Регулирование государственного кредита

В условиях замедления роста российской экономики доходная база бюджетной системы снижается. Прежде всего, это касается налогового потенциала территорий, за которыми закреплены не самые объемные по суммам собственные налоги. Поэтому для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и других субъектов Российской Федерации применяются различные формы финансовой поддержки: дотации, субсидии, субвенции и бюджетные кредиты.

Бюджетные кредиты в России из вышестоящего бюджета в нижестоящий, как правило, предоставляются на срок до трех лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов, для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а также финансирования отдельных расходных обязательств (например, строительства дорог).

Предоставление кредитов, как правило, является функцией кредитной организации, и выполнение этих функций бюджетной системой обосновано только в случае отсутствия или неразвитости банковской системы. Банковскую систему Российской Федерации, конечно, еще нельзя назвать высокоразвитой, по она таковой никогда и не станет, если лишить ее конкурентных преимуществ на перспективных рынках (каковым, несомненно, является рынок кредитования публично-правовых образований). Кроме того, легкость предоставления бюджетных кредитов нижестоящим публично-правовым образованиям, во-первых, не стимулирует их к проведению ответственной бюджетной политики (всегда помогут сверху), а во-вторых, способствует укреплению психологической установки, что за все несут ответственность вышестоящие органы власти, что, в свою очередь, превращает отношения между органами власти публично-правовых образований в отношения между начальником и подчиненным, более свойственные унитарным государствам, не имеющим развитой системы местного самоуправления.

Бюджетные кредиты на покрытие дефицита регионального бюджета целесообразно предоставлять исключительно в условиях рецессии и недоступности для региональных и местных властей рыночных заимствований. Выбор бюджетных кредитов как основного инструмента, направленного на компенсацию региональным властям потерь от снижения доходов, обусловлен следующим.

Во время кризиса наибольшие финансовые трудности испытывают экономически развитые территории. С точки зрения макроэкономической и социальной стабильности оказание им помощи во время рецессии представляется оправданным. Вместе с тем, с точки зрения социальной справедливости правильным представляется возврат «богатыми» территориями полученных ресурсов при нормализации макроэкономической ситуации.

Возвратность и платность экстренной финансовой помощи стимулируют субфедеральные власти к эффективному использованию получаемых средств.

Условием предоставления бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации является наступление одного из следующих событий.

• 1. MosPrime Rate^[1] существенно (в 1,3 и более раз) превышает ставку рефинансирования ЦБ РФ, и за последний квартал наблюдается резкое (в два и более раз) повышение MosPrime Rate.
• 2. Наблюдается существенное падение доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (включая межбюджетные трансферты): хотя бы в одном регионе наблюдается падение доходов в текущем году к аналогичному периоду прошлого года более чем на 10% в реальном выражении.

Прекращение предоставления бюджетных кредитов происходит при выполнении хотя бы одного из условий:

• • нормализация ситуации на рынке банковского кредитования;
• • восстановление доходов субъектов Российской Федерации (нет регионов, у которых наблюдается падение доходов в текущем году к аналогичному периоду прошлого года более чем на 10% в реальном выражении).

Бюджетные кредиты могут предоставляться субъектам Российской Федерации, уровень фактической бюджетной обеспеченности которых не превышает 2.

В случае ухудшения условий заимствования в целом по стране бюджетные кредиты предоставляются тем регионам, в которых:

• • фактическая бюджетная обеспеченность за последний отчетный период (за последний квартал или за последний месяц) не превышает среднюю бюджетную обеспеченность более чем в два раза;
• • падение доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций) к аналогичному периоду отчетного финансового года превышает 10%.

Распределение бюджетных кредитов осуществляется с учетом следующих показателей:

• • общей суммы квартального транша бюджетного кредита;
• • фактических доходов каждого субъекта Российской Федерации за последний отчетный период (квартал или месяц) текущего финансового года;
• • фактических доходов каждого субъекта Российской Федерации за соответствующий период отчетного финансового года.

При выделении бюджетных кредитов должно быть заключено соглашение между Минфином России и субъектом Российской Федерации. Как уже было сказано, бюджетный кредит предоставляется сроком до трех лет и имеет «плавающий» процент амортизации (чем быстрее растут доходы субъекта, тем быстрее он погашается (выше процент амортизации)). Важно помнить, что существуют отличия бюджетного кредита от других форм финансовой помощи, выделяемых из вышестоящего бюджета нижестоящему. Эти отличия: срочность, возвратность и платность.

Это налагает на заемщика, т. е. на исполнительную власть территорий, дополнительные обязательства. С одной стороны, у публично-правовых образований есть преимущества в получении кредита перед другими группами заинтересованных заемщиков: особый статус, законодательные гарантии. С другой стороны, это дополнительные обязательства по погашению процентов и суммы долга, что в условиях нестабильности может негативно повлиять на возможность своевременного исполнения обязательств.

Однако бюджетный кредит становится все более популярным видом финансовой поддержки региона и муниципальных образований на фоне современной бюджетной политики федерального центра по сокращению других форм поддержки.

При этом изменился состав долгового финансирования субъектов в сторону увеличения доли привлеченных бюджетных кредитов от вышестоящего бюджета и снижения доли рыночного долга. Доля бюджетных кредитов в структуре совокупного долга выросла, а доля полученных кредитов банков и выпущенных государственных ценных бумаг сократилась.

