Формирование деятельности Банка России как мегарегулятора финансового рынка

В последние годы в России много делается для развития финансового рынка и приближения его по уровню организации к мировым стандартам. В стране сложилась смешанная, полицентрическая модель важнейшего элемента финансового рынка — фондового. На нем одновременно и с равными правами присутствуют коммерческие банки, фондовые биржи и другие финансовые институты. Модель фондового рынка России находится ближе всего к европейской, где важную роль в регулировании играют Центральный банк, Федеральный совет по финансовым рынкам и органы исполнительной власти.

Опыт ряда развитых стран мира в период кризисов показал, что различные модели интегрированного финансового регулятора (ИФР), объединяющего в одном ведомстве основной механизм регулирования, работают значительно эффективнее, если учитывают особенности национальной экономики, накопленный опыт его регулирования и надзора, а также характер поставленных стратегических целей и задач. Единый мегарегулятор должен действовать как единственная структура, регулирующая отношения на фондовом рынке и в финансовой сфере страны. В результате централизация функций наблюдения, надзора и контроля над финансовым рынком работает как общий механизм, основой которого являются единые стандарты и правила.

Очевидно, что для постановки вопроса об эффективном мегарегуляторе необходимо наличие зрелого финансового рынка, в котором присутствуют крупные диверсифицированные финансовые институты, работающие в системе «ведущих регуляторов» (с сохранением функционального принципа), как это рекомендовано Базельским комитетом и IOSCO, — и далее к кросс-секторному регулированию, с созданием мегарегулятора. Для современной России такая ступень считается достигнутой, поэтому создание необходимых предпосылок для формирования конкурентоспособных институтов финансового рынка и реформа системы регулирования на финансовом рынке находятся в одном ряду с принятием мер для повышения роли финансовых институтов и совершенствования механизмов инвестирования.

Для российского рынка сегодня можно констатировать наличие базовых условий, соответствующих целесообразности функционирования мегарегулятора (табл. 12.3).

Таблица 123

Базовые условия, соответствующие целесообразности функционирования мегарегулятора.

Следует отметить также, что катализатором противоречий регулирования через ФСФР явился кризис 2008 г., в результате которого (по итогам первого полугодия 2009 г.) Россия стала безусловным лидером среди крупных стран по относительным темпам падения экономики по сравнению с докризисным периодом. Стало очевидно, что созданная к этому времени система регулирования финансового рынка не смогла сработать эффективно. ФСФР позволяла осуществлять функции регулятора российского фондового рынка, но только для организаций некредитного профиля. Кредитные организации страны на фондовом рынке находились под юрисдикцией Управления ценных бумаг Банка России. Банк России выступал одновременно государственным органом и профессиональным участником фондового рынка, в роли консультанта Правительства и парламентских органов, соавтором разработки законодательных актов о фондовом рынке.

Все перечисленные факторы создали объективные условия для регулирования финансового рынка из единого центра, который смог отразить в себе также веяние международных интеграционных процессов стандартизации расчетов, снижающих риски при их проведении и унифицирующих систему раскрытия финансовой информации по МСФО. При этом механизм мегарегулятора внутри строился не по функциональному принципу, а по секторальному — с выделением в своей структуре ведущих регуляторов, связывающих банки, страхование, ценные бумаги и т. п.

Учитывая все обстоятельства, в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ с 1 сентября 2013 г. в рамках присоединения Федеральной службы по финансовым рынкам к Банку России перешли полномочия по нормативно-правовому регулированию деятельности участников финансового рынка — страховых компаний, профессиональных участников рынка ценных бумаг, негосударственных пенсионных и инвестиционных фондов, управляющих ими компаний, специализированных депозитариев, микрофинансовых организаций, кредитных и жилищных накопительных кооперативов, организаторов торговли, актуариев, бюро кредитных историй, рейтинговых агентств (в 2014 г. к этому списку добавляются ломбарды).

