Политические системы арабских монархий (сравнительный анализ)

Специфика института монархии в арабских государствах

В арабских странах условно можно выделить следующие разновидности монархий (в зависимости от полномочий главы государствамонарха):

• • абсолютная монархия (Саудовская Аравия);
• • дуалистическая монархия (Кувейт, Бахрейн, Катар, Оман);
• • парламентская монархия (Марокко, Иордания);
• • выборная монархия (ОАЭ).

Определяя полномочия монарха в законодательной сфере, следует исходить из того, кто является основным субъектом законодательной деятельности. Это означает, является ли монарх единственным обладателем и источником всей законодательной власти, осуществляя ее с помощью назначаемого им законосовещательного органа (Консультативного совета) или же он делит ее с представительным и законодательным органом — Национальной ассамблеей.

Признание конституциями Кувейта, Бахрейна, Иордании и Марокко принципа разделения властей означает, что все законодательные функции в той мере, в какой они входят в компетенцию монарха, осуществляются им в обычных условиях через парламент или в связи с парламентом, а также отчасти в сотрудничестве с правительством. На отдельных стадиях законодательного процесса это проявляется по-разному.

Фактический и юридический статус главы государства в арабских монархиях в значительной степени связан с историческими особенностями возникновения и развития самого института монархии в каждой отдельной стране. В различных странах эти особенности по-разному сказываются на современном статусе монарха в зависимости от того, в каком объеме сохраняются в настоящее время те социально-экономические и политические условия, при которых формировались правящие династии.

Существующие династии в странах аравийского полуострова появились в условиях племенного строя, когда все население этих стран охватывалось одной или несколькими конфедерациями племен. Племена в свою очередь подразделялись на кланы, роды, семейства, старейшие члены которых избирали племенных вождей — шейхов. Племенные вожди постепенно распространяли влияние за рамки своего племени и более или менее прочно укрепляли свою власть в пределах конфедерации племен. Этот процесс, в результате которого выборный правитель превращал свое семейство в правящую династию с неоспоримой наследственной властью, происходил постепенно и охватывал обычно несколько поколений представителей данного рода шейхов.

Каждая арабская монархия прошла свой собственный исторический путь развития (обусловленный во многом особенностью становления правящей династии, личностью самого монарха, экономической ситуацией и т. д.), в ходе которого по-разному решались вопросы организации верховной власти, взаимодействия между различными политическими и традиционными институтами, между правящей семьей и подданными. Это обусловило весьма существенные различия между отдельными арабскими монархиями, существующие, несмотря на внешнее сходство, в системе организации власти и государственного управления.

Однако сам институт монархии в арабских странах имеет и существенные общие черты. Так, большую роль в арабских монархиях в функционировании государственного механизма играют институты, полномочия которых не закреплены конституционно, но которые оказывают существенное воздействие на положение монарха. Это, прежде всего, такой традиционный институт династического правления, как «семейный совет» (из всех монархических конституций, только Конституции Омана и Катара закрепляют, что «совет правящей семьи определяет наследника трона»). В состав этого совета, который назначается и возглавляется самим монархом, входят близкие родственники правителя по мужской линии, а также главы основных ветвей правящего клана. Основными прерогативами семейного совета является принятие решений о заполнении возникающих вакансий главы государства и наследного принца, а также выработка консенсуса по наиболее сложным вопросам, которые приходится решать правящему режиму во внутренней и внешней политике.

Еще одним достаточно эффективным неконституционным институтом, традиционно используемым правящими семействами в арабских монархиях (особенно в арабских монархиях Персидского залива) для воздействия на общества, являются «дивании» — неформальные собрания, в которых участвуют представители правящей семьи, племенной знати, интеллигенции, торгово-промышленной буржуазии, религиозных кругов и др. Эти собрания открыты и для рядовых подданных и играют важную роль в урегулировании социальных проблем, снижении напряженности во взаимоотношениях между племенами и родами, между подданными и властью. Монархи, а также члены правящих династий широко используют и другие способы поддержания постоянных личных связей с главами наиболее влиятельных семейств в городах, с шейхами племен и т. д., обеспечивая таким образом «обратную связь» с основными слоями общества.

