Безопасность в сфере денежно-кредитной политики

Изучив материал данной главы, студент должен:

знать

• • сравнительные характеристики режимов проведения Банком России денежнокредитной политики с точки зрения уязвимости финансовой системы в предкризисных и кризисных ситуациях;
• • теоретическое и практическое влияние различных режимов тиаргстирования в условиях банковских и валютных кризисов;

уметь

• • пользоваться различными теориями таргетирования для обоснования собственной позиции по вопросам выбора инструментов денежно-кредитной политики с целью обеспечения финансовой безопасности страны в конкретно взятый период времени;
• • определять степень эффективности проводимой ныне денежно-кредитной политики;

владеть

• • научным представлением о механизмах денежно-кредитного регулирования как важнейшего фактора защищенности финансовой системы;
• • современной оценочной базой для анализа влияния используемых режимов таргетирования на финансовую уязвимость экономического развития страны.

Особенность правового статуса, место и роль Центрального банка Российской Федерации в создании условий и механизмов обеспечения финансовой безопасности.

В соответствии с российским законодательством Центральный банк РФ обладает следующими основными функциями:

• • монопольным правом денежной эмиссии;
• • функцией регулирования:
  • — денежного обращения;
  • — обменного курса;
  • — кредита;
• • контрольно-надзорными функциями по отношению к банковской системе;
• • функцией аккумулирования и хранения кассовых резервов коммерческих банков, золотовалютных резервов, денежных активов казначейства;
• • функцией кредитора последней инстанции;
• • функцией агента правительства по обслуживанию операций в рамках государственного бюджета;
• • клиринговой функцией или функцией по проведению безналичных расчетов.

В связи с превращением Центрального банка Российской Федерации (ЦБ РФ) в мегарегулятора (в 2013 г.) к его функциям добавились меры по регулированию финансовых рынков, страховых и пенсионных услуг, микрофинансовых кредитных организаций.

Законодательно деятельность ЦБ РФ регулируется Конституцией РФ, Федеральными законами от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) и от 2 декабря 1990 г. № 395—1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках).

В научной и специальной литературе уже достаточно давно ведется дискуссия по ряду неоднозначных положений банковского законодательства. К примеру, как уже отмечалось, согласно ст. 83 Закона о Банке России ЦБ РФ имеет единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, т. е. иерархическую структуру. В эту структуру входят: национальный финансовый совет, председатель Байка России, совет директоров, центральный аппарат, территориальные учреждения ЦБ РФ, главные расчетно-кассовые центры (ГРКЦ), расчетные кассовые центры (РКЦ), другие организации, включая вычислительные центры, полевые учреждения. Однако из закона не ясно, какой коллегиальный орган управления стоит на вершине этой иерархии — совет директоров или национальный финансовый совет?

Первым в Законе о Банке России дается характеристика национального финансового совета. В соответствии со ст. 12 в него входит двенадцать человек: два — из Совета Федерации, по три человека представляют депутатов Государственной думы, Президента РФ и Правительство РФ; также членом совета выступает председатель Банка России. За исключением последнего, все члены совета не работают в Банке России на постоянной основе и не получают оплату за деятельность. В компетенцию Национального финансового совета входит 16 полномочий, большинство из которых связаны с рассмотрением и утверждением предложений, подготовленных советом директоров ЦБ РФ. В то же время в совет директоров входят председатель Банка России и 12 членов совета директоров; все они работают на постоянной основе в Банке России.

Компетенции председателя ЦБ РФ закреплены в ст. 20 и включают 11 полномочий. Он несет полную ответственность за деятельность Банка России.

Национальный финансовый совет заседает не реже одного раза в квартал, а совет директоров — не реже одного раза в месяц.

Таким образом, в Законе о Банке России де-юре не закреплено, за каким органом (советом директоров или национальным финансовым советом) признается статус высшего органа. Однако де-факто таким органом выступает совет директоров, который согласно п. 9 ст. 18 принимает решения, фактически определяющие механизм проведения денежно-кредитной политики.