Таким образом, на базе Банка России был создан мегарегулятор финансового рынка. В настоящее время полномочия ликвидированной службы ФСФР разделены по девяти новым структурным подразделениям, созданным в составе центрального аппарата Центрального банка России (рис. 12.1).

Департаменты рынка ценных бумаг, товарного, страхового рынка, доверительного управления и коллективных инвестиций занимаются регулированием и дистанционным надзором за профессиональными участниками рынка финансовых услуг. Проведение проверок за участниками финансового рынка и банками возложено на единую инспекцию по контактному надзору, а служба по защите прав потребителей, которая будет поддерживать омбудсменов, проводить работу с жалобами, повышать финансовую грамотность, отслеживать стандартизацию продуктов и пр., создается на правах департамента с региональным присутствием. Противодействие инсайду, манипулированию рынком, финансовым пирамидам и появлению фиктивных активов сосредоточено в Главном управлении противодействия недобросовестным практикам поведения на финансовых рынках.

Рис. 12.1. Перечень структурных подразделений Банка России

Стратегическими целями мегарегулятора являются совершенствование качества регулирования и надзора на финансовых рынках и их развитие с целью построения в стране международного финансового центра. Главная задача мегарегулирования состоит в обеспечении такого же доверия к другим секторам финансового рынка, какое существует к банковскому сектору. В связи с этим особое внимание будет уделяться системе арбитражирования и формирования эффективной риск-ориентированной системы надзора, направленной на обеспечение финансовой стабильности государства.

Одним из главных вопросов для мегарегулирования остается необходимость определения уровня возможной унификации подходов к регулированию и надзору различных секторов финансового рынка.

Существуют международные стандарты для банковского сектора, рынка страховых услуг и рынка ценных бумаг. Несмотря на существенные различия в содержании самих услуг, структуре и формулировках основополагающих принципов, их можно привести к единой смысловой нагрузке и выявить общие для всех группы и подгруппы. Такая рабо та и была проделана в процессе становления российского мегарегулятора. Из 22 выявленных принципов финансового рынка 16 совпали^[3]. Для банковского сектора, рынка страховых услуг и рынка ценных бумаг полностью совпали принципы:

• • формулирования предпосылок эффективного регулирования и надзора, установления схожих целей;
• • установления политики и практики учета и отчетности;
• • требований к корпоративному управлению;
• • требований к оценке рисков;
• • конфиденциальности информации, не подлежащей разглашению;
• • раскрытия информации, необходимой для принятия решений потребителями и инвесторами.

Нс полностью совпадающие принципы расходятся только на уровне конкретизации. В основном это касается пруденциальных требований, учитывающих специфику каждого сектора. Например, ко всем секторам финансового рынка предъявляются требования капитала, но единый международный стандарт сформулирован только для банков.

Относительно расхождений остается вопрос по проведению более полной унификации защиты нрав потребителей финансовых услуг. Центральный банк оказывался в стороне от решения этой проблемы, так как не имел полномочий по рассмотрению конкретных жалоб граждан в отношении конкретных банковских услуг. Закон о создании мегарегулятора дополняет функции Банка России защитой законных прав и интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц. То есть в ноле его внимания появляется потребитель.

Перед Банком России, на который возложены функции ИФР, стоят также проблемы очищения рынка банковских услуг от недобросовестных и криминализированных участников и работа по мониторингу и ограничению системных рисков.

Происходящий процесс передачи банками части функций кредитного посредничества небанковским финансовым посредникам, обозначаемый термином «параллельная банковская деятельность» (англ, shadow hanking), приводит к скрытому аккумулированию и реализации системных рисков, способных вызвать финансовый кризис не только в рамках национальных юрисдикций, но и в глобальном масштабе. Параллельная банковская деятельность проводится в рамках существующего законодательства, но через посреднические компании (фонды, трасты, созданные под специальные цели компании), которые, как правило, не имеют права привлекать вклады населения и не имеют банковских лицензий.

Согласно данным, которые содержатся в докладе СФС, опубликованном в ноябре 2013 г., совокупные активы (в широком определении) параллельной банковской системы составляют 71 трлн долл., или почти 100% мирового ВВП. Россия по темпам роста таких активов находится среди лидеров (Аргентина, Индия, Китай)^[4].