В целом, институт монархии в арабских странах серьезно отличается от аналогичных институтов в европейских и других странах. Вместе с тем монархиям Арабского Востока присущи ряд общих принципов, отличающих их от государств с республиканской формой правления. Эти принципы определяют не только правовое, но и фактическое положение монарха.

Монарх как глава государства получает свой пост в порядке престолонаследования, закрепляемом обычно в тексте основного закона или специальным конституционным законом. Во всех монархических государствах, независимо от соотношения между демократическими и традиционно мусульманскими элементами политической системы, стержнем политико-государственной структуры является правящая семья. Именно ей традиционно принадлежит привилегия осуществления верховной власти, а монарх (правитель) является ее признанным лидером, ответственным за политическое руководство. В некоторых арабских странах правящие кланы удерживают власть в течение столетий (в Бахрейне — с 1782 г., Катаре — с 1822 г.). Иорданская королевская семья, несмотря на сравнительную малочисленность, является одной из древнейших династий, ведущих свою родословную от пророка Мухаммеда. Члены правящих семей занимают важнейшие посты в правительстве и в государственном аппарате.

В монархических государствах вопрос о наследовании престола довольно детально регулируется нормами конституций или конституций и специальных законов о престолонаследии. Обычно они содержат положение о назначении наследника престола не позже чем через год после прихода к власти царствующего монарха (правителя). Конституции аравийских монархий закрепляют за главой государства право назначения наследника престола, хотя сама процедура различается по отдельным странам.

В Саудовской Аравии институт монархии и механизм престолонаследия были официально закреплены только в 1992 г. Наследник престола назначается при жизни самим королем с одобрения высшего духовенства. В соответствии с племенными традициями в Саудовской Аравии не существует четкой системы престолонаследия. Так, статья 5 конституционного документа «Основы системы власти» декларирует, что «власть принадлежит сыновьям короля — основателя Абдель Азиза Ибн Абдель Рахмана Аль-Фейсала Аль Сауда и сыновьям их сыновей. Присягает наиболее благочестивый из них, принимая власть на Книге Всевышнего Аллаха и сунне Его Пророка Мухаммеда».

В Катаре «власть в государстве — наследственная по мужской линии семейства Аль Тани. Она переходит от отца к одному из сыновей. Если же их нет, то передается по выбору эмира одному из членов семейства Аль Тани. Эмир назначает наследника престола своим указом» (статья 8 конституции 2003 г.) — Остальные положения о правлении в государстве и престолонаследии регулируются специальным конституционным законом. При этом статья 9 требует, чтобы эмир осуществлял назначение наследника престола «после консультаций с членами правящей семьи и специальным «Советом мудрейших», в который входят наиболее влиятельные люди королевства.

Конституция Бахрейна 2002 г. в статье 1 устанавливает, что власть в королевстве передается от отца к старшему сыну, если король в течение своей жизни не назначит другого сына вместо старшего в качестве своего наследника в соответствии с положениями Декрета о наследовании.

Кувейт по конституции является наследственным эмиратом, наследование в котором «осуществляется потомками Мубарака ас-Сабаха» (основателя династии) (статья 4 конституции 1962 г.). Наследник должен быть назначен в течение года с даты вступления на престол эмира. Его назначение вступает в силу с момента издания указа эмира и после утверждения Национальной ассамблеей, которое должно быть одобрено большинством голосов ее членов на специальном заседании. В случае, если назначение не было осуществлено в соответствии с указанной процедурой, глава государства должен представить, по крайней мере, трех родственников Мубарака ас-Сабаха, из которых Национальная ассамблея должна избрать одного в качестве официального наследника.

Наследственные монархии в арабских странах по аналогии с другими монархическими государствами не устанавливают срок пребывания монарха в должности. Однако этот принцип не распространяется на выборную монархию в Объединенных Арабских Эмиратах, где глава государства, получающий свой пост в результате выборов, находится в должности в течение 5 лет. Способ избрания главы государства в ОАЭ следующий: поскольку в состав ОАЭ входят семь княжеств Персидского залива, которые возглавляются наследственными эмирами, все вместе они составляют Высший совет союза. Каждый эмират имеет один голос при обсуждениях в Совете. Высший совет союза избирает из своего состава сроком на 5 лет одного из эмиров, который на этот период получает полномочия президента ОАЭ, и он может быть переизбран на следующий срок.

