Управление государственными и муниципальными финансами

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • инструменты управления государственными и муниципальными финансами;
• • методы финансового планирования;
• • современные тенденции программно-целевого управления государственными и муниципальными финансами;
• • принципы государственного и муниципального контроля;
• • подходы к управлению государственными и муниципальными финансами;

уметь

• • анализировать качество управления государственными и муниципальными финансами;
• • применять элементы финансового менеджмента к управлению государственными муниципальными финансами;

владеть

• • культурой мышления;
• • методами финансового планирования в системе государственных и муниципальных финансов;
• • подходами пр01раммно-целевого управления государственными муниципальными финансами.

Содержание и участники управления государственными и муниципальными финансами

Процесс управления предполагает реализацию менеджмента в отношении различных видов деятельности, систем и субъектов внутри организационно-правовой системы. Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является важнейшим условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны. Таким образом, под термином «управление» понимается сознательное воздействие с целью развития и совершенствования объекта. В отношении общественного сектора экономики оно реализуется, прежде всего, через экономическую политику государства (рис. 2.1).

Таким образом, существует четкая взаимосвязь отдельных составляющих частей общеэкономической политики. Важнейшим инструментом управления государственными и муниципальными финансами является финансовая политика государства, которая характеризуется следующими целевыми индикаторами:

• 1) достижение стабильного экономического роста;
• 2) таргетирование инфляции.

Рис. 2.1. Основные направления экономической политики государства

К задачам финансовой политики относится разработка концепции развития народного хозяйства и адекватного механизма ее реализации, а также управление деятельностью экономических субъектов.

Из истории По мнению С. Ю. Витте, ключевая особенность финансовой политики состояла в том, что «она должна быть направлена на всемерное содействие экономическим успехам и развитию производительных сил страны». Такая политика может дать наилучшие результаты и в отношении финансового хозяйства, возвышаясь вместе с народным благосостоянием, платежной силой населения и умножая источники государственных доходов.

Финансовая политика включает бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику.

Первая носит среднесрочный и даже долгосрочный характер, вторая ее составная часть характеризуется краткосрочным воздействием на экономическую среду. В процессе управления государственными и муниципальными финансами определяющей является бюджетно-налоговая политика.

Управление государственными финансами характеризуется следующими принципами.

• 1. Законность. Предполагается безусловное соблюдение законодательства, регламентирующего процесс управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы страны.
• 2. Единство управляемой (объекты) и управляющей (субъекты) систем. Управляющая система или финансовый институт представляет собой совокупность финансовых учреждений. Управляемая система или экономическая категория «Финансы» представляет собой совокупность денежных отношений и финансовых потоков. При этом процесс управления финансами включает нс только управление объектами, но и совершенствование деятельности и организации самих субъектов управления.
• 3. Сбалансированность. Данный принцип выражается в достижении баланса макроэкономического развития всех отраслей в соответствии со стратегией развития народного хозяйства.
• 4. Публичность (гласность). Поскольку речь идет об управлении финансами общественного сектора, необходимо соблюдать права граждан и других субъектов экономической деятельности на своевременное получение достоверной информации о результатах хозяйствования.
• 5. Системный подход, позволяющий смоделировать воздействие изменений в управлении финансами общественного сектора на социально-экономическое развитие территорий.

Конечно, это только основные принципы управления государственными и муниципальными финансами. Однако они лежат в основе организации финансовой и бюджетной системы государства. Ключевая цель управления централизованными финансами — это обеспечение макроэкономической сбалансированности и финансовой независимости, которая проявляется в положительном платежном балансе государства, сбалансированном бездефицитном бюджете, снижении государственного долга, стабильности курса национальной валюты. Рассмотрим содержание процесса управления финансами.

Правовые основы управления сектором общественных финансов закреплены Конституцией РФ и регламентируются действующим законодательством. В ней же определены участники управления государственными и муниципальными финансами. Их состав определяется следующими отраслевыми и территориальными критериями, а также закрепленными полномочиями и обязательствами.

Отраслевой критерий указывает на управление экономикой страны через систему отраслевых министерств и ведомств. Территориальная специфика обусловлена федеративным бюджетным устройством, т. е. трехуровневой бюджетной системой. Этот критерий, чаще всего, определяет распределение полномочий и обязательств в управлении общественными финансами.

Участники управления государственными и муниципальными финансами могут подразделяться по уровням бюджетной системы:

• — федеральные органы исполнительной власти;
• — региональные органы исполнительной власти;
• — местные органы исполнительной власти.

В отраслевом разрезе можно выделить участников производственной и непроизводственной сферы. К первым относят отраслевые министерства и ведомства экономики, финансов, энергетики, имущественных отношений и т. д. Ко вторым относят отраслевые министерства и ведомства социальной сферы, а также культуры, искусства, науки и других направлений.

Определение полномочий и обязательств конкретного участника управления финансами общественного сектора регламентируется действующим законодательством Российской Федерации. К ним относят не только органы исполнительной, но и законодательной и судебной власти. Как известно, главный финансовый план государства, т. е. бюджет, оформляется и принимается в форме закона. Поэтому ГД РФ и законодательные органы власти территорий и муниципалитетов принимают непосредственное участие в управлении государственными и муниципальными финансами, тем самым соблюдается принцип законности и публичности в секторе общественных финансов.

Однако основные функции по управлению финансами общественного сектора выполняются именно органами исполнительной власти. Поэтому рассмотрим полномочия основных субъектов этой деятельности более подробно.

