Налоговая политика России в сфере противодействия офшорному бизнесу

В 1990;е гг. и в начале 2000;х гг. отношение к офшорным методам ведения бизнеса определялось общим либеральным подходом к реформированию России. В связи с этим отношение государства к нему было достаточно лояльным, и применение офшорных методов в бизнесе рассматривалось как неизбежное следствие плохого инвестиционного климата в России, отсутствия необходимой защиты прав собственности и капиталов российских предпринимателей. Бытовало мнение о том, что негативные последствия офшорного бизнеса исчезнут сами собой иод воздействием «невидимой руки рынка», если устранить препятствия для развития свободного рынка.

Соответственно, предлагаемые меры были направлены на проведение отдельных законодательных изменений, улучшающих возможности предпринимателей по ведению бизнеса в российской юрисдикции, а именно: снижение налогообложения прироста капитала и операций с ценными бумагами, упрощение юридических процедур регистрации, ведения и процедур наследования и т. п. При этом государственные чиновники и либеральные эксперты резко высказывались против применения на данном этапе реформ принудительных механизмов, в том числе в отношении недобросовестного использования офшорных компаний.

В этот период предпринимались некоторые попытки контролировать развитие данного вида бизнеса со стороны в первую очередь ЦБ РФ, однако фактически до конца 1990;х гг. в стране практически отсутствовали какие-либо нормативно-правовые документы, регламентирующие офшорный бизнес.

Только в 1999 г. ЦБ РФ в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» было предоставлено официальное право контролировать операции с офшорами, однако его полномочия касались только коммерческих банков. В приложении 1 к Указанию Банка России от 12 февраля 1999 г. № 500-У впервые был представлен снимок офшорных зон, операции с которыми подлежали контролю. В дальнейшем этот снимок регулярно корректировался.

Только в 2007 г. приказом Минфина России от 13 ноября 2007 г. № 108н был определен список офшорных юрисдикций, предоставляющих льготный налоговый режим и не предусматривающих раскрытия информации при проведении финансовых операций. В настоящее время он включает 40 государств и территорий (в 2013 г. из него исключили Кипр, а в 2015 г. — Мальту).

Список ЦБ РФ содержит 65 территорий, которые разделены на три группы:

• • Iгруппа — восемь наиболее престижных юрисдикций: Гонконг, Сингапур, Швейцария, Ирландия, Нормандские острова и другие;
• • II группа включает большое число (48 территорий) «классических» офшорных юрисдикций: Британские Виргинские острова, Багамы, Сейшелы, США и другие;
• • III группа — наименее надежные с точки зрения ЦБ РФ девять юрисдикций: Андорра, Аруба, Либерия, Науру и другие.

В этот период основные усилия государства через ЦБ РФ были направлены на то, чтобы снизить активность офшорных компаний, поскольку большинство из них создавалось для проведения нелегальных операций. Налоговое законодательство в гот период не содержало каких-либо инструментов противодействия уклонению от уплаты налогов с использованием офшорных компаний.

Вообще, в налоговом законодательстве России термин «офшорные зоны» впервые появился только в 2009 г. в и. 3 ст. 284 НК РФ, а затем и в 2012 г. в разд. V.1 «Взаимозависимые лица. Общие положения о ценах и налогообложении. Налоговый контроль в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами. Соглашение о ценообразовании» НК РФ. Понятие налоговых резидентов для физических лиц было введено в 1999 г., а для юридических — только в 2015 г. Термин «контролируемые иностранные компании» и, соответственно, механизмы налогового контроля таких организаций были узаконены только в 2015 г.

Все это отражает противоречивость налоговой политики в этой сфере и трудности на пути ее реализации.

Финансовый кризис 2008—2009 гг. обострил проблемы губительной налоговой конкуренции и заставил правительства ведущих стран принять экстренные меры, о которых говорилось ранее. Для России этот период также стал переломным в политике деофшоризации страны. Россия была одним из активных участников встречи лидеров G20 в 2009 г., которая разработала общую стратегию скоординированной антиофшорной политики.

В рамках реализации принятых решений и рекомендаций ОЭСР в России в 2009—2015 гг. был принят ряд важных законодательных решений, принципиально меняющих отечественную политику в отношении офшорного бизнеса: с политики пассивного наблюдения и контроля на политику активного противодействия уклонению от уплаты налогов через офшорные юрисдикции. К числу таких важнейших законодательных и организационных мер можно отнести следующие.

• 1.