При этом ни одна статья Закона о Банке России не указывает на статус ни совета директоров ЦБ РФ, ни национального финансового совета. Более того, последний с формальной позиции вовсе не выступает органом управления, что вытекает из названия гл. III закона — «Национальный финансовый совет и органы управления Банком России».

В отличие, например, от Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537), где четко прописаны основные понятия («национальная безопасность», «национальные интересы РФ», «угроза национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты» и т. д.), в банковском законодательстве РФ подобный подход, к сожалению, отсутствует. Это не способствует адекватному и единообразному пониманию данного законодательства, а также вызывает многочисленные дискуссии. Так, в Законе о банках легального определение самого понятия «банковская деятельность» нет. Также отсутствуют легальные определения понятий «банковская операции» и «банковские сделки». В ст. 5 закона они вводятся в законодательный оборот исключительно через их перечисление.

Однако самые острые дискуссии развернулись в отношении характеристики правового статуса Банка России как субъекта права и вытекающих из этого его функциональных обязанностей в системе регулирования экономики страны и обеспечения ее экономической безопасности.

Концептуально-правовой основой дискуссии стало противоречие между ст. 75 и 11 Конституции РФ. Согласно ст. 75 основная функция ЦБ РФ — защита и обеспечение устойчивости рубля, которую «он осуществляет независимо от других органов государственной власти». В то же время в ст. 11 дан исчерпывающий перечень органов государственной власти в РФ: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ, суды, т. е. данная статья не упоминает Банк России в качестве органа государственной власти.

Исходя из данных статей Конституции РФ дискуссия о правовом статусе Банка России изначально развернулась по двум вопросам: 1) выступает ли Банк России органом государственной власти; 2) к какой организационно-правовой форме можно отнести ЦБ РФ как юридическое лицо?

Некоторые специалисты по банковскому праву делают следующе промежуточные выводы, отражающие специфику правового статуса ЦБ РФ. Во-первых, Банку России поручено решение ряда вопросов, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации. Во-вторых, в рамках названной компетенции он выполняет возложенные на него функции и реализует представленные ему полномочия совместно с органами государственной власти, но независимо от них. В-третьих, полномочия Банка России имеют ярко выраженный государственно-властный характер. При этом ни один нормативно-правовой акт не дает ответа на вопрос о месте Банка России в отечественной системе органов государственной власти и управления (либо относительно нее). Наконец, организационно-правовая форма Банка России как юридического лица действующим законодательством не определена. Однако он имеет уставный капитал, вправе осуществлять банковские операции и сделки, ежегодно подлежит аудиторской проверке^[1].

Авторы, полагающие что Банк России — федеральный орган государственной власти с особым статусом, ссылаются не только на положение ст. 75 Конституции РФ о независимости ЦБ РФ от других органов государственной власти, но и на наделении его полномочиями по изданию нормативных актов, а также применению юридических санкций, что служит характерным признаком только государственных органов. Сторонники «государственности» Банка России видят в нем самостоятельное звено единой системы государственной власти РФ, «но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле данного термина»¹.

А. Я. Курбатов константирует: «Банк России ни Президенту РФ, ни Правительству РФ не подчинен и соответственно не может быть отнесен к исполнительным органам государственной власти… В любом случае правовой статус Банка России можно охарактеризовать как двойственный, а главная его особенность заключается в том, что для достижения своей деятельности Банк России наделен административными полномочиями как государственный орган и правом осуществлять приносящую доход деятельность как некоммерческая организация»^[2][3].

