Эволюция социального обеспечения в России

Содержание и формы социальной поддержки в России вплоть до середины XIX в. можно охарактеризовать как типичные для традиционного (аграрного) общества. Основным сословием российского общества было крестьянство, а базовой производительной единицей — семья, которая несла полностью заботу о своих нетрудоспособных членах: больных, инвалидах и престарелых. Община помогала семье только в экстраординарных случаях: смерть кормильца, пожар, эпидемии, голод.

Значительную роль в организации социальной помощи нуждающимися гражданам играли благотворительные сообщества, как правило, церковные по характеру. Для данной модели присущи такие свойства, как децентрализация финансовых ресурсов, отсутствие единых подходов к социальной помощи, периодический характер деятельности.

В Российской империи государство обеспечивало пенсиями только военнослужащих и государственных служащих. Социальная поддержка других категорий пожилых людей была делом местных органов и частных владельцев отдельных предприятий. Пенсионное обеспечение государственных чиновников и военнослужащих осуществлялось в зависимости от заслуг перед государством или в соответствии с табелем о рангах (начиная с XVIII в.) за счет казны. В некоторых ведомствах (морском, военно-сухопутном, гражданском) и в структурах железной дороги были организованы эмеритальные (накопительные) кассы для обеспечения пенсиями или единовременными пособиями участников этих касс или членов их семейств за счет средств, формировавшихся главным образом из взносов самих участников этих касс^[1].

Становление социального пенсионного страхования в России протекало под влиянием сложного комплекса социальных, экономических и политических факторов, что предопределило его институциональную природу и непоследовательность развития соответствующих механизмов.

В истории отечественной системы социального страхования можно выделить четыре основных этапа.

Первый этап — с 1870-х гг. до 1917 г. В этот период зарождающиеся формы социального страхования в России развивались в едином русле с аналогичными процессами в других странах, прежде всего в Германии, Австрии, Италии, Франции. Определенное отставание в формировании механизмов страхования жизни и социального страхования в России, по сравнению с промышленно развитыми странами Западной Европы, объясняется, прежде всего, объективными факторами: преимущественно аграрным сектором экономики страны и низким удельным весом промышленных рабочих.

Первоначально вводились добровольные и факультативно-обязательные (для ограниченных категорий работников) виды социального страхования, которые в дальнейшем согласно законодательству получили статус обязательных публично-правовых видов социального страхования — от несчастных случаев на производстве, медицинского и пенсионного страхования. Круг страхуемых при этом существенно расширялся; в него включались промышленные, а потом наемные работники практически всех отраслей и сфер экономики.

Летопись социального страхования в России начинается с 1861 г., когда был принят закон «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах» (6 марта 1861 г.). Членами товарищества становились все работники завода, взносы которых аккумулировались в страховой кассе.

Источником средств служили вычеты из заработной платы рабочих в размере 2—3% от их заработной платы и взносы заводоуправлений в размере, равном ежегодной сумме всех взносов рабочих^[2]. Сформированные таким образом страховые фонды обеспечивали выплаты пособий по болезни, пенсий инвалидам, вдовам и сиротам.

Фундамент отечественного социального страхования был заложен III Государственной Думой, принявшей в 1912 г. пакет законов: «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих»; «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих»; «Об обеспечении рабочих на случай болезни»; «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве».

Общее руководство деятельностью в рассматриваемой сфере осуществлял Совет по делам страхования рабочих, созданный в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности. В губерниях и крупнейших городах действовали страховые органы, носившие название Страховых присутствий и наблюдавшие за исполнением страховых законов. Основными рабочими органами на местах были больничные кассы и страховые товарищества, бюджет которых на 3/5 состоял из взносов рабочих и на 2/5 — предпринимателей. Взносы рабочих составляли 1—2% их заработной платы. Больничные кассы создавалась на предприятиях и должны были включать не менее 200 рабочих (мелкие предприятия кооперировались для создания общих касс).

Страховые кассы управлялись (на паритетных началах) рабочими и работодателями. Страховые товарищества объединяли предпринимателей по округам, границы которых устанавливались Советом по делам страхования рабочих (несколько губерний). В дореволюционной России действовало несколько тысяч страховых касс и около десятка товариществ.

