Современные тенденции формирования государственного бюджета зарубежных стран

Зарубежный опыт показал, что качество реализации бюджетного процесса зависит от разработки бюджетной стратегии, которая выражается сл еду ющим и эл см с н та м и.

• 1. Бюджетные правила. В первую очередь, страны могут принимать правила, ограничивающие их будущее поведение и имеющие солидную законодательную поддержку, а также предусматривающие достаточно строгие санкции за нарушения. Вместе с тем, правила полезны, но их вряд ли будет достаточно. Прежде всего, бюджетное правило, которое целесообразно в долгосрочном плане, например о структурной сбалансированности бюджета, не может быть сразу выполнено, когда страны начинают с дефицита, близкого к двузначной величине. Потребуется переходный период, как, например, в новых бюджетных правилах Германии, которые предусматривают достижение структурной сбалансированности бюджета лишь к 2016 г.
• 2. Многолетние лимиты расходов. Обоснованные многолетние пределы расходов, утвержденные не только правительством, но и парламентом, будут иметь важнейшее значение. В странах с высокой долей расходов значительная часть корректировки должна обеспечиваться ограничением расходов. Это было отличительной чертой успешного преодоления бюджетной ситуации, например, в Швеции и Канаде в 1990;х гг. Этот компонент отсутствует в ряде стран, в том числе в США.

Таким образом, на некоторые бюджетные статьи расходов верхние пределы не будут распространяться, особенно на расходы, имеющие циклический характер, такие как пособия, но безработице, недискреционные расходы, такие как выплаты процентов, или нейтральные для бюджета, такие как проекты, финансируемые Европейским союзом. Требуется также, чтобы законодательный процесс предусматривал ежегодный пересмотр лимитов для некоторых статей расходов.

3. Открытый и подотчетный бюджетный процесс. Здесь речь идет о прозрачности в налогово-бюджетной сфере. Странам необходимо поддерживать прозрачность при разработке бюджетов и представлении их общественности. Участники рынка и общественность должны быть уверены в том, что среднесрочные планы или изменения в них оправданы важнейшими макроэкономическими соображениями, а не, например, краткосрочными политическими целями.

Наилучший путь к этому заключается в учреждении политически независимого фискального агента для наблюдения за разработкой и проведением налогово-бюджетной политики. В США такой агент есть — это Бюджетное управление Конгресса. Во многих странах Европы его нет, хотя некоторые, например Германия и Соединенное Королевство, недавно создали его, последовав положительному примеру стран Северной Европы. Для этих новых ведомств испытание будет заключаться в проявлении подлинной независимости. Для других (в двух странах с развитой экономикой с самым высоким отношением долга к ВВП, Италии и Японии, их еще нет) остро необходимы скорейшие шаги в этом направлении.

Прозрачность также означает предоставление общественности комплексной информации о состоянии государственных финансов. Страны с развитой экономикой, конечно, это уже делают.

4. Дисциплина подготовки и исполнения бюджета. Странам необходимы более дисциплинированные процессы подготовки и исполнения бюджета. Подготовка бюджета должна определяться общим среднесрочным дефицитом и лимитами расходов. Поэтому процесс должен проходить «сверху вниз». Исполнение бюджета должно основываться на процессах, сводящих к минимуму риск отклонений. Поэтому страны с развитой экономикой действуют относительно успешно. Вместе с тем, необходимо определенное дальнейшее продвижение, особенно в ряде стран Европы.

Странам необходимы некоторые первоначальные меры, чтобы наполнить выбранную стратегию некоторым содержанием. Здесь необходимо провести различие между утверждением мер и их реализацией. Реализация на раннем этапе была бы в большинстве случаев неоправданной. По раннее принятие законодательных решений о мерах, которые вступят в силу позднее или скажутся на экономике постепенно, безусловно, является оправданным. Например, к этой категории относится частичный или полный запрет на замену уходящих на пенсию работников государственного сектора.