Сторонники отрицания государственного статуса ЦБ РФ ссылаются не только на ст. 11 Конституции РФ, но и указывают на то, что, во-первых, нигде нс сказано, что он государственный, а во-вторых сотрудники Банка России не относятся к государственным служащим. Так, после наделения ЦБ РФ функциями мегарегулятора, государственная структура — Федеральная служба по контролю за финансовыми рынками (ФСФР) — была фактически деогосударствлена. Ее сотрудники были уволены с государственной службы и были наняты на работу в качестве сотрудников ЦБ РФ.

Таким образом, ЦБ РФ — юридическое лицо (ст. 1 Закона о Банке России). В то же время в Гражданском кодексе РФ, регулирующего организационные формы юридических лиц вступающих в гражданские правоотношения, не содержится организационно-законодательная форма, которая бы соответствовала фактически существующей правовой природе Банка России. Если признать ЦБ РФ в качестве учреждения, выполняющего функции органа государственной власти, то это будет противоречить конституционному принципу его независимости. Одновременно Банк России, выполняя ряд полномочий, присущих органу государственной власти (к примеру, проведение единой государственной денежно-кредитной политики), по этой причине не может быть признан коммерческой организацией (хотя в своей деятельности широко использует коммерческие сделки и операции). Но он не может быть признан и государственной корпорацией, которая, как некоммерческая организация, не может обладать властными полномочиями.

Крайняя противоречивость и юридическая запутанность проблемы определения правового статуса ЦБ РФ позволяет исследователями делать юридически оригинальные, а порой парадоксальные выводы. Например:

• • «Отсутствие прямого указания на государственный статус Банка России не позволяет отнести его к государственному органу. Вместе с тем такое решение законодателя представляется не случайным, поскольку на Банк России возложены особые по своей природе функции государственной власти»^[4];
• • «У Банка России особая организационно-правовая форма, существующая в единственном экземпляре — Центральный банк РФ (Банк России)» ^[5];
• • «Законодатель не стал определять организационно-правовую форму Банка России в категориях гражданского права. Уникальность правового статуса Банка России такова, что его организационно-правовая форма определяется непосредственно Законом о Банке России»^[6];
• • «…методологически неверны] попытки раскрыть правовой статус ЦБ РФ, используя известные отечественному праву традиционные цивилистические институты. Правовой статус ЦБ РФ имеет в первую очередь государственно-правовой и лишь в последнюю — частноправовой характер… Закон о Банке России позволяет заключить, что Банк России является юридическим лицом особой организационно-правовой формы, неизвестной отечественному праву, — юридическим лицом sui genesis»^[7].

Предложенные концептуальные подходы к определению правового статуса Банка России существенным образом отличаются от законодательно зафиксированных основ конституционного строя РФ, а также от других российских правоустанавливающих норм.

Отказывается от своего государственного статуса и сам ЦБ РФ. Так, на официальном интернет-сайте Банка России в разделе «Правовой статус и функции Банка России» отмечено, что ЦБ РФ «нс является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает изменение мер государственного принуждения»^[6].

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства (ст. 2 Закона о Банке России). При этом в составе золотовалютных резервов Банка России находятся государственные стабилизационные фонды — Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Мнение специалистов По мнению ряда ученых, все эти законодательные коллизии по поводу неоднозначности правового статуса Банка России в совокупности с размещением им золотовалютных (точнее валютных) резервов в финансово-банковских системах стран, выступающих нашими геополитическими соперниками, представляют потенциальные угрозы национальной экономической безопасности России. Наиболее радикальные из них (например, Е. Федоров, Н. Стариков) считают необходимым национализацию ЦБ РФ и превращения его в государственный банк, наподобие китайского.

Однако в рамках существующих международных обязательств России и встроенное™ ее финансово-банковской системы в мировую финансовую систему осуществление подобной трансформации ЦБ РФ вряд ли возможно без кардинального разрыва отношений, что представляет еще большую опасность. При этом переформатирование принципов взаимодействия российских финансовых институтов с международными финансовыми организациями путем устранения выставленных против нашей страны дискриминационных финансовых барьеров, переход на «финансовое имнортозамещение» через изменение ряда принципов кредитноденежного регулирования и денежной эмиссии, безусловно, жизненно необходимо. Особенно эго актуально в условиях развернувшейся санкционной войны между Россией и Западом.