Страховые законы 1912 г. несомненно повлияли на общественную жизнь России: участие в больничных кассах, способствовало самоорганизации трудящихся; в деятельности страховых товариществ ясно просматривалась ориентация на профилактику несчастных случаев и улучшение охраны труда.

Складывающаяся в России система социального страхования основывалась на тех же принципах и методологических подходах, что и в Австрии, Германии, Франции. Другими словами, в начале XX в. наша страна не только не была аутсайдером в области обязательного социального страхования, а занимала достойное место в ряду цивилизованных государств.

Второй этап — 1918—1933 гг. В этот период была сделана попытка претворить разработанную Пражской конференцией (1912 г.) большевистскую программу социального страхования, которая вошла в историю под названием «Ленинская страховая рабочая программа», оказавшая большое влияние на формирование советской модели социального страхования.

Концептуальные установки ленинской программы заключались в следующих положениях^[3]:

• — социальное страхование должно быть государственным^[4], охватывать всех трудящихся и членов их семей^[5];
• — размеры пособий и пенсий должны были равняться по размеру полной заработной плате застрахованных лиц^[6];
• — всеми видами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному признаку и на началах полного самоуправления застрахованных лиц^[7].

В советский период данную программу пытались неоднократно воплотить в жизнь, однако безуспешно. Первым шагом советской власти по реформированию социального страхования стало принятие Народным комиссариатом труда (НКТ) Декрета о введении полного социального страхования и Положения о социальном обеспечении трудящихся (31 октября 1918 г.), в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались.

Социальное обеспечение распространялось на всех без исключения трудящихся, источником средств к существованию которых являлся собственный труд, независимо от того, работали они по найму или самостоятельно. Ориентация на такую модель социальной защиты подкреплялась идеологизированными установками типа: «немедленно осуществить социализм в области социального страхования» путем введения «бесплатного» социального страхования для трудящихся. Необходимые финансовые средства предлагалось взимать с предприятий и предпринимателей, а в необходимых случаях из государственного бюджета. «Сущность социального обеспечения сводилась к всеобщему для всего населения охвата, равному для всех, проводимому органами государства и за счет государства»^[8].

Период «социального обеспечения» длился до 1921 г., когда с переходом к нэпу наметилась необходимость возврата к социальному страхованию, что обусловливалось ренессансом частного предпринимательства и частичной денационализацией промышленности.

В дальнейшем (конец 1920;х — начало 1930;х гг.) вопросы социального страхования становятся объектом политической борьбы и политических спекуляций. Система социального страхования максимально упростилась, финансовые системы социального страхования всех видов объединились, что фактически означало отход от принципов страхования, а значит, и «ненужность» всего механизма определения и учета социальных рисков.

Третий этап — 1933—1990 гг. В 1933 г. социальное страхование в СССР передается профсоюзам, а страховые кассы и все наработки, связанные со страховой медициной и дифференциацией тарифов в зависимости от социальных рисков, ликвидируются. В 1937—1938 гг. профсоюзы были освобождены от выплаты пенсий неработающим пенсионерам. Эти расходы взял на себя государственный бюджет, а бюджет социального страхования консолидировался с государственным.

К 1938 г. сформировалась социалистическая модель социального обеспечения с незначительным элементом страхования (оплата больничных листов). Ее характерные черты: права на пособия в случае болезни и пенсии определялись в зависимости от приоритетов отраслей экономики, непрерывного трудового стажа работника, который мог прерываться по ряду причин, т. е. причин не страхового, а административного свойства по закреплению работников на предприятии: прогул, опоздание на работу, превышение месячного срока устройства на другую работу.

При использовании такой модели оно в значительной степени приобретает форму государственного социального обеспечения (рис. 1).

Отказ от уплаты взносов самими страхуемыми резко снижает мотивацию работников к социальной «самозащите». Большую часть страхового бремени несли предприятия, не имевшие никаких прав на распоряжение ресурсами социального страхования.