Что касается российской практики, то одной из самых сложных проблем для Минфина России в 2014 г. стала необходимость соблюдать бюджетную дисциплину в условиях замедляющейся экономики. С одной стороны, доходы государства по итогам 2013 г. оказались на 0,9 трлн руб. ниже расходов, с другой — средняя цена на нефть была выше так называемой цены отсечения. Это означает, что согласно бюджетному правилу дополнительные нефтегазовые доходы должны были отправиться в Резервный фонд, несмотря на дефицит федерального и консолидированного бюджетов.

Такая ситуация сложилась в результате неправильного расчета роста ненефтегазовых доходов Минфином России. Рост ВВП в 2013 г. составил всего 1,3% по сравнению с прогнозом в 3,6%. Соответственно, бюджет значительно недополучил налоговых доходов, помимо этого был сорван план по приватизации государственного имущества на сумму в 427 млрд долл.

Бюджетное правило не позволяло использовать дополнительные нефтегазовые доходы для покрытия дефицита, поэтому де-факто его не существует уже больше года. В 2013 г. в Б К РФ были внесены поправки, согласно которым Минфин России получил право использовать дополнительные нефтегазовые доходы для замещения недополученных ненефтегазовых доходов. Это означает, что даже при высокой среднегодовой цене на нефть сверхдоходы могут отправиться на финансирование «раздутых» расходов, а пополнение Резервного фонда остается за Правительством РФ.

В 2013 г. цена отсечения (считается как средняя за 6 лет цена нефти марки Urals) составила около 93 долл., а средняя цена за год превысила 107 долл. Это могло дать Резервному фонду порядка 700 млрд руб., однако большая часть средств пошла на финансирование ненефтегазового дефицита. В 2014 г. Правительство РФ объявило о готовности потратить 212 млрд руб. на пополнение резервов (из нефтегазовых доходов за 2013 г.), однако падение курса рубля после сворачивания программы количественного смягчения в США и присоединения Крыма заставило отложить планы. Тогда, согласно данным ЦБ РФ, регулятор все же купил валюты для Минфина России на сумму в 5,7 млрд долл. В рублевом эквиваленте стоимость фонда выросла только благодаря снижению курса российской валюты.

Таким образом, несмотря на номинальное наличие бюджетного правила, его выполнение срывается в результате роста расходов бюджета на фоне стагнирующих налоговых доходов. Возвращение финансовой дисциплины возможно только при следующих условиях.

• 1. Стабилизация темпов замедления экономики сделает прогноз нефтегазовых доходов более точным, позволяя не использовать средства фонда.
• 2. Правительство может поднять налоги — тема, которая в последнее время активно обсуждается.
• 3. Корректировка расходов, что почти невозможно при текущих целях государственной политики.
• 4. Бюджетное правило можно сохранить, увеличивая размер внешнего и внутреннего долга, от чего власти уже отказались, не желая увеличивать зависимость от западных стран и не имея достаточного спроса внутри страны.

С точки зрения экономической теории, увеличение налоговой нагрузки в условиях замедления экономики значительных дополнительных доходов не принесет, усугубляя деловой и инвестиционный климат в стране, тем самым нарушая приведенный выше первый пункт. Более разумной была бы легкая консолидация расходов. Например, темп роста трат на оборону можно было бы скорректировать с 10 до 20% в год, что уменьшило бы расходы консолидированного бюджета на 200 млрд руб., сделав необязательным увеличение НДС и введение налога с продаж. Тем не менее в современных реалиях консолидацию расходов мы вряд ли увидим. Поэтому выбор будет стоять между сохранением бюджетного правила и увеличением налогов. Так как дополнительная фискальная нагрузка, скорее всего, компенсируется продолжением замедления в экономике, то, возможно, лучшим выходом из возможных станет отказ от бюджетного правила на несколько лет.

Итогом рассмотрения вопросов формирования бюджетов можно назвать выявление направлений совершенствования бюджетного планирований в части оптимизации расходов и поступлений. Финансовая устойчивость бюджетной системы многих государств находится в зоне риска и связана с агрессивной долговой политикой и ростом расходов бюджета, не подтвержденных соответствующими налоговыми поступлениями. Также недопустимо увеличивать налоговую нагрузку на корпоративный сектор без серьезных на то оснований, подбирая направления использования дополнительных средств, поступающих в бюджет сверх плана. Такая практика может повлиять на темп роста ВВП и НД в среднесрочной перспективе.