Бюджет и внебюджетный фонд как формы организации государственных и муниципальных финансов

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • формы организации государственных и муниципальных финансов;
• • содержание бюджетов и принципы финансового обеспечения доходных полномочий и расходных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления;
• • экономическое содержание внебюджетных фондов и их значение в бюджетной системе государства;

уметь

• • применять нормативно-правовые акты, регулирующие формирование финансовой базы органов государственной власти и местного самоуправления;
• • выделять специфические признаки финансовых ресурсов внебюджетных фондов в составе бюджетной системы государства;

владеть

• • культурой мышления;
• • способами сбора и обработки информации, необходимой в процессе формирования бюджета.

Определение бюджета как экономической категории и его функции

Формирование государственности послужило важнейшей исторической предпосылкой выделения бюджета в составе финансовой системы. Бюджет необходим всем государствам для реализации их политических, экономических и социальных функций. Слово «бюджет» заимствовано из Англии, где канцлер казначейства приносил ежедневно в парламент мешок с деньгами и произносил речь, которая и называлась «бюджет» или «кожаный мешок».

В ст. 6 БК РФ дается следующее определение бюджета.

Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетное законодательство и бюджетная практика различают бюджет государства и государственный бюджет. В соответствии с Конституцией РФ, начиная с 1994 г. государственный бюджет носит название федерального. Бюджет государства — это консолидированный бюджет России.

Консолидированный бюджет — свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 БК РФ).

Консолидированный бюджет включает в себя федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации включает региональный бюджет, т. е. бюджет самого субъекта, и местные бюджеты.

Консолидированный бюджет муниципального района включает бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений.

Консолидированный бюджет выполняет функцию объединения бюджетных показателей (по отдельным территориям или стране в целом), и его величина в каждом отдельном случае определяется расчетным путем. Консолидированные бюджеты Российской Федерации и ее субъектов не рассматриваются и не утверждаются законодательными органами власти всех уровней, поэтому не являются юридическими документами. Эти бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом по России и отдельных ее субъектов.

Бюджет государства — это федеральный бюджет плюс бюджеты всех субъектов Российской Федерации. По объему консолидированный бюджет России представляет собой сумму, превышающую федеральный бюджет в два раза.

Государственный бюджет — роспись доходов и расходов государства на определенный период.

Он представляет собой централизованные фонды денежных средств, аккумулированные главным образом с помощью налогов и используемые для государственного регулирования экономики, стимулирования хозяйственной конъюнктуры, финансирования социальных программ, науки и культуры, вооруженных сил, образования финансовых и материальных резервов, содержания органов государственного управления.

Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством.

Бюджет государства — это «сердце» экономической системы. От составления бюджета зависит экономическое развитие государства, а уровень развития экономики в свою очередь влияет на состояние бюджета.

Эксу курс в историю

В XVII в. в российском государстве бюджета в его современном понимании не существовало, не было даже единой для всего государства росписи доходов и расходов. По мере развития бюрократической системы управления хозяйственной и финансовой жизнью страны возникли понятия — государственные финансы и государственный бюджет, которые в наши дни являются неотъемлемыми составляющими финансовой политики государства. Под бюджетом, как правило, подразумевался общегосударственный финансовый закон, на основании которого составлялась регулярная роспись доходов и расходов, с течением времени получившая плановый характер.

Впервые в дореволюционной России официально финансовый план был разработай министром финансов М. М. Сперанским. Особое внимание в нем уделялось налоговой системе. Кроме того, он предлагал исключить излишние непроизводственные расходы государственного управления и привести все статьи затрат в строгое соответствие с доходами. В феврале 1810 г. «План финансов» М. М. Сперанского был утвержден манифестом императора.

Значение бюджета как экономической категории можно рассматривать с различных позиций. С одной стороны, как форму образования и расходования фондов денежных средств для выполнения полномочий и обязательств органами государственной и муниципальной власти. В этом случае бюджет представляет собой совокупность фондов денежных средств целевого назначения или часть финансовых ресурсов общественного сектора. За каждым источником финансирования (потенциальным доходом), позволяющим мобилизовать и аккумулировать средства в форме бюджета, закреплены соответствующие расходные направления — затраты.

С другой стороны, бюджет представляет собой среднесрочный финансовый план государства, определяющий приоритеты финансирования отдельных направлений. Например, в бюджетной системе Российской Федерации существенная доля расходов направляется на поддержание социальных направлений. Поэтому в периодических публикациях встречается термин «социальный» бюджет. В данном случае, взглянув на финансовый план государства, можно увидеть достоверные направления социально-экономического развития, рассмотрев структуру финансирования.