Став инструментом перераспределительной политики государства и превратившись в социальное обеспечение, страховая защита возвратилась, по сути, к далекому от совершенства первоисточнику социального страхования — организованной взаимопомощи, приобретшей общегосударственный характер.

Рис. 1. Схема движения взносов и расходов по социальному страхованию, действовавшая до 1991 г.:

нормы отчислений приведены за период с 1981 по 1991 г.

В 1939 г. совокупная численность пенсионеров по старости и инвалидности превышала 1,8 млн человек или около 7% от численности населения старших возрастов^[9].

Поэтому началом массового введения пенсионного обеспечения в СССР можно считать вторую половину 1960;х и первую половину 1970;х гг. после принятия двух законов: Закона о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г. и Закона о пенсиях и пособиях колхозникам от 15 июля 1964 г^[10].

При государственной системе социального обеспечения становится нечеткой и ответственность за риск. При этом система социального страхования утрачивает финансовую самостоятельность, ее бюджет сливается с государственным бюджетом, что собственно и послужило основанием называть такую форму страхования «социальным обеспечением».

Это нашло отражение в нормах трудового законодательства. В частности, ст. 237 КЗоТ РСФСР^[11] (до 1996 г.) декларировала: «Государственное социальное страхование рабочих и служащих осуществляется за счет государства». В результате в сознании не только широких масс трудящихся, но и руководителей предприятий и ведомств прочно укоренился ошибочный стереотип относительно источников финансового обеспечения выплат по социальному страхованию и обеспечению.

С переходом к такой системе социальной защиты социальное страхование утрачивает одно из самых сильных своих качеств — связь между личной ответственностью (в виде обязательной уплаты страховых взносов) и правом на получение пособий и пенсий.

Финансовое обеспечение такой системы осуществлялось в основном из государственного бюджета, который покрывал 63,7% расходов на пенсии и 47,8% расходов на другие социальные трансферты^[12].

На этапе своей экономической и социальной «зрелости» советская система государственного социального пенсионного обеспечения отличалась от пенсионных систем стран с рыночной экономикой своей моноукладностью, т. е. в ней отсутствовали взаимодополняющие пенсионные институты и механизмы обязательного (и добровольного) социального и личного пенсионного страхования.

Теоретической платформой, на базе которой развивалось отечественное пенсионное законодательство, служил идеологизированный подход, в соответствии с которым пенсии рассматривались как форма содержания нетрудоспособных граждан обществом и за счет общества — так называемая алиментарная (безвозмездная) сущность пенсии, а финансовым источником выступали общественные фонды потребления^[13].

Понимание трудовой сущности пенсий, как отложенной формы оплаты труда, имело ограниченный характер и трактовалось весьма упрощенно, прежде всего, с позиции фактора, дополняющего алиментарную сущность пенсии.

Рассмотрение пенсий с алиментарных позиций объясняется усилением в СССР в 1950—1980;е гг. роли государства в пенсионном обеспечении, что логически завершало курс на полный отказ от применения обязательного социального пенсионного страхования в стране и утверждением принципа уравнительности, а также обеспечения минимально необходимых с физиологической точки зрения размеров пенсий^[14].

В последствии данный подход стал тормозом в развитии пенсионного законодательства в стране, поскольку препятствовал усилению связи размеров пенсий с трудовым вкладом работников. При применении алиментарного принципа дифференциация пенсий по размерам обусловливалась в основном степенью утраты трудоспособности, тогда как при трудовой трактовке пенсий требуется учет размера заработной платы и трудового стажа.

Идеологизированная трактовка в советский период финансового обеспечения пенсионной системы — якобы за счет государства — вступала в противоречие с трудовой сущностью этого института и блокировала развитие пенсионного страхования. Это во многом было связано с проводимой государством политикой оплаты труда. Ограничивая и минимизируя оплату труда, перераспределяя большую часть финансовых ресурсов, созданных трудом, государство при этом декларировало как высшее достижение и преимущество социалистического общественного устройства практически полное освобождение трудящихся от уплаты страховых взносов на их пенсионное обеспечение.

