Особенности правового статуса учреждений, подведомственных Министерству транспорта Российской Федерации

Основные особенности правового статуса федеральных казенных учреждений определяются ст. 6, 161 БК РФ, рядом статей ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» и рядом норм подзаконных правовых актов.

На основании ст. 6 БК РФ, развивающей понятие учреждения и конкретизирующей цель его создания, под казенным учреждением следует признавать государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств федерального бюджета на основании бюджетной сметы (ст. б БК РФ).

При этом основной признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых казенные учреждения созданы. Таким образом, цели создания и специфический характер выполняемых функций различаются в зависимости от стоящих перед казенным учреждением задач и объема предоставленных полномочий.

Основные особенности правового статуса федеральных бюджетных учреждений определяются ст. 9.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 120, 296, 298 ГК РФ, рядом статей БК РФ, подзаконными актами учредителя.

В отношении федерального казенного учреждения учредитель: определяет перечень казенных учреждений, а также тех казенных учреждений, которым устанавливается государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) юридическим и физическим лицам в соответствии с предусмотренными уставом основными видами деятельности; осуществляет финансовое обеспечение деятельности, в том числе на выполнение государственного задания; утверждает бюджетные сметы; согласовывает распоряжение движимым и недвижимым имуществом; осуществляет контроль за деятельностью казенного учреждения и иные функции и полномочия учредителя.

С момента создания в установленном порядке государственное учреждение обладает абстрактными правами и обязанностями, юридической способностью к участию в различных общественных правоотношениях, т. е. обладает правосубъектностью, представляющей собой обеспеченную государством социально-правовую возможность быть участником различных правоотношений, служит юридической мерой возможности такого участия и определяет границы таких возможностей.

В действующем гражданском законодательстве специальный правовой статус учреждения определен посредством указания на цель деятельности юридического лица. Посредством цели деятельности законодатель установил границы правосубъектности и правоспособности как ее элемента. Как известно, правоспособность государственного учреждения как юридического лица приобретается с момента его государственной регистрации в этом качестве (п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 51 ГК РФ) и прекращается в момент исключения его из единого реестра юридических лиц (п. 8 ст. 63 ГК РФ). В учредительных документах государственного учреждения (в уставе или общем положении об организациях данного вида) раскрывается содержание его индивидуального правового статуса, при этом совокупность правомочий представляет собой элемент специальной правоспособности, а вариативность индивидуализации лежит в границах предоставленной учредителем возможности осуществлять определенные виды деятельности, либо может быть расширена путем выдачи разрешения на осуществление определенных видов деятельности, приносящей доход. Границы вариативности в отношении казенных учреждений имеют еще более суженный характер, что свидетельствует об их специальной правоспособности, предопределенной спецификой их организации и деятельности. Помимо норм гражданского права, на специфику правосубъектности казенного учреждения оказывают самое существенное влияние нормы БК РФ, устанавливающие особенности правового статуса казенных учреждений. Статьей 161 БК РФ установлены границы правоспособности казенного учреждения в отношении принятия и оплаты бюджетных обязательств, открытия счетов и порядка осуществления расчетов и т. д. Соответственно, специфика правосубъектности казенного учреждения обусловлена целью его создания и деятельности, и она носит еще более ограниченный характер, чем правосубъектность бюджетных учреждений. Реализация правосубъектности осуществляется посредством принятия и (или) исполнения денежных обязательств за счет средств федерального бюджета, что является результатом волеизъявления государственного учреждения либо проявлением действия нормы закона. Пределы правосубъектности диктуют необходимость ограничения принятия бюджетных обязательств, определяя их целевой направленностью, при этом публично-правовые интересы казенного учреждения всегда превалируют над частными.

Рассмотрим признаки государственных учреждений как юридических лиц.

• 1. Государственная регистрация юридического лица. Законодателем в ст. 2 ГК РФ установлено, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях государственные учреждения могут участвовать только в качестве юридических лиц. Для этого государственные учреждения, как юридические лица (в том числе и их филиалы), подлежат государственной регистрации в ФНС России, ведущей Единый государственный реестр юридических лиц, в порядке, определяемом Федеральным законом от 8.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и считаются созданными с момента внесения о них записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) (п. 2 ст. 51 ГК РФ). При определении организационно-правовой формы создаваемых юридических лиц необходимо учитывать требования Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ. Согласно ст. 52 ГК РФ юридическое лицо может действовать на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора, а в случаях, предусмотренных законом — на основании общего положения об организациях данного вида.
• 2. Постановка на учет в налоговом органе. В соответствии с требованием законодательства (ст. 3 НК РФ), устанавливающим обязанность каждого лица уплачивать законно установленные налоги и сборы, государственному учреждению необходима регистрация в органах ФНС России с занесением сведений о нем в Единый государственный реестр налогоплательщиков (ЕГРН), присвоением Идентификационного номера налогоплательщика (ИНН) и выдачей Свидетельства о регистрации.