Бюджет можно представить как баланс доходов и расходов, который позволяет увидеть источники мобилизации финансовых ресурсов и необходимые пределы затрат на управление экономикой страны. Получается, что бюджет — это смета доходов и расходов, которая должна быть сбалансирована. Уже на этапе проектировки вносятся изменения, позволяющие сократить профицит или дефицит бюджета. В случае превышения доходов над расходами Правительство РФ может применить меры налогового стимулирования (снизить налоговую нагрузку) или увеличить расходы по приоритетным направлениям развития народного хозяйства. Если расходы превысили доходы, то разработчик бюджета имеет право пропорционально сократить расходы, кроме защищенных статей бюджета. Однако это происходит не всегда, правительство может пойти на финансирование дефицита за счет привлечения государственных кредитов и займов.

Бюджет оформляется в форме федерального закона или решения муниципальных органов власти, т. е. имеет законодательную силу. Здесь учитывается принцип публичности или гласности, поскольку каждый субъект экономических отношений имеет доступ к нормативно-правовым законодательным актам. Составление бюджета в форме закона позволяет реализовать принцип единства нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса.

Кроме того, бюджет является важнейшим инструментом финансовой политики государства в области регулирования экономики и социальной сферы. Уровень мобилизации доходов в бюджет можно рассматривать с позиции отношения поступлений к ВВП и НД. Этот показатель служит сигналом настроения правительства к расширению или сокращению своего влияния на экономику и социальную сферу в целом. Чем больше доля ВВП мобилизуется посредством налоговых и неналоговых поступлений в бюджетную систему, тем больше расширяется сектор централизованных финансов (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Доходы бюджетов стран, % к ВВП¹

Интересно, что во многих развитых странах прослеживается существенная доля государственного сектора в экономике, несмотря на наличие рыночных отношений, частной собственности.

Однако степень мобилизации зависит от доли теневого сектора экономики. На рис. 3.1 представлено описание бюджета как экономической категории.

Существуют следующие основные функции бюджета.

• 1. Образование целевого фонда финансовых ресурсов государства за счет доходов, полученных в результате первичного распределения ВВП и НД.
• 2. Распределение или использование бюджетного фонда по конкретным целевым направлениям. Это позволяет правительству учитывать экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса, поэтому бюджетные расходы охватывают отрасли производственной и непроизводственной сферы. Здесь же происходит вторичное перераспределение финансов внутри бюджетной системы.
• 1 ^{Рассчитано по данным сайта www.imf.org.}

^{Рис. 3.1. Экономическая категория «бюджет»}

• ^{3. Контрольная функция позволяет анализировать использование всех ресурсов:}
  • ^{— на этапе проектирования бюджета проводится аналитическая работа, но выявлению резервов роста поступлений и мобилизации доходов в бюджет, экономии, а также по программно-целевому критерию необходимости финансирования всех направлений экономических и социальных отраслей;}
  • ^{— на этапе исполнения проводится анализ полноты, эффективности и результативности финансирования всех направлений бюджетных расходов;}
  • ^{— после исполнения и окончания финансового года проводится анализ достоверности предоставляемой информации, анализ своевременного и полного поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления.}

^{Таким образом, через бюджет правительство проводит социально-экономические реформы, нивелирует дифференциацию развития отдельных территорий и расслоение в обществе.}

^{В России с 2007 г. был реализован переход на трехлетпее бюджетное планирование в форме «скользящей трехлетки». Эго позволило взглянуть на среднесрочную перспективу формирования доходов и расходов. Планировалось также перейти на пятилетние планы, которые разрабатываются в развитых странах. Однако федеральный бюджет и бюджеты внебюджетных фондов в 2015 г. были сформированы на один год, г. е. только на 2016 г. Это временная мера, которая обусловлена нестабильностью в экономике и сложностями в составлении достоверного бюджетного прогноза.}

^{Кроме официального документа — бюджета, в системе финансовых планов государства выделяется консолидированный бюджет. Единство бюджетной системы обеспечивается не только единой правовой базой, единством бюджетной классификации и документации, но и представлением необходимой статистической и бюджетной информации для составления консолидированных бюджетов. В БК РФ отмечается обязанность Минфина России составлять отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.}

^{Таким образом, бюджет как форма образования и расходования фондов денежных средств увязывает доходные полномочия и расходные обязательства всех территорий государства, позволяет сбалансировать интересы внутри бюджетной системы всех субъектов управления государственными и муниципальными финансами. Помимо самого бюджета как основного финансового плана государства и территорий управление общественными финансами реализуется через систему государственных и территориальных фондов целевого назначения.}