Организационные основы управления проектами государственно-частного партнерства

В основе успешной реализации проектов ГЧП лежит транспарентность и согласованность организационных механизмов их подготовки и сопровождения. К элементам организационных механизмов относятся:

• • организационная структура взаимодействия субъектов ГЧ 11- проектов;
• • функции и полномочия субъектов ГЧП в процессе подготовки и реализации проектов;
• • жизненный цикл проекта ГЧП, включая содержательную характеристику его этапов;
• • система мониторинга реализации проектов ГЧП.

В соответствии со ст. 3 Закона о ГЧП и МЧП субъектами ГЧП являются:

• • правительство субъекта РФ;
• • уполномоченный орган исполнительной власти (УОИВ) субъекта РФ в сфере ГЧП;
• • уполномоченный орган местного самоуправления (или глава муниципального образования);
• • частный партнер (российское юридическое лицо);
• • финансирующее лицо.

Правительство субъекта РФ организует исполнение законов, регулирующих отношения в сфере ГЧП, принимает решения о порядке проведения отбора проектов, заключает соглашения о реализации проектов ГЧП, утверждает формы отчетности о мониторинге проектов ГЧП.

УОИВ в сфере ГЧП:

• • разрабатывает систему документов методического обеспечения подготовки и реализации проектов ГЧП;
• • рассматривает и оценивает предложения о реализации проектов ГЧП;
• • участвует в подготовке проектов ГЧП;
• • осуществляет взаимодействие с иными исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории субъекта, по вопросам реализации проектов ГЧП;
• • формирует сводную отчетность о реализации ГЧП в субъекте РФ.

Мировой опыт реализации проектов ГЧП показывает, что результативным является создание специализированных структур по координации проектов ГЧП. К функциям данной структуры могут быть отнесены:

• • методическое обеспечение сферы ГЧП и сопровождение проектов ГЧП на протяжении всего жизненного цикла проекта;
• • совершенствование нормативно-правового обеспечения и разработка стандартов в сфере ГЧП;
• • рассмотрение инициатив реализации проектов ГЧП муниципалитетов, отраслевых ведомств, инвесторов;
• • консультационная поддержка по вопросам реализации проектов ГЧП муниципалитетов, отраслевых органов, частных инвесторов;
• • анализ и тиражирование лучших практик реализации ГЧПпроектов;
• • обеспечение информационной открытости в сфере ГЧП субъекта РФ;
• • разработка технико-экономического обоснования, финансовой модели проектов ГЧП;
• • комплексная оценка эффективности проектов ГЧП;
• • финансирование работ на предпроектной стадии с целью привлечения финансовых, юридических, технических консультантов для разработки проекта ГЧП;
• • организация обучения специалистов в сфере ГЧП;
• • организация презентаций проектов ГЧП для потенциальных инвесторов;
• • разработка и согласование конкурсной документации для реализации проекта ГЧП^[1].

Определенная территориальная локализация объектов ГЧП требует активного вовлечения в реализацию проектов органов местного самоуправления. К обязанностям органов муниципальной власти следует отнести основную функцию реализации ГЧП-проектов — координирующую. Это обусловлено наличием непосредственных контактов инвесторов и администраций муниципальных образований по поводу земельных и иных имущественных отношений, эксплуатации объектов муниципальной собственности, задействования иных ресурсов территории для реализации проекта. Во-первых, это позволяет производить качественную увязку перспектив развития ГЧП в регионе со стратегией социально-экономического развития региона в отраслевом и территориальном разрезах. Во-вторых, делегирование координирующей функции по реализации ГЧП-проекта на уровень муниципалитетов позволяет повысить уровень эффективности управления проектов ГЧП, а также сократить время, затрачиваемое на административные процедуры сопровождения проектов ГЧП.

Включение в организационную схему отраслевых союзов и общественных организаций продиктовано высокой общественной и социальной значимостью проектов ГЧП. Полагаем, что деятельность данных организаций способствует обеспечению баланса и соблюдения интересов партнерских отношений государственных и частных структур.