И если раньше перевод государственных стабилизационных фондов в ранг золотовалютных резервов ЦБ РФ был связан с попыткой обезопасить их от возможной заморозки или даже ареста и конфискации (резервы центральных банков по международным соглашениям не могут быть подвергнуты подобным процедурам), то сейчас исключить ничего нельзя. Заморозка банковских авуаров Ирана и отключение ее финансовой системы от SWIFT, а также нарушение основополагающих норм ВТО в отношении России, включая запрет па получение российскими банками и компаниями кредитных ресурсов на Западе, наглядно демонстрируют не только потенциальные, но и реальные угрозы национальной экономической безопасности страны. Часть этих угроз уже были реализованы в виде нанесения определенного ущерба российской экономике.

Представления о соотношении фактических предельно критических основных внешнеэкономических индикаторов экономической безопасности в последний год перед началом введения западных санкций против России представлены в табл. 7.1.^[9]

Таблица 7.1

Оценки, характеризующие внешнеэкономическую зависимость России¹

Окончание табл. 7.1

Как видно из табл. 7.1, из всех показателей в 2013 г. только один был на высоком уровне — коэффициент достаточности международных резервов, который в 4,4 раза превысил предельно критическое значение. Еще три показателя — дефицит торгового баланса, ВВП на душу населения и доля расходов на обслуживание внешнего государственного долга — находились в пределах нормы. Остальные показатели были от 1,35 до 5 раз хуже необходимых пороговых значений. Разумеется, падение нефтяных цен, санкции и резкая девальвация рубля только ухудшили параметры безопасности этих показателей.

Политика, направленная на регулирование денежного рынка, а через него и других рынков в экономической системе страны, называется денежно-кредитной (или монетарной) политикой. Проведение этой политики осуществляет центральный банк (совместно с министерством финансов) как внешний орган денежной системы.

Различают основные, промежуточные и операционные цели денежнокредитной политики.

Согласно ст. 3 Закона о Банке России основные цели ЦБ РФ:

• • защита и обеспечение устойчивости рубля;
• • развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
• • обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Получение прибыли не выступает целью деятельности Банка России.

При этом следует особо подчеркнуть: из трех основных целей, предписываемых Банку России, главная цель (а значит, и главная функция) российского центрального банка — защита и обеспечение устойчивости рубля. Данный постулат специально закреплен в п. 2 ст. 75 Конституции РФ (о чем говорилось выше).

Промежуточные цели устанавливаются в отношении факторов, которые влияют на переменные, выражающие конечную цель, и на которые Банк России может воздействовать раньше или с большей степенью точности, чем на переменные, выражающие основную цель. Для денежно-кредитной политики такими переменными, как правило, выступают денежные или кредитные агрегаты, хотя некоторые авторы полагают, что к таким промежуточным целям могут также относиться инфляция, валютный курс, номинальный доход^[10].

Операционные цели — это установленные значения соответствующих инструментов проведения той или иной кредитно-денежной политики для достижения промежуточной и основной целей. Фактически операционная цель — это параметр, управлять которым возможно в краткосрочном периоде.

В соответствии со ст. 35 Закона о Банкс России основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России служат:

• 1) процентные ставки по операциям Банка России;
• 2) обязательные резервные требования;
• 3) операции на открытом рынке;
• 4) рефинансирование кредитных организаций;
• 5) валютные интервенции;
• 6) установление ориентиров роста денежной массы;
• 7) прямые количественные ограничения;
• 8) эмиссия облигаций от своего имени;
• 9) другие инструменты, определенные Банком России.

Банк России — не только орган регулирования банковской системы, но и орган банковского надзора. За установленными им обязательными нормативами в отношении кредитных организаций и банковских групп осуществляется постоянный надзор.

