Административное судопроизводство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) административно-публичных органов

В рамках рассматриваемого производства арбитражными судами разрешаются возникающие из административных дел судебно-административные дела об оспаривании принятых (изданных), совершенных государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами и должностными лицами, осуществляющими публичные полномочия, ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия).

Процессуальный порядок разрешения указанных дел регламентируется нормами гл. 24 АПК РФ на основе общих положений данного Кодекса.

Рассмотрим основные особенности обозначенной категории судебноадминистративных дел.

Заявителями по данным делам, заинтересованными в их разрешении, в силу положений ст. 198 АПК РФ могут выступать:

• 1) граждане, как осуществляющие, так и не осуществляющие предприн им атсл ьс ку ю деятел ь н ост ь;
• 2) организации (юридические лица), как коммерческие, так и некоммерческие;
• 3) прокурор (в защиту прав и законных интересов других лиц);
• 4) органы, осуществляющие публичные полномочия (в защиту прав и законных интересов других лиц);
• 5) иные лица.

Как следует из анализа арбитражно-судебной практики, в качестве заявителей по рассматриваемым делам, как правило, выступают юридические лица, относящиеся к коммерческим организациям, и индивидуальные предприниматели.

Основаниями и одновременно обязательными условиями обращения перечисленных лиц, организаций и органов в арбитражный суд с соответствующим заявлением являются предполагаемые ими факты.

• а) несоответствия закону или иному НПЛ оспариваемых ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) органа или должностного лица, осуществляющего публичные полномочия;
• 6) нарушения указанными ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя или представляемых им лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на них каких-либо обязанностей, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ответчиками по рассматриваемой категории дел могут выступать:

• а) государственные органы, в том числе не относящиеся к органам исполнительной власти, но выполняющие административно-публичные функции и наделенные внешневластными административными полномочиями, например контрольно-счетные палаты;
• б) органы местного самоуправления, как представительные, так и исполнительно-распорядительные (местные администрации);
• в) иные органы и организации, осуществляющие административнопубличные полномочия, например Центральный банк РФ и его территориальные органы, Пенсионный фонд РФ и его региональные отделения;
• г) государственные должностные лица, например государственные инспектора, должностные лица местного самоуправления, например главы местных администраций, должностные лица иных административнопубличных органов, например руководители контрольно-счетных палат, органов Пенсионного фонда РФ.

Как показывает анализ арбитражно-судебной практики, по делам рассматриваемой категории в качестве ответчиков, как правило, выступают органы публичной администрации, т. е. органы исполнительной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления (местные администрации).

Предметом судебно-административных дел, разрешаемых по правилам гл. 24 АПК РФ, выступает оспаривание законности следующих форм властного волеизъявления ответчиков.

• 1. Ненормативный правовой акт — властное правоприменительное решение органа или должностного лица, как правило, индивидуального характера, т. е. распространяющее своей действие на индивидуально определенных физическое лицо или организацию и влекущее для него юридически значимые последствия, выраженное в форме официального документа, обладающего реквизитами, предусмотренными соответствующим НПА. К числу ненормативных правовых актов могут быть отнесены приказы, распоряжения, постановления, решения, предписания, представления, например распоряжение главы местной администрации, предписание органа государственного пожарного надзора.
• 2. Решение — властное правоприменительное решение органа или должностного лица, как правило, индивидуального характера, выраженное в письменной форме. К числу решений, которые не следует смешивать с ненормативными правовыми актами, можно, в частности, отнести решения, содержащиеся в письмах государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также решения, содержание которых изложено в процессуальных документах (актах, протоколах, заключениях и т. п.).
• 3. Действие — внешневластное волеизъявление органа или должностного лица, реализация которого не требует принятия (издания) ненормативного правового акта (решения), влекущее юридически значимые последствия для лица, в отношении которого оно совершается. В числе действий можно назвать проведение контрольно-надзорным органом проверки, арест или принудительное изъятие имущества.
• 4. Бездействие — отсутствие со стороны органа или должностного лица в нарушение закона или иного НПА внешневластного волеизъявления, несовершение им юридически значимого действия, обязанность по совершению которого возникла у него на основе соответствующей нормы права. Бездействие может быть только формой противоправного поведения. В качестве примера такого бездействия можно назвать нерассмотрение органом или должностным лицом обращения физического лица или организации и непринятие по этому обращению решения в срок, установленный соответствующей правовой нормой.

Рассмотрим далее процессуальный порядок разрешения судебноадминистративных дел, регламентированный гл. 24 АПК РФ.

Заявление в порядке ст. 198 АПК РФ может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 АПК РФ.

В заявлении должны быть также дополнительно указаны:

• 1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
• 2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
• 3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
• 4) законы и иные НПА, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
• 5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) указанного должностного лица.

К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК РФ, а также текст оспариваемого акта, решения.

К заявлению об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств указанному должностному лицу и другой стороне исполнительного производства.

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

Судебное разбирательство по рассматриваемым делам осуществляется в соответствии со следующими правилами.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом. Указанный срок может быть продлен на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, председателем арбитражного суда до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса.

Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов рассматриваются в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.

Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.

Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл. 11 АПК РФ.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и в ходе такой проверки:

• а) устанавливает соответствие их закону или иному НПА;
• б) устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие);
• в) устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагают ли на него в нарушение закона или иного НПА какие-либо обязанности, создают ли ему препятствия в осуществлении указанной деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному НПА, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе. В то же время заявитель, но делу обязан представить в ходе судебного разбирательства доказательства нарушения оспариваемыми им ненормативным правовым актом, решением, действиями (бездействием) принадлежащих ему прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в гл. 20 АПК РФ.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному НПА и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному IIIIА и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться:

• 1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;
• 2) название закона или иного НПА, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;
• 3) указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться:

• 1) наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях;
• 2) название закона или иного НПА, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения;
• 3) указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующими органом или лицом об исполнении решения суда.

Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.

Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в органы, осуществляющие публичные полномочия, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.