Таким образом, организационная схема реализации ГЧП в субъекте РФ охватывает всех прямых и косвенных участников ГЧП (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Организационно-управленческая схема взаимодействия

субъектов ГЧП

Данная схема функционирует по принципу обратной связи, предусматривая тем самым формирование прямых и обратных информационных потоков между участниками. Прямые информационные потоки представляют собой постановления правительства субъекта РФ в сфере ГЧП, детализируемые на каждом последующем уровне до конкретных мероприятий и процедур. Обратный информационный поток формируется по двум направлениям. Первое направление — по результатам мониторинга сферы ГЧП и представляет собой виды отчетности по реализации ГЧП в отраслевом комплексе и субъекте в целом. Второе направление включает разработку мер развития ГЧП в отношении промышленного и инфраструктурного развития региона, планов и программ развития конкретных отраслевых комплексов, секторов и сфер региональной экономики. УОИВ в сфере ГЧП обобщает полученную информацию и предложения отраслевых союзов и муниципалитетов, готовит сводные аналитические итоги мониторинга, анализирует полученные результаты, на основании которых разрабатываются предложения по управленческим решениям для корректировки мероприятий реализации стратегии развития ГЧП. Далее, опираясь на эти предложения, правительство субъекта РФ выдвигает законодательные инициативы по мерам развития ГЧП.

Существующие методологические подходы управления проектами по-разному структурируют процессы разработки и реализации проектов. Тем не менее базовым элементом структурирования проекта ГЧП является жизненный цикл проекта, под фазой которого понимается набор логически взаимосвязанных работ проекта. В процессе их завершения достигается один из основных результатов проекта. Полный набор фаз составляет жизненный цикл проекта (табл. 1.1).

Согласно Закону о ГЧП и МЧП инициатором проекта ГЧП может являться как частная, так и публичная сторона. В случае инициации проекта ГЧП публичной стороной проводится конкурсный отбор частных организаций на право заключения соглашения о ГЧП. В случае инициации проекта частной стороной уполномоченным органом власти проводится оценка проекта и принимается решение о его реализации либо отклонении. В большинстве субъектов РФ для поддержки инвестиционной деятельности в формате ГЧП созданы институты развития — региональные инвестиционные фонды, представляющие собой часть средств бюджета субъекта РФ, предназначенные для финансирования проектов ГЧП. При любом из двух вариантов решение о реализации проекта ГЧП сопровождается решением о предоставлении бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда, покрывающих финансовые обязательства публичного партнера в рамках проекта ГЧГ1. Процесс инициирования проектов ГЧП показан на рис. 1.2.

Таблица 1.1

Жизненный цикл проекта в различных методологических подходах

Рис. 1.2. Процесс инициирования проектов ГЧП

Содержательная характеристика этапов жизненного цикла проекта ГЧП показана в табл. 1.2.

Содержание этапов жизненного цикла проекта ГЧП.

Таблица 1.2

Ключевой функцией публичного партнера являетея сопровождение проекта ГЧП, заключающееся в первую очередь в систематическом мониторинге хода реализации проекта.

В общем понимании мониторинг (от англ, monitor — контролировать, проверять) — это специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием управляемых объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля и прогноза^[6]. Под системой мониторинга следует понимать комплекс взаимосвязанных инструментов мониторинга, сочетание которых позволяет обеспечить достижение цели мониторинга. Инструментами мониторинга являются сбор, оценка и анализ данных, прогнозирование и разработка корректирующих воздействий (рис. 1.3).

Рис. 13. Система мониторинга

Учитывая сущность ГЧП, мониторинг проекта ГЧП — это

системный процесс организованного наблюдения, оценки, анализа и прогноза хода реализации проекта в целях обеспечения эффективности и результативности реализации проекта ГЧП. Системный характер мониторинга обусловлен выполняемыми им функциями: информационной, аналитико-оценочной, контролирующей, прогностической и корректирующей.

Целью мониторинга сферы ГЧП является обеспечение процесса управления проектами ГЧП в регионе и в отраслевых системах региональной экономики достоверной и актуальной для принятия управленческих решений информацией об объекте управления. Соответственно, к общим задачам мониторинга в данном случае можно отнести:

• • сбор фактической информации о реализации проекта ГЧП;
• • анализ соответствия планируемых результатов проекта ГЧП приоритетам социально-экономического развития региона и (или) развития отраслевых комплексов;
• • выявление факторов, оказывающих стимулирующее или негативное воздействие на реализацию проектов ГЧП в регионе;
• • разработку корректирующих воздействий для предупреждения и предотвращения развития нежелательных тенденций в ходе реализации проектов ГЧП.