Международные принципы банковского надзора закреплены в документах Базельского комитета по банковскому надзору. После 1997 г. Банком России было принято решение о присоединении к принятым документам Базельского комитета по банковскому надзору. В 2009 г. Россия стала членом Базельского комитета по банковскому надзору и на постоянной основе участвует в разработке подходов к регулированию и надзору за деятельностью кредитных организаций.

Размышляем самостоятельно В последнее время среди ученых и экспертов возникают предложения по коренным преобразованиям в области банковского законодательства. Основные вопросы возникают по статусу, функциям, ответственности, обязанностям и подотчетности ЦБ РФ, а также изменению денежно-кредитной политики. Предлагаем критически проанализировать одно из таких предложений^[11].

• • На законодательном уровне требуется увязать денежно-кредитную политику ЦБ РФ с целями и задачами социально-экономического, научно-технического и инновационного развития РФ, устанавливаемых Президентом РФ и Правительством РФ.
• • Законодательно закрепить за ЦБ РФ как за ключевым системообразующим финансовым институтом России ответственность за обеспечение полной занятости, поддержание стабильно высоких темпов роста экономики и инвестиций в основной капитал, а также создание доступных долгосрочных кредитных ресурсов в экономике.
• • Уместно ввести законодательный запрет ЦБ РФ сводить цели денежно-кредитной политики к борьбе с инфляцией — борьба с преимущественно немонетарной инфляцией монетарными методами провоцирует обострение дефицита денег, удорожание кредита, рост производственных издержек, спад инвестиций и рост цен. Банк России не должен обладать правом самостоятельно сужать сферу своей компетенции и ответственности и выбирать те цели, которые он считает целесообразным достигать.
• • Ключевая процентная ставка (или ставка рефинансирования) Банка России должна быть ниже как средней нормы рентабельности по экономике в целом, так и уровня рентабельности в несырьевой обрабатывающей промышленности и сельском хозяйстве (5—5,5% годовых).
• • Обеспечить прозрачность и подотчетность ЦБ РФ — необходим контроль Центрального банка РФ со стороны Государственной думы, а также прямая подотчетность ЦБ РФ Президенту РФ, Правительству РФ и Государственной думе. На протяжении долгих лет поднимается вопрос проведения комплексного, всестороннего и открытого для общественности аудита активов и обязательств ЦБ РФ (в том числе золотого запаса России) с привлечением Счетной палаты РФ и Государственной думы.
• • Для достижения согласованности денежно-кредитной политики с общими целями социально-экономического и научно-технического развития необходимо повысить степень влияния органов исполнительной и представительной власти на процесс разработки, принятия и реализации решений ЦБ РФ. В связи с этим требуется существенно расширить полномочия национального финансового совета с административных и декоративно-протокольных до уровня реального принятия решений. Совет директоров ЦБ РФ должен стать исполнительным органом, выполняющим указы и распоряжения национального финансового совета, тогда как основные функции совета директоров ЦБ РФ должны быть переданы национальному финансовому совету.
• • Отказаться от колониальной политики количественного ограничения темпов роста денежного предложения и денежной массы и перейти к гибкой системе денежного предложения с существенным повышением регулирующей роли ключевой процентной ставки ЦБ РФ (или ставки рефинансирования). Низкий уровень насыщения экономики деньгами (коэффициент монетизации экономики менее 45% ВВП) порождает дефицит инвестиционных ресурсов в экономике, нехватку кредитных ресурсов, инвестиционный кризис в наукоемкой промышленности, деградацию научно-тсхнического потенциала, рост производственных издержек и, как следствие, раскручивание маховика инфляции.
• • Необходимо обязать ЦБ РФ осуществлять денежную эмиссию преимущественно в рамках операций долгосрочного рефинансирования коммерческих банков под залог кредитных требований (векселей) к производственным предприятиям, государственных облигаций России (федеральных и региональных), а также ценных бумаг институтов развития — с целью формирования долгосрочных рублевых инвестиционных ресурсов в экономике и финансирования модернизации.
• • Подавляющая часть операций (не менее 80% всего объема) рефинансирования и кредитования коммерческих банков со стороны ЦБ РФ должна носить долгосрочный целевой характер и соответствовать средней продолжительности научно-производственного цикла в реальном секторе экономики (3—5 лет). Рефинансирование и кредитование банков под залог инфраструктурных облигаций, а также долговых бумаг государственных корпораций необходимо осуществлять на более длительные сроки (до 15—20 лет), что поможет создать фундамент долгосрочных инвестиционных ресурсов в экономике.
• • Необходимо ускорить процесс создания нормативно-правовой базы и самого механизма рефинансирования коммерческих банков в ЦБ РФ под залог долгосрочных капиталоемких инвестиционных проектов в приоритетных направлениях развития народного хозяйства: транспортная, энергетическая, логистическая и жилищнокоммунальная инфраструктура и т. д. Это позволит обеспечить финансирование капиталоемких инвестиционных проектов не отвлекая и без того дефицитные финансовые ресурсы из других секторов экономики и отраслей промышленности.
• • Осуществить целевую кредитно-денежную эмиссию, в рамках которой так называемый фиктивный капитал, создаваемый Банком России, направляется на финансирование реального сектора экономики и инфраструктуры, трансформируясь в реальный, производительный капитал. Указанный процесс практически полностью лишен инфляционной составляющей в силу концентрации финансовых ресурсов, создаваемых ЦБ РФ, в сфере материального и нематериального производства, а не в сфере потребления.