Важнейшим принципом функционирования монархии в арабских странах, во многом определяющим правовое и фактическое положение главы государства в общей системе государственных органов, является неответственностъ монарха. Конституции или конституционные акты провозглашают монарха главой государства, персоной священной и неприкосновенной, обладающей полным иммунитетом. Ни одна из монархических арабских конституций не устанавливает ни формы ответственности, ни ее оснований, ни органа, который мог бы привлечь монарха к юридической ответственности.

Монархические конституции, формально закрепляя принцип разделения властей, устанавливают, что отрасли власти должны сотрудничать друг с другом на основе положений конституции. Ни одна из властей не может по конституции делегировать все или часть своих полномочий, определяемых основным законом, другой отрасли власти. Тем не менее король обычно участвует в осуществлении всех трех отраслей власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Консультативные советы, которые были сформированы в арабских монархиях в соответствии с совещательной традицией, явились своеобразным ответом на возникавшие политические вызовы при вступлении монархий на путь конституционного развития и модернизации традиционного восточного общества.

Втягивание стран в современную систему координат выстраивания государственности и общественного согласия требует и создания соответствующих этому курсу структур. Их цель заключается не только в простом заполнении вакуума и ликвидации дефицита связей между властью и народом, но и в продвижении в массовое сознание идей консолидации и модернизации общества, инициировании вертикальной мобильности граждан, чье участие в политической жизни должно постепенно расшатать клановость общества и вызвать к жизни новые формы политической мобилизации. С этой точки зрения Совет шуры приобретает ключевую роль как механизм, способный не только участвовать в выработке решений, но и доводить до сведения правящих элит информацию с мест, служить проводником региональных интересов, давать приближенную к реальной картину политических раскладов на периферии страны, служить линией ее обратной связи с центральными органами.

В последние годы наметилась серьезная тенденция к расширению полномочий консультативных советов в аравийских монархиях и значительному изменению процедуры их формирования и функционирования. И если еще недавно важной особенностью консультативных органов являлось отсутствие обязательной юридической силы их решений и рекомендаций, а общей чертой служило их неучастие в рассмотрении законодательных актов, принимаемых между сессиями, то в настоящее время такой статус этих советов сохранился только в Саудовской Аравии, в других же монархиях их функции значительно расширились (и даже между сессиями теперь работают постоянные комитеты консультативных советов, которые докладывают о своей работе на первой же сессии).

Советы шуры в таких странах, как Оман, Катар и Бахрейн трансформировались в своего рода парламентские структуры, ставшие фактически центром представительской власти за счет введения всеобщих выборов с предоставлением активного и пассивного избирательного права женщинам (Оман и Бахрейн) и значительного расширения их прерогатив, что пролегает в русле поиска совершенно новых форм взаимодействия и взаимопонимания между властью и народом. Выборный характер Советов свидетельствует не только о том, что упор делается на общественном представительстве в органах власти, но и о том, что происходит фактическое разделение задач между различными государственными структурами, т. е. между системой исполнительной власти и структурой, которая потенциально наделяется законодательными полномочиями (новая Конституция Катара прямо возлагает на Совет шуры функции законодательной власти).

Реформируя институты власти сверху и постепенно сближая их с современными формами демократического управления, правящие кланы, таким образом, добиваются того, что политический режим обретает в глазах населения большую устойчивость, большую легитимность, а следовательно, и большую юридическую защищенность.

Вопросы политической мобилизации населения и его консолидации под эгидой правящих династий становятся приоритетом для монархических режимов. И хотя монархи по-прежнему обладают необходимой полнотой власти и силой для самостоятельного и единоличного решения вопросов модернизации, идея получения общественной поддержки новым начинаниям как условие их быстрого успеха становится важным элементом тактики поведения правящих элит.