Учитывая место и роль мониторинга в системе управления, основными принципами его организации являются целенаправленность, репрезентативность и достоверность, оперативность, системность, комплексность, независимость, информативность, экономичность (с точки зрения затрат на организацию и осуществление мониторинга), сопоставимость применяемых показателей мониторинга во времени^[7].

Объектами мониторинга проектов, как правило, являются показатели освоенного объема инвестиционных средств и временные параметры проекта. В процессе мониторинга на заранее фиксированных контрольных точках (один раз в квартал, в полугодие, в год) замеряются отклонения фактически достигнутых значений показателей от плановых. Па основе полученных данных прогнозируются параметры реализации оставшейся части проекта и измеряются отклонения от плановых значений. В результате вырабатываются управленческие решения о требуемых корректирующих воздействиях на проект, фиксируемые в дополнительных соглашениях по проекту.

Данные параметры характеризуют эффективность управления проектом и градиционны для большинства методологических подходов проектного менеджмента. Особенностью проектов ГЧП является их общественная направленность, а также, в силу масштабности, значимость для региональной экономики. Поэтому помимо указанных параметров оценки и анализа хода реализации проекта, необходимо отслеживать результативность проекта ГЧП. Данный показатель, прежде всего, призван отражать степень достижения плановых показателей по критерию социально-экономической эффективности проекта: количество созданных рабочих мест, повышение качества услуг населению, повышение доступности инфраструктуры.

Вся совокупность реализуемых проектов ГЧП, а также институциональная среда ГЧП формируют в субъекте РФ так называемую сферу ГЧП. Мониторинг сферы ГЧП — неотъемлемая часть функциональных полномочий УОИВ субъекта РФ в сфере ГЧП. Мониторинг сферы ГЧП проводится с целью оценки вклада результатов проектов ГЧП в уровень социально-экономического развития региона, а также своевременного выявления негативных тенденций и дестимулирующих факторов реализации проектов ГЧП.

Источником информации для мониторинга сферы ГЧП служат агрегированные показатели по всем реализуемым проектам ГЧП в субъекте РФ. Объектами мониторинга в данном случае выступают качественные и количественные характеристики сферы ГЧП.

Количественные характеристики отражают цели реализации ГЧП и представляют собой комплекс показателей (табл. 1.3).

Таблица 13

Количественные характеристики сферы ГЧП

Окончание табл. 13

Для качественной характеристики сферы ГЧП необходим адекватный показатель, оценка которого будет комплексно характеризовать сферу ГЧП.

На сегодняшний день нормативно закрепленной является оценка уровня развития ГЧП в субъекте РФ. Данный показатель является одним из показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности^[8].

Порядок оценки данного показателя также нормативно закреплен и включает в себя:

• • интегральную оценку развитости институциональной среды в сфере ГЧП в субъекте РФ;
• • опыт реализации проектов ГЧП в субъекте РФ;
• • оценку инвестиционной привлекательности субъекта РФ^[9].

Данный показатель носит комплексный характер, однако характеризует статическое состояние сферы ГЧП в субъекте РФ на момент проведения оценки, что не позволяет судить о результативности ГЧП, т. е. о его вкладе в социально-экономическое развитие субъекта РФ.

Под результативностью ГЧП понимается вся совокупность эффектов от результатов реализации ГЧП, относимых к уровню развития отдельных отраслевых комплексов или региона в целом.

Таким образом, оценка сферы ГЧП заключается в систематической оценке результативности, т. е. вклада агрегированных достигнутых результатов проектов ГЧП в показатели развития отдельных отраслевых комплексов, а также показатели социальноэкономического развития субъекта РФ.

Порядок оценки результативности ГЧП состоит из нескольких этапов и имеет циклический характер. Источниками информации для оценки результативности ГЧП служат данные статистической отчетности субъекта РФ, документы среднесрочного стратегического планирования, фактические и целевые показатели отраслевых государственных программ, а также достигнутые результаты проектов ГЧП.

11а первом этапе собирается и агрегируется информация о результатах реализации проектов ГЧП. Для этого предварительно должен быть сформирован комплекс показателей, в соответствии с которым по проектам составляется отчетность. Показатели должны быть выбраны таким образом, чтобы обеспечивалась возможность оценки результативности проекта ГЧП в соответствии с показателями социально-экономического развития или целевыми показателями региональных отраслевых программ. Кроме того, показатели могут носить общий или специфический (отраслевой) характер (пример см. в табл. 1.4).