Важным моментом является и то, что муниципальные образования не имеют права привлекать займы на рынке без разрешения органов власти вышестоящего уровня бюджетной системы. Это установлено Б К РФ и связано со стремлением правительства стабилизировать ситуацию финансовой безопасности территорий.

Если рассматривать территории в качестве заемщика, то можно выделить существенные отличия от других субъектов кредитных отношений.

• 1. Защита бюджетной обеспеченности территорий через систему законодательно определенных источников дохода.
• 2. Банковское кредитование территорий выгодно не только исполнительной власти, но и самим заимодавцам, так как они могут принимать участие в инвестиционных направлениях.
• 3. Наличие единого счета бюджета для зачисления всех кассовых поступлений и организации кассовых выплат.
• 4. Уровень субфедерального и муниципального долга регулируется законодательством.
• 5. Обеспеченность кредитных займов государственной и муниципальной собственностью.
• 6. Снижение рисков нецелевого использования кредитных ресурсов со стороны региональных органов власти и органов местного самоуправления.
• 7. Отсутствие риска недостоверно предоставляемых данных со стороны самого заемщика. Отсутствие правовых рисков в части фальсификации документов, подтверждения легитимности сделок, повторного залога обеспечения при заключении контрактов кредитной организации с региональными органами власти и органами местного самоуправления.

Можно выделить ряд отрицательных факторов, влияющих на риски банков при кредитовании субъектов федерации и муниципальных образований:

отсутствие возможности быстрой смены власти в регионе или муниципальном образовании в случае проведения властями негативной политики по отношению к кредиторам либо инвесторам;

— сложность оценки кредитоспособности субъектов федерации и муниципальных образований в связи с наличием большого количества бюджетных и экономических показателей, объективных и субъективных факторов деятельности, а также отсутствие единых подходов к оценке кредитоспособности субъектов федерации и муниципальных образований со стороны кредитных организаций;

непредсказуемость финансового состояния субъектов федерации и муниципальных образований на долгосрочную перспективу, что затрудняет анализ кредитором движения денежных потоков и ограничивает срочность предоставляемых кредитных средств;

• — кредитование региональных и муниципальных органов власти на краткосрочной и среднесрочной основе;
• — политические риски, связанные с возможностью смены или изменения политического курса;
• — низкая финансовая гибкость.

В отличие от менеджмента компании, принимающего финансовые решения, управленческий аппарат субъекта федерации или муниципального образования не имеет достаточных полномочий для контроля источников доходов бюджета.

Однако в российском законодательстве отсутствует положение о банкротстве субъектов федерации и муниципальных образований. Кроме того, действует особый правовой режим — «иммунитет бюджета», при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением отдельных случаев, предусмотренных законодательством.

В отношении субъекта федерации временная финансовая администрация вводится решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по ходатайству Правительства РФ, а в отношении муниципальных образований — решением арбитражного суда субъекта федерации по ходатайству высшего должностного лица субъекта федерации и представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. То есть, в отличие от процедур банкротства юридических лиц, это не может быть инициировано кредиторами субъекта федерации или муниципального образования.

Решение суда о введении в субъекте федерации или муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств и бюджетных обязательств субъекта или муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов бюджета в последнем отчетном финансовом году. Задолженность бюджета в размере 30% от объема собственных доходов составляет значительные суммы, следовательно, временная финансовая администрация может быть введена лишь в исключительных случаях при системном неисполнении долговых обязательств региональными органами власти или органами местного самоуправления.

В целях финансирования дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации предусматривается сохранение на достаточно высоком уровне объема предоставляемых бюджетных кредитов: 150,0 млрд руб. в 2015 г. (230,0 млрд руб. в 2014 г.), 140,0 млрд руб. в 2016 г. и 226,0 млрд руб. в 2017 г. При определении объемов бюджетных кредитов на 2015—2017 гг. была учтена потребность в средствах на рефинансирование ранее полученных из федерального бюджета бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации для частичного покрытия дефицитов региональных бюджетов. При этом возврат задолженности по бюджетным кредитам предусматривается в 2015 г. в сумме 150,1 млрд руб., в 2016 г. — 135,1 млрд руб. и в 2017 г. — 226,0 млрд руб., что практически соответствует объемам предоставляемых бюджетных кредитов в 2015—2017 гг.

В современных условиях кредитование является необходимым инструментом финансирования потребностей в покрытии дефицита бюджетов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом они как участники рынка заимствований существенно отличаются от корпоративных заемщиков, так как публично-правовые образования могут быть охарактеризованы одновременно как экономические, социальные и политические субъекты заимствований, что обусловливает и различия в оценке рисков при осуществлении сделок с государственными и муниципальными заемщиками.

Публично-правовые образования — это субъекты гражданского права, к которым относятся Российская Федерация, регионы и муниципальные образования.

Можно выделить одну важнейшую составляющую долговой политики государства — стремление использовать внутренние кредитные ресурсы, а уже потом прибегать к внешним заимствованиям. Это можно объяснить нежеланием поддерживать иностранную валюту, упрощением процедур реструктуризации. Однако отрицательным моментом является снижение ликвидности на внутреннем рынке кредитов и финансовых инструментов.

• [1] MosPrime Rate (Moscow Prime Offered Rate) — независимая индикативная ставка предоставления рублевых кредитов (депозитов) иа московском денежном рынке.