• • в компетенцию совета входит все, кроме полномочий, непосредственно закрепленных за мэром;
• • решения муниципального совета, принятые в пределах его компетенции, вступают в силу, если они официально переданы представителю государства в департаменте и опубликованы.

При этом государство осуществляет свои полномочия в отношении МСУ через такие институты, как: а) комиссар республики по региону; б) старший казначей региона. Комиссар республики назначается декретом Правительства и подчиняется непосредственно премьер-министру.

Он проводит политику государства в области экономического развития и совершенствования территориального устройства, отвечает за соблюдение в регионе национальных интересов, законов; руководит во взаимодействии с соответствующими министрами службами гражданской администрации, возглавляет административные комиссии, имеющие отношение к внешнеполитическим и внешнеторговым службам государства в регионе, за исключением тех, представительство в которых закрепляется за главами муниципальных образований.

Старший казначей региона координирует деятельность казначеев отдельных департаментов. Комиссар республики обязан консультироваться с ним при разработке национального плана экономического и социального развития, решении вопросов о государственных инвестициях и осуществлении политики экономической децентрализации. Французская модель системы местного самоуправления представляет пример большей централизации власти по сравнению с англосаксонской. При всем этом, как показала практика, она реализует достаточные правовые, экономические и социальные гарантии прав населения на МСУ в коммунах.

Коммунальная модель системы местного самоуправления во Франции организуется так: советники вновь избранного муниципального совета на первой сессии избирают из своего состава мэра. Мэр является председателем коммуны, организует сессии муниципального совета и исполняет принятые им решения, управляет имуществом коммуны, принимает и исполняет акты администрации и имеет право подписания контрактов продаж, разделов, обменов, покупок, а также сделок по поставкам, определяет порядок организации муниципальных общественных работ. Мэр представляет интересы коммуны в судебных органах.

К числу основных моделей относится и система местного самоуправления в ФРГ— коммунальное управление. В данной модели существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов^[7].

Организационной особенностью коммунальной модели МСУ является устойчивая тенденция к объединению отдельных муниципальных образований в рамках единого государства. При этом в ФРГ продолжается формирование крупных промышленных центров и образование городских мегаполисов в результате поглощения ими близлежащих населенных пунктов и привлечения на работу в города жителей из окрестных сел и небольших городов. Одновременно создается эффективная экономика муниципальной инфраструктуры городского или окружного союза. Например, окружной союз Франкфурт был создан для координации и содействия планомерному развитию территории. Эту организационную работу проводила «Общинная палата», сформированная на паритетных началах из представителей (выборных) каждой сельской общины и городов округа.

Аналогично действуют союз Большого Ганновера, союз коммун Рурского промышленного района и др.⁵⁷⁸

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществляемые в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской Хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.⁵⁷⁹

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

• 1. Что такое местное самоуправление?
• 2. Назовите основные черты административно-территориального устройства зарубежных стран.
• 3. Охарактеризуйте англосаксонскую модель местного самоуправления.
• 4. Охарактеризуйте французскую модель местного самоуправления.
• 5. В чем особенность системы местного самоуправления ФРГ?
• 57* Тимофеев Н С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.

• [1] s? l Мишин, А. АКонституционное право зарубежных стран: учебник / 6-е изд, перераб. идоп. М: Белые альвы, 1998. С. 325.
• [2] т Там же. С. 327.
• [3] S7i Ьарабашев Г В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. США, Великобритания. М., 1997.
• [4] Крылов Б. С. США: федерализм, штаты и местное самоуправление. М., 1968.
• [5] Хэрлоф Э. Местные органы власти в Европе. М, 1992.
• [6] Мишин АА. Указ. соч. С. 330.
• [7] Ильинский И. П. Система органов власти и управления ФРГ. М., 1997.