  Введение

  с 1 января 2012 г. нового разд. V.1 НК РФ, который часто называют разделом о трансфертном ценообразовании. Данный раздел вводит новое принципиальное важное понятие «контролируеме сделки» и позволяет следить за правильностью установления рыночной цены для целей налогообложения на всем пути движения товара, как внутри страны, так и за ее пределами. В соответствии с поди. 3 и. 1 ст. 105.14 НК РФ в разряд контролируемых попали сделки с офшорными компаниями в соответствии с упомянутым выше списком Минфина России, что дает право применять к таким операциям все возможности, предусмотренные указанным разделом и другими разделами НК РФ.

• 2. В сентябре 2013 г. на встрече руководителей Большой двадцати в Санкт-Петербурге был одобрен План действий по борьбе с размыванием налоговой базы и выводом прибыли из-под налогообложения, который был подготовлен ОЭСР (проект BEPS). Принятый План предположил выработку мер, направленных на устранение двойного «неналогообложения», ужесточения правил налогообложения прибыли контролируемых иностранных организаций, раскрытие информации, а также пересмотр требований к налогообложению при трансфертном ценообразовании финансовых операций и к документам компаний в рамках налогового контроля за трансфертным ценообразованием.

В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов речь фактически идет о том, что законодательство о трансфертном ценообразовании будет проводиться в соответствии с указанным Планом^[1]. С этой целью ФНС России и ОЭСР провели совместный семинар в июне 2015 г., на котором обсуждались пути реализации плана BEPS в российском законодательстве.

• 3. 30 апреля 2014 г. первым заместителем Председателя Правительства РФ И. И. Шуваловым был утвержден Национальный план мероприятий по противодействию уклонению от уплаты налогов и сокрытию бенефициарных владельцев компаний, в соответствии с которым должна была быть подготовлена Концепция развития системы противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма до 2020 года, а также подготовлены изменения в законодательство РФ учетом рекомендаций ФАТФ, декларации G20, принятой в сентябре 2013 г. и др.
• 4. Важным шагом в деле борьбы с офшорным бизнесом стало принятие вступившего в силу 1 января 2015 г. Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 376-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний и доходов иностранных компаний)». Данным Законом определены важнейшие понятия и механизмы налогового контроля за операциями, совершаемыми с использованием офшорных компаний.

Важнейшим элементом нового механизма контроля стало введение понятия резидентства организаций (ст. 246.2 НК РФ). В частности, организацией — резидентом Российской Федерации признается иностранная организация, местом фактического управления которой является Россия, с детальной расшифровкой требований к такой организации (п. 2 ст. 246.2 НК РФ).

Введение

резидентства для организаций позволяет определить понятия контролируемых иностранных компаний и контролирующих их деятельность лиц. С этой целью в НК РФ была введена новая гл. 3.4 «Контролируемые иностранные компании и контролирующие лица», в ст. 25.13 которой определено, что контролируемыми иностранными компаниями (КИК) признаются организации — нерезиденты Российской Федерации, контролируемые лицами, признаваемыми налоговыми резидентами России. В этой же главе введено понятие «контролирующее лицо» и определены его обязанности уведомлять налоговые органы о своем участии в иностранных организациях и контролируемых иностранных компаниях. Определен также механизм учета прибыли такой компании при налогообложении.

Важным шагом стало введение понятия фактического получателя дохода. Данная норма направлена на пресечение выведения доходов в низкодоходные юрисдикции с применением соглашений об избежании двойного налогообложения. Раскрытие информации о фактических получателях доходов окажет существенное влияние на увеличение собираемости налогов.

В гл. 25 «Налог на прибыль организаций» НК РФ внесены соответствующие дополнения, отраженные в новой ст. 309.1 «Особенности налогообложения прибыли контролируемых иностранных организаций». В пей определен перечень учитываемых при налогообложении доходов иностранной организации, осуществляющей деятельность в России через постоянное представительство в Российской Федерации, и порядок определения налоговой базы.

Дополнена двумя статьями 129.5, 129.6 гл. 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение» НК РФ, которые предусматривают меры налоговой ответственности за неуплату или неполную уплату налога в результате невключения в налоговую базу доли прибыли контролируемой иностранной компании, а также за непредставление уведомлений о КИК, об участии в иностранных организациях, представлении недостоверных сведений о КИК.

5. Президентом РФ был подписал Федеральный закон от 8 июня 2015 г. № 140-ФЗ «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым в России объявляется налоговая амнистия капиталов, вывезенных за пределы страны.

Принятый Закон преследует несколько целей:

• • обеспечение правовых гарантий сохранности капитала и имущества физических лиц, защиту их имущественных интересов, в том числе за пределами России;
• • снижение рисков, связанных с возможными ограничениями использования российских капиталов в иностранных государствах, а также с переходом России к автоматическому обмену информацией с другими странами;
• • создание правового механизма добровольного декларирования активов и счетов в банках.