Действительно, расходы на выплату пенсий ввиду низких страховых взносов финансировались в основном за счет дотаций из государственного бюджета. Все это приводило к искажению реальной стоимости расходов на воспроизводство рабочей силы, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не сами работники (потенциальные пенсионеры).

Признание двойственного характера сущности пенсий предполагает одновременное отражение в размере пенсии двух ее характеристик: степени утраты трудоспособности работника (вследствие физиологических особенностей пожилого возраста) и величины его прошлого трудового вклада и вознаграждения за него. Низкий учет при определении размеров пенсии трудового вклада в 1960—1980;е гг. в Советском Союзе вызывал снижение мотивации к росту производительности труда, порождал иждивенческие настроения граждан и социальное неравенство в обществе.

При этом, в условиях отсутствия института обязательного социального пенсионного страхования и соответствующих информационных систем по учету индивидуальных страховых платежей в пользу застрахованных работников не получили своего развития и основополагающие правовые институты по регулированию накопленных пенсионных страховых прав как отдельных работников, так и их основных когорт на национальном уровне. Это, в свою очередь, приводило к отсутствию необходимости в развитии различных пенсионных институтов по признаку финансовых источников, что служит основным механизмом (своего рода водоразделом), учитывающим интересы основных субъектов трудовых отношений в этой сфере — работников (с подразделением их по группам доходов), работодателей и государства.

По этой причине в советское время при определении размеров пенсий шла речь только об усилении роли трудового вклада, который мог измеряться по двум параметрам: продолжительности трудовой деятельности и величины заработной платы^[15].

В то же время достигнутый в СССР уровень социальной защиты населения, ликвидация нищеты, неграмотности, безработицы и введение государственного бесплатного здравоохранения большинство отечественных и зарубежных исследователей оценивают достаточно высоко. Государственные формы социальной защиты были приемлемы для большинства населения, их потенциал начал затухать только в 1970—1980;е гг.

Четвертый этап, отсчет которого начался с 1991 г. и продолжается по настоящее время. Трансформация общественно-экономической системы России в начале 1990;х гг., переход от социалистической к рыночной экономике создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая характеризуется повышенным уровнем социальных рисков, обусловленных возможностью утраты места работы, ростом стоимости жизни, трудностями в получении надлежащей медицинской помощи и достаточного по объему пенсионного обеспечения.

Начавшийся процесс перехода страны к рыночной экономике и формирование рынка труда объективно требовали внедрения в систему пенсионного обеспечения страховых начал, гарантирующих достойный уровень жизни тем, кто выбывает из сферы общественного производства в силу причин, от них не зависящих.

Масштабные изменения общественного устройства в России в 1990;е гг. поставили в повестку дня государственной социальной политики задачу формирования национальной системы социального страхования.

Решая эту задачу, исполнительные и законодательные органы страны в последние 27 лет разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные социальные внебюджетные фонды — Пенсионный фонд РФ (ПФР), федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС), Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ) и Государственный фонд занятости (ГФЗ).

Пенсионный фонд РФ обеспечивает страхование и выплату пенсий по старости, инвалидности и потере кормильца.

Фонд обязательного медицинского страхования выполняет функции по финансированию медицинских услуг, предоставляемых региональными и муниципальными органами здравоохранении (госпитализация, оказание неотложной помощи, а также лекарственная терапия при стационарном лечении).

Фонд социального страхования РФ несет ответственность за финансирование пособий (по временной нетрудоспособности, материнству, рождению и уходу за ребенком), компенсаций в случае утраты трудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональной заболеваемостью.

Из Фонда занятости, просуществовавшего до 2000 г., выплачивались пособия по безработице и финансировались мероприятия, направленные на трудоустройство безработных.

В условиях глубочайших социально-экономических преобразований 1990;х гг. механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи. Однако затем практика пошла фактически в обратном направлении, и ныне действующая система социальной защиты является страховой главным образом по своему названию. Так, в 2001 г. был ликвидирован ГФЗ населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей); затем — при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13% —были отменены страховые отчисления работников в ПФР, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы, без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными.

Страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены в 2001 г. на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования^[16].