В условиях превращения Банка России в мегарегулятора, управляющего не только банковской системой, но и финансовым, пенсионным и страховым рынком, его значение, роль, и ответственность резко возрастает. В связи с этим представляется необходимым существенно переработать ныне действующий Закон о Банке России, а возможно, и принять новый закон с условным названием «О мегарегуляторе».

В то же время следует учитывать, что несмотря на всю важность финансовых, пенсионных и страховых рынков, детерминирующим фактором их развития была и остается банковская система, поскольку именно она эмитирует деньги — «кровеносную систему экономики». Управление этой системой осуществляется путем проведения соответствующей денежнокредитной политики, бенефициаром которой и выступает Банк России.

• [1] Алексеева Д. Г. Банковское право: учеб, пособие / Д. Г. Алексеева, С. В. Пихтин, Е. Г. Хоменко. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 69.
• [2] Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Постатейный комментарий к Федеральному законуот 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: учеб.-ирактич. пособие. М.: Дело, 2003. С. 12—13.
• [3] Курбатов А. Я. Банковское право России: учебник. М.: Высшее образование ;-Издат. 2009. С. 47−48.
• [4] 2 Тарасенко О. А., Хоменко Е. Г. Банковское право. М.: Проспект, 2012. С. 71.
• [5] Курбатов А. Я. Банковское право России. С. 49.
• [6] Рождественская Т. Э. Банковское право: учеб, пособие. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2010. С. 30.
• [7] Алексеева Д. Г. Банковское право. С. 72. 3 Правовой статус и функции Банка России // Центральный банк РФ. 2014. 8 июля. URL: http://www.cbr.ru/today/? Prtld=bankstatus.
• [8] Рождественская Т. Э. Банковское право: учеб, пособие. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2010. С. 30.
• [9] Сост. по: Глазьев С. /О. Украинская катастрофа: от американской агрессии к мировойвойне? М.: Книжный мир, 2015. С. 43.
• [10] Вымятина Ю. В. Теория денег уроки кризиса. СПб.: Изд-во Европ. ун-та, 2014. С. 108.
• [11] Жуковский В. Десять шагов к самодостаточности // Однако. 2014. Август — сентябрь.