Минфин России был создан по Указу Президента РФ от 19 февраля 1992 г. № 156. Рассмотрим организационную структуру ведомства, приведенную на рис. 2.2.

Рис. 2.2. Организационная структура Минфина России.

Рассмотрим некоторые функции Минфина России в системе управления государственными и муниципальными финансами:

— разработка государственной политики и нормативно-правового регулирования в бюджетной, налоговой, страховой, валютной и банковской деятельности;

разработка политики, но формированию и управлению государственного долга;

разработка государственной политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и камней, таможенных платежей;

• — разработка государственной политики в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию;
• — разработка во взаимодействии с ЦБ РФ основных направлений развития финансового рынка;
• — координация и контроль деятельности находящихся в ведении ФИС России, Росфиннадзора и Федерального казначейства;
• — внесение в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Минфина России и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели его деятельности;
• — составление проекта федерального бюджета;
• — з'тверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
• — определение порядка применения бюджетной классификации;
• — представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
• — управление в установленном порядке средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
• — методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов;
• — методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
• — организация ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора;
• — заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;
• — управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации;

выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг Российской Федерации;

• — проведение государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, а также изменений, вносимых в условия эмиссии и обращения этих ценных бумаг;
• — обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств;
• — организация формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;
• — сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов и др.

Управление государственными и муниципальными финансами предполагает использование информационной базы, которую формируют другие отраслевые министерства. Здесь особое место занимают прогнозы социально-экономического развития, которые формирует Минэкономразвития.

России. Рассмотрим функции этого ведомства с позиции участия в управлении государственным сектором экономики:

• — разработка основных направлений таможенной политики;
• — разработка сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, прогноза социально-экономического развития на очередной год, сводного финансового баланса Российской Федерации;
• — определение состава расходов инвестиционного характера совместно с Минфином России;
• — формирование перечня федеральных государственных программ;
• — обеспечение методологического руководства разработкой государственных программ;
• — согласование объемов их финансирования в очередном году и плановом периоде;
• — разработка в установленном порядке проекта федеральной адресной инвестиционной программы, формирование проекта перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд, согласование предложений субъектов бюджетного планирования по определению объемов расходов по стройкам и объектам, включенным в перечень;
• — разработка проекта программы приватизации на плановый период и плана развития государственного и муниципального секторов экономики;
• — подготовка и представление в Бюджетную комиссию заключений на предложения субъектов бюджетного планирования по формированию расходов инвестиционного характера;
• — установление перечня и сроков представления в Минэкономразвития России федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной части субъектов Российской Федерации отчетных и прогнозных данных, необходимых для разработки сценарных условий, прогноза социально-экономического развития на очередной год и материалов к проекту федерального бюджета.

Безусловно, деятельность рассмотренных министерств в управлении финансами общественного сектора является определяющей. Однако в системе управления государственными и муниципальными финансами задействованы все, без исключения, министерства, ведомства, подведомственные государственные компании, корпорации, организации и учреждения.

К функциям других субъектов управления относятся:

• — разработка докладов о результатах и основных направлениях деятельности;
• — обеспечение в пределах своей компетенции планирования финансирования расходных обязательств;
• — подготовка и реализация предложений по оптимизации состава закрепленных доходных полномочий и расходных обязательств;
• — распределение предельных объемов финансирования, но своим подведом стве н н ы м с гру ктурам;
• — разработка и представление в установленном порядке государственных программ;
• — разработка прогноза объемов поступлений по администраторам доходов;
• — представление в Минэкономразвития России предложений о приватизации находящихся в ведении соответствующих органов исполнительной власти унитарных предприятий и акций акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности;
• — представление в Минфин России и Минэкономразвития России материалов, необходимых для разработки соответствующих проектировок перспективного финансового плана и бюджета;
• — разработка государственных программ согласно отрасли функционирования;
• — разработка ведомственных программ;
• — представление в установленном порядке данных и материалов, необходимых для оценки государственных программ.

В целом, каждый участник — субъект экономической деятельности общественного сектора экономики выполняет функции, которые зависят от уровня подчиненности, отраслевой специфики, поэтому финансовое планирование обеспечивается, но вертикали и горизонтали системы государственного и муниципального управления.

Можно выделить следующие организационные этапы финансового планирования.

• 1. Разработка плана в соответствии со стратегическими задачами социально-экономического развития. Па этом этапе проектируются важнейшие целевые параметры в количественном выражении в виде абсолютной суммы средств, технических и физических показателей, разрабатываются относительные параметры, которые позволят оценить эффективность предложенных к финансированию мероприятий.
• 2. Распределение полномочий и обязательств по центрам ответственности участников финансового планирования. На этом этапе согласно иерархии государственного и муниципального управления в рамках действующего законодательства происходит делегирование финансирования для его дальнейшего использования между органами государственной и муниципальной власти.
• 3. Исполнение финансового плана предполагает текущее выполнение запланированных мероприятий по получению и использованию финансирования органами государственной и муниципальной власти, а также подведомственными структурами и организациями.
• 4. Подготовка отчета об итогах исполнения по доходам и расходам соответственно. На этом заключительном этапе реализуется контрольная функция государственных и муниципальных финансов. Все участники финансового планирования подводят итоги выполнения плановых мероприятий и достижения целевых показателей согласно своим полномочиям и обязательствам.

В независимости от функций субъекты финансового планирования используют различные методы управления централизованными финансами.