Налоговая амнистия 2015 г., в отличие от амнистии 2007 г., не преследует фискальных целей за счет налогообложения декларируемых активов и счетов, а преследует цели их легализации и законного использования в последующие периоды. Все предоставляемые декларантам гарантии распространяются на действия, совершенные до 1 января 2015 г.

Действие амнистии распространяется на любых физических лиц, независимо от гражданства. Под амнистию попадают: имущество, участие в контролируемых иностранных компаниях, банковские счета.

Воспользоваться амнистией можно будет, представив в налоговые органы специальную декларацию, сроки представления которой были ограничены — с 1 июля по 31 декабря 2015 г. Необходимо отметить, что повторное представление или представление уточненной декларации было запрещено. В конце 2015 г. сроки амнистии были продлены еще на полгода, до 30 июня 2016 г.

Участникам декларационной кампании государство предоставляет определенные гарантии в виде: освобождения от уголовной, административной и налоговой ответственности; специального статуса декларируемой информации и обеспечения особой степени защиты налоговой тайны; освобождения от налогообложения операций по передаче имущества фактическому владельцу и иные гарантии.

Гарантии по освобождению от ответственности усиливаются тем, что факт представления декларации, равно как и содержащиеся в ней сведения не могут быть использованы для возбуждения уголовного дела, для проведения налоговой проверки или для доначисления налогов.

Важным нововведением Закона является то, что в рамках программы добровольного декларирования декларантам предоставляется возможность оформить в свою собственность имущество, переданное ранее номинальным владельцам, без налогообложения такой операции.

Трудно предсказать, насколько эффективна будет предлагаемая налоговая амнистия. Однако ее продление еще на шесть месяцев может косвенно свидетельствовать о наличии проблем с ее проведением. Опыт зарубежных стран свидетельствует как о положительных, так и об отрицательных результатах¹.

В Российской Федерации в период налоговой реформы было две попытки проведения налоговой амнистии:

• • в 1993 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году»;
• • в 2007 г. в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 269-ФЗ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физических лиц» (далее — Закон № 269-ФЗ).

По оценкам большинства экспертов, обе амнистии фактически провалились. Цели первой из них были чисто фискальные: «пополнение доходной части республиканского бюджета Российской Федерации на 1993 год и обеспечение финансирования важнейших защищенных статей бюджета»^[2][3]. За период ее проведения (в течение одного месяца) в налоговую инспекцию обратилось 44,5 тыс. организаций (из примерно 3 млн зарегистрированных) и 2 тыс. физических лиц (из более 60 млн работающих и получающих доходы). Дополнительные поступления налогов в бюджет были близки к нулю.

Амнистия 2007 г. не ставила своей главной целью достижения фискальной цели пополнения бюджета. По мнению ее инициатора, Президента РФ В. В. Путина, главной целью должно быть создание дополнительных условий для привлечения в экономику капиталов, вывезенных из России и скрытых от налогообложения. Однако в принятом Законе № 269-ФЗ уже ничего не говорилось о возвращении из-за рубежа незаконно вывезенных капиталов.

Целью налоговой амнистии стало предоставление физическим лицам права исполнить невыполненные ранее налоговые обязательства путем уплаты декларационного платежа в размере 13% суммы задекларированного дохода. Срок проведения этой амнистии в сравнении с амнистией 1993 г. был увеличен до 10 месяцев (с 1 марта 2007 г. по 1 января 2008 г.). Таким образом, на первое место, хоть и несколько в урезанном виде, была выдвинута экономическая цель — возврат в экономику скрытых от налогообложения доходов.

В результате налоговой амнистии было легализовано 28 192 млн руб. Для сравнения: по оценке Минфина России, теневая экономика в 2007 г. составляла около 7 трлн руб. По данным ЦБ РФ, в 2007 г. из России в офшоры было вывезено 37 млрд долл., что по текущему курсу превышало 1 трлн руб. В федеральный бюджет в 2007 г. в результате амнистии поступило дополнительно 3665 млн руб. По оценке ФНС России, в 2007 г. в результате уклонений от уплаты налога потери только по НДФЛ составили 380 млрд руб., а за период с 2001 по 2008 г. потери бюджета превысили 6 трлн руб.^[4] Таким образом, эффективность проведенной реформы также оказалась близкой к нулю.

Принципиальное отличие проводимой в настоящее время налоговой амнистии состоит в том, что она вообще не ставит фискальных целей, а во главу угла ставится чисто экономическая цель — возвращение и легализация капиталов и активов, вывезенных за рубеж.

Насколько предложенный механизм реализации налоговой амнистии окажется эффективным, покажет время.

Анализ опыта США, Италии, Великобритании за 2009—2011 гг., успешно проведших налоговую амнистию офшорных капиталов, позволяет надеяться на успешное проведение амнистии и в нашей стране.