Следует отметить и системные препятствия на пути формирования эффективных институтов социального страхования. В отличие от моделей организации заработной платы и социального страхования, сложившихся в индустриально развитых странах, в СССР в основе социалистической системы доходов населения (заработной платы и социального обеспечения) лежало их централизованное государственное регулирование на минимально допустимом уровне. Это порождало диспропорции в оценках стоимости затрат на рабочую силу на уровне предприятий, искажало реальную ее величину как для производителей товаров и услуг, так и для потребителей. Последствия реализации данной парадигмы организации доходов населения не преодолены до настоящего времени.

В итоге получился своего рода гибрид, вобравший в себя элементы и механизмы социальной помощи, государственного социального обеспечения, социального страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который с точки зрения экономических законов не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.

Таким образом, социальное пенсионное страхование пока в стране не состоялось, а его нормативная база все еще не отвечает в полной мере принципам социального страхования. В связи с этим принципиально важной проблемой является выработка национальной модели социального пенсионного страхования для настоящего этапа общественного развития.

• [1] См.: Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства // Свод законов Российской империи. Т. III, кн. IV. СПб., 1896.
• [2] См.: Ашмарина С. В. Страхование рабочих Урала накануне Первой мировой войны. В кн.: Рабочий класс и рабочее движение России: История и современность / под ред.А. В. Бузгалина, Д. О. Чуракова, П. Шульце. М.: Слово, 2002, С. 141.
• [3] См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 21. С. 146.
• [4] Имелся в виду не только государственный характер организации данного института социальной защиты и финансирование его в значительной степени за счет государства, но и статус ресурсов. Такой подход к собственности страховых ресурсов сохранилсяи в современной России, что не соответствует самой экономической природе резервирования средств на социальное страхование, проводящегоеся за счет части оплаты труда.
• [5] Что было утопично в условиях преобладания сельского населения в структуре населения России.
• [6] Данное положение носило популистский характер, что было важно только дляполитических спекуляций по этой важной для населения теме.
• [7] Тезис на полное самоуправление социальным страхованием застрахованных лицбез участия самого важного донора — работодателей — носит мало реалистичныйхарактер и не применяется ни в одной стране мира.
• [8] См.: Теттенборн 3. Советское социальное страхование. М.: «Вопросы труда», 1929.С. 70—71.
• [9] Расчеты выполнены по данным Госкомстата СССР и «Медицинской газеты"от 17 июля 1964 г.
• [10] Этим законом возраст выхода на пенсию по старости членам колхозов был установлен в 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин и только в 1968 г. он был снижен на 5 лет. Социальное страхование по временной утрате трудоспособности было установлено дляколхозников только в 1970 г.
• [11] Кодекс законов о труде Российской Федерации, утвержденный Верховным СоветомРСФСР 9 декабря 1971 г.; утратил силу.
• [12] Чехутова В. С., Митькина Т. В. Финансовые ресурсы социалистического обеспечения. М» 1986. С. 13.
• [13] См.: Аапрахан Е. И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащихв СССР. М.: Госюриздат, 1961. С. 52; Ачаркан В. А. Государственные пенсии. НИИтрудаГоскомтруда СССР. М.: Изд-во «Юридическая литература», 1967. С. 37, 40.
• [14] Такой подход характерен для первого (начального) этапа индустриализации, когдаставится задача достижения минимальных гарантий доходов работников и членов ихсемей при наступлении для них социальных рисков утраты трудоспособности, болезнии старости. Слабый уровень развития производительных сил и только формирующиесясоциальные институты перераспределения доходов и социальной защиты населенияобусловливали недостаточные по объему финансовые ресурсы, что в конечном итогеобъясняет уравнительный характер в представлении пенсий.
• [15] См.: Якушев Л. П. Состояние и перспективы реформирования пенсионной системыв России // Социальный Вестник. 2001. № 2 (4). С. 35.
• [16] Единый социальный налог был отменен в 2010 г., однако с 2016 г. управление сбором страховых ресурсов было передано вновь налоговым органам, которые не проводятучет страховых прав отдельным застрахованным лицам, вынуждая страховщиков дублировать их деятельность, что является весьма малоэффективной технологией.