Для повышения качества управления рисками в банковских группах и холдингах, а также с учетом недостаточного контроля регулятора за процессами параллельной банковской деятельности в июле 2013 г. был введен Федеральный закон № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым внесены изменения в Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и в некоторые другие акты. Закон был введен в действие 1 октября 2013 г., а право применять мотивированное суждение и норматив размера кредитного риска на связанное с кредитной организацией лицо будут введены с 2015 г.

Рис 12.2. Нововведения в деятельности Банка России с получением им статуса мегарегулятора.

Нововведения в деятельности Банка России (см. рис 12.2) при возложении функций ИФР сопровождались значительной переработкой ст. 4 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Благодаря этому установлено признание на территории Российской Федерации Международных стандартов финансовой отчетности и еще одного обязательного норматива — показателя максимального размера риска на связанное с кредитной организацией лицо (группу связанных с кредитной организацией лиц). Значение норматива установлено на уровне не более 20% собственных средств банка. Уточняется также целесообразность установления регулятором обязательных нормативов в целом для банковских групп и банковских холдингов.

Предоставленные Банку России полномочия ИФР включают также его право контролировать деловую репутацию и бонусы банкиров, устанавливать индивидуальные нормативы к банкам — нарушителям требований к системе управления рисками и капиталом, ограничивать ставки по вкладам населения.

Подлежат дальнейшей разработке и существующие нормы об обеспечении финансовой надежности банка, установлении требований к системам управления рисками и капиталом банков, а также нормы об ответственности участников банковских холдингов и групп за неисполнение законов. Изменения коснутся и состава индивидуальной отчетности кредитных организаций и консолидированной отчетности банковских групп и банковских холдингов, составляемой для представления в Банк России, а также подлежащей публикации.

Среди других новаций выделяется введение дополнительных полномочий, которые предоставляются регулятору в случае невыполнения банком или банковской группой требований, но раскрытию полной и достоверной информации, установленных обязательных нормативов, а также совершения действий, угрожающих интересам вкладчиков и кредиторов. Фундамент для осуществления Банком России консолидированного надзора на трансграничном уровне в соответствии с рекомендациями Базеля II составляет введение возможности его кооперации с международными органами надзора. Раскрытие кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами информации о своей деятельности в современной практике приводится в соответствии с международными стандартами консолидированного надзора.

Вопросы для самопроверки

• 1. Какие функции выполняет центральный банк?
• 2. Что понимается под денежно-кредитной политикой центрального банка?
• 3. Что относится к методам денежно-кредитной политики центрального банка?
• 4. Каковы цели деятельности и функции Центрального банка России?
• 5. Каковы промежуточные и конечные цели денежно-кредитной политики Центрального банка России?
• 6. Какие основные каналы эмиссии банкнот вам известны?
• 7. Что относится к пассивным операциям центрального банка?
• 8. В чем суть активных операций центрального банка? Какова их структура и в чем значение?
• 9. Что изменилось в деятельности Банка России с приобретением им статуса мегарегулятора?

• [1] XV всероссийская банковская конференция «Банковская система России 2014: взаимодействие мегарегулятора и участников финансового рынка». Информационно-аналитические материалы / А. А. Хандруев [и др.]. М., 2014. С. 58.
• [2] К органам государственного регулирования рынка ценных бумаг относятся: ФСФР, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ, Комитет по управлению государственным имуществом РФ, Антимонопольный комитет РФ, Министерство по налогам и сборам РФ, Министерство юстиции РФ, Государственный комитет по надзору за деятельностьюстраховых организаций и др.
• [3] Турбанов А. Мегарегулятор скоро превратится в монстра // Финмаркет. 2013.1 ноября.
• [4] XV всероссийская банковская конференция «Банковская система России 2014: взаимодействие мегарегулятора и участников финансового рынка». Информационно-аналитические материалы. С. 58.