6. Важнейшим направлением антиофшорной налоговой политики России стал пересмотр в соответствии с рекомендациями ОЭСР соглашений об избежании двойного налогообложения. К наиболее значимым следует отнести новые соглашения с Кипром, Швейцарией и Люксембургом. В них были внесены нормы, направленные на активизацию обмена информацией, необходимой для проведения налогового контроля, а также введены более строгие меры в отношении налогообложения доходов по отдельным видам операций.

Пересмотр Республикой Кипр своего налогового законодательства с учетом рекомендаций ОЭСР и заключение нового соглашения об избежании двойного налогообложения позволили Минфину России в 2013 г. исключить ее из своего «черного списка» офшорных юрисдикций.

• 7. Кроме указанных мероприятий, в целях повышения эффективности осуществления мероприятий налогового контроля в рамках противодействия уклонению от налогообложения в России с помощью офшорных компаний:
  • • ратифицирована Конвенция о взаимной административной помощи по налоговым делам, которая обеспечивает возможность обмена информацией, включая проведение одновременных налоговых проверок, а также помощь во взимании налогов на территориях стран — участниц Конвенции;
  • • утверждено Типовое межправительственное соглашение об обмене налоговой информацией. На его основании возможно заключение двусторонних межправительственных соглашений с офшорными и низконалоговыми юрисдикциями в целях противодействия использованию незаконных схем ухода от налогообложения.

Таким образом, можно констатировать, что в России в последние пять лет уже введены и успешно применяются антиофшорные инструменты, соответствующие рекомендациям ОЭСР.

В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов определены важнейшие мероприятия и инструменты реализации налоговой политики в сфере противодействия негативным проявлениям губительной налоговой конкуренции^[5].

В качестве ее важнейших направлений определены меры по реализации Плана действий по борьбе с размыванием налоговой базы и выводом прибыли из-под налогообложения, одобренного главами стран Большой двадцатки в сентябре 2013 г. (план BEPS).

Для реализации указанного Плана предполагается в период 2016— 2018 гг. реализовать следующие мероприятия.

1. В целях присоединения к многостороннему соглашению по автоматическому обмену финансовой информацией в соответствии с Единым стандартом отчетности (ECO), разработанным ОЭСР, внести в законодательство о налогах и сборах РФ необходимые изменения.

Присоединение к соглашению и внедрение указанного стандарта позволит налоговым органам получать необходимую информацию для точного определения налоговых обязательств национальных налогоплательщиков.

• 2. Внести изменения в законодательство о налогах и сборах о порядке налогообложения корпоративных заимствований (процентных расходов) с учетом вырабатываемых ОЭСР с участием России рекомендаций.
• 3. Внести изменения в законодательство о налогообложении прибыли контролируемых иностранных компаний по вопросам агрессивного налогового планирования.
• 4. С учетом практики применения законодательства РФ о налогообложении при трансфертном ценообразовании внести в его механизм следующие изменения:
  • • пересмотреть требования к раскрытию информации о контролируемых сделках и в уведомлениях о них с учетом предложений ОЭСР;
  • • уточнить порядок применения методов определения цен для целей налогообложения;
  • • уточнить условия, при которых внешнеторговые сделки с товарами, составляющими основные статьи экспорта России (энергоресурсы, черные и цветные металлы, драгоценные металлы и камни, удобрения), признаются контрол и ру ем ы м и;
  • • уточнить полномочия ФНС России и территориальных налоговых органов при реализации налогового контроля;
  • • разработать порядок заключения соглашения о ценообразовании в отношении внешнеторговой сделки с резидентом иностранного государства, с которым заключено соглашение об избежании двойного налогообложения.
• 5.

  Введение

  в российское законодательство о налогах и сборах механизма противодействия злоупотреблению правами в целях минимизации налогов и получения необоснованной налоговой выгоды. В настоящее время в налоговом законодательстве вообще отсутствуют понятие необоснованной налоговой выгоды, способы установления фактов злоупотребления, не говоря уже о механизмах противодействия злоупотреблению правами в целях минимизации налогов с использованием так называемых фирм-однодневок и схем с использованием офшорных компаний.

• [1] Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год. и на плановый период 2017 и 2018 годов.
• [2] Шмелев Ю. Д. Концепция реформирования налоговой системы Российской Федерации, основанная на реализации принципа справедливости и социальной функции налогов.С. 313−325.
• [3] Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1773.
• [4] См.: ЧерникД. Г., Шмелев Ю. Д. Кризис и налоги. С. 176—178.
• [5] Основные направления налоговой политики Российской Федерации па 2016 годи на плановый период 2017 и 2018 года.