В соответствии с положениями НК РФ постановка на учет государственных учреждений в налоговом органе по месту их нахождения должна осуществляться на основании сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ, за исключением постановки на учет юридического лица по месту нахождения его обособленных подразделений, которая осуществляется без участия юридического лица на основании сведений, содержащихся о нем в ЕГРЮЛ. Следовательно, законодателем подтверждается неразрывная связь между такими признаками субъекта расчетных правоотношений, как регистрация в качестве юридического лица и регистрация такого лица в качестве налогоплательщика.

3. Наличие лицевых счетов в органах Казначейства России. В соответствии с законодательством (гл. 46 ГК РФ, ст. 161 БК РФ) юридическому лицу объективно необходимо наличие лицевого счета, на котором отражаются операции по зачислению и списанию денежных средств. Нормы БК РФ и принятые в соответствии с ним нормативные правовые актов Минфина России устанавливают бюджетные полномочия участников бюджетного процесса, порядок получения и расходования ими средств федерального бюджета, порядок открытия и ведения их лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами.

Поскольку открытие и ведение лицевых счетов бюджетных и автономных учреждений также предусмотрено территориальными органами Казначейства России, правовое регулирующее воздействие на обслуживание лицевых счетов клиентов, не являющихся участниками бюджетного процесса, имеет ограниченный характер.

БК РФ (ст. 6) определены понятия главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств. Так, под главным распорядителем средств федерального бюджета понимается орган государственной власти (государственный орган), а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями.

Под распорядителем средств федерального бюджета понимается орган государственной власти (государственный орган), казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ). Должностные лица распорядителей бюджетных средств определяют права иных должностных лиц по подписанию первичных учетных документов (право 1 и 2 подписи), следовательно, определяют подведомственных потенциальных субъектов финансово-хозяйственной деятельности и должностных лиц, реализующих их полномочия.

Финансово-экономические органы распорядителей бюджетных средств, которым открываются лицевые счета, осуществляют организационные, экономические и методологические функции, функции планирования ассигнований и финансового обеспечения, учета и отчетности, функции организации выплаты денежного содержания и заработной платы, осуществляют расчеты по денежным обязательствам, принятым распорядителем средств.

Под получателем средств федерального бюджета понимается орган государственной власти (государственный орган), находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств федерального бюджета.

Лицевые счета в органах казначейства открываются также бюджетным и автономным учреждениям. Они получили наименование «лицевых счетов для учета операций неучастника бюджетного процесса». Существенным отличием является то, что автономные учреждения, в отличие от бюджетных и казенных, имеют право на открытие расчетных счетов в кредитных организациях.

4. Наличие утвержденной бюджетной сметы, финансово-хозяйственного плана. Законодателем установлено, что юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Действующие в качестве юридических лиц казенные учреждения финансируются из федерального бюджета^[1] на основе утвержденной главным распорядителем (распорядителем) средств федерального бюджета сметы (ст. 6 БК РФ).

Бюджетная смета представляет собой финансово-правовой акт, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) (ст. 6 БК РФ). На основании утвержденных смет у казенного учреждения в лице его руководителя, с одной стороны, и у финансовых органов, представляющих интересы государства, — с другой стороны, возникают соответствующие права и обязанности.

Юридическое значение сметы заключается в том, что она определяет права и обязанности руководителя казенного учреждения по целевому использованию средств, выделенных из соответствующего бюджета, а также обязанности финансовых органов по контролю за целевым использованием бюджетных средств. Если у казенного учреждения отсутствует смета, то поступившие бюджетные ассигнования расходовать запрещено и любой их кассовый расход может быть признан нецелевым. Наличие установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей должностных лиц органов, осуществляющих составление и исполнение смет доходов и расходов, является важным элементом правового регулирования расходов на деятельность казенных учреждений.

Казенные и автономные учреждения должны осуществлять свою деятельность на основе финансово-хозяйственных планов. Таким образом, законодатель жестко регламентирует порядок расходования средств федерального бюджета участниками бюджетного процесса, осуществляемый на основе бюджетной сметы в соответствии с принципами бюджетной системы РФ. В отношении автономных и бюджетных учреждений, не являющихся участниками бюджетного процесса, контроль осуществляется, в первую очередь, в отношении средств, предоставляемых в виде субсидии на выполнение государственного задания.

• [1] Бюджетное финансирование представляет собой урегулированный правовыминормами процесс предоставления денежных средств в форме безвозвратных ассигнований или бюджетных кредитов соответствующим бюджетополучателям на условияхадресности, целенаправленности и плановости, отличается от сметно-бюджетногофинансирования правовым положением финансируемых субъектов.