Таблица 1.4

Пример целевых показателей развития энергетической отрасли Свердловской области¹

¹ Приводится по: Постановление правительства Свердловской области от 29 октября 2013 г. № 1330-пн «Об утверждении государственной программы Свердловской области „Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Свердловской области до 2020 года“».

Окончание табл. 1.4

На втором этапе осуществляется индексная оценка результативности ГЧП. Оценка может быть проведена в отраслевом и региональном разрезе. Индекс результативности оценивается по каждому показателю. Индексная форма оценки дает возможность производить расчеты с разнородными показателями, а также проводить сравнительную оценку для различных отраслевых комплексов и (или) субъектов РФ.

где 1Е^РР — индекс результативности ГЧП по i-му показателю; RPPP— значение /-го показателя, но результатам проекта ГЧП (по данным отчетности по проекту); R — значение достигнутого /‘-го показателя для отрасли или для субъекта РФ (по данным статистической отчетности).

Интегральная оценка результативности ГЧП рассчитывается как средневзвешенное значение индексов результативности по отдельным показателям. Весовые коэффициенты для каждого показателя определяются экспертным путем.

где 1Е^РРР — индекс результативности ГЧП; п — количество показателей (п = 1… г); рj — весовой коэффициент (?р,= 1).

На следующем этапе производится анализ и интерпретация полученных результатов: чем ближе значение индекса результативности к единице, тем выше вклад результатов проекта ГЧП в достигнутый уровень развития отрасли или региона. Косвенно это может говорить об эффективности механизмов ГЧП в сложившихся институциональных условиях рассматриваемого региона или отдельного отраслевого комплекса. Целесообразно также рассматривать введение некоего норматива минимального уровня результативности ГЧП, обеспечение которого может являться одной из задач развития. Фиксация фактического показателя ниже установленного уровня будет сигнализировать о появившихся проблемах в институциональном или инфраструктурном обеспечении сферы ГЧП.

Таким образом, система мониторинга сферы ГЧП представлена следующей схемой (рис. 1.4).

Рис. 1.4. Система мониторинга сферы ГЧП

Перманентный системный анализ реализации ГЧП в субъекте РФ позволит региональным и муниципальным органам власти способствовать более эффективному взаимодействию с бизнесом в рамках проектов ГЧП, оперативно и целенаправленно участвовать в решении возникающих проблем. Одним из основных элементов этой деятельности, прежде всего, является процесс наблюдения за процессами реализации проектов ГЧП, развитием общеотраслевых тенденций и изменением внешних условий реализации ГЧПпроектов в рамках представленного аппарата мониторинга ГЧП.

• [1] См.: Методические рекомендации по развитию институциональной средыв сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ «РегиональныйГЧП-стандарт». М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.
• [2] Руководство к своду знаний, но управлению проектами (РуководствоРМВОК). 5-е изд. Ньютаун-Сквср: Project Management Institute, 2013.
• [3] Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сферегосударственно-частного партнерства. Ныо-Йорк; Женева: ООН, 2008.
• [4] Исследование методологии управления проектами с учетом концепцииустойчивого развития: доклад на научном семинаре факультета менеджментаВШЭ / В. М. Анынин [и др.].
• [5] Бушмелева Г. В. Содержание категории мониторинг социально-экономических и экологических процессов // Управление общественными и экономическими системами. 2006. № 2.
• [6] См.: Ткаченко И. Н., Стариков Е. Н. Стратегический мониторинг как элементантикризисного управления развитием экономического потенциала отраслевогокомплекса // Известия Уральского государственного экономического университета. 2010. № 1 (27). С. 165−173.
• [7] См.: Ершов Д. Л. Организация мониторинга реализации стратегического партнерства в здравоохранении // Проблемы современной экономики. 2013. № 4 (48).С. 349−351.
• [8] Распоряжение Правительства РФ от 10 апреля 2014 г. № 570-р «Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий веденияпредпринимательской деятельности (до 2018 года)».
• [9] Приказ Минэкономразвития России от 15 мая 2014 г. № 266 «Об утверждении методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельностируководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственнойвласти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условийведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей».