Зачем это изучать?

Изучение процесса принятия политических решений позволяет решить сразу несколько задач. Во-первых, понять связь между политическим поведением и государственной политикой. Во-вторых, понять, как работает конкретная национальная система принятия решений, на каких этапах возможно изменение статуса-кво, какие решения, даже будучи принятыми, не будут реализованы и т. д. В-третьих, изучение процесса принятия решений призвано снабдить изучающего инструментами прикладного политического анализа.

Особенности принятия решений в государственной политике и управлении

Ключевая особенность процесса принятия решений в государственной политике по сравнению с бизнесом — это сложность*.

Во-первых, принятие решений в государстве включает в себя множество акторов, которые могут быть организованы в иерархии или сети стейкхолдеров. Например, в компании «Зло Inc» главным ЛИР о политике компании является ее несменяемый босс — господин Д. Вейдер; а в государстве «Зло» решение о государственной политике в области защиты окружающей среды не может быть принято несменяемым президентом единолично. Даже в личных диктатурах непосредственному решению диктатора предшествует невидимая работа по привлечению высочайшего внимания к проблеме (формирование повестки дня), освещению проблемы под нужным^[1]

углом и предложению вариантов решения и т. д. На этих стадиях могут быть вовлечены заинтересованные лица (стейкхолдеры), например, крупные корпорации, нс желающие сокращать выбросы из-за вреда здоровью лесных белочек, и союз защиты белочек, пользующийся поддержкой диктатора. В демократиях включение стейкхолдеров обычно институализировано и предполагает общественные слушания, гражданскую вовлеченность, регулирование лоббизма.

Во-вторых, процесс принятия конкретных решений в государстве может быть растянут на десятилетия. Принятие непопулярных политических решений может откладываться до следующего избирательного цикла, как, например, закрытие аэропорта в Рейкьявике^[2]. Затягивание процесса принятия решений также возможно в случаях провала конкретных решений и поиска новых. Например, реформа здравоохранения в США, призванная помочь пенсионерам и малоимущим, начатая в 1960;х гг. ^{[3], которую пыталась продолжить Хиллари Клинтон в администрации своего мужа в 1993 г., а продолжил в итоге Барак Обама[4], и теперь корректирует Дональд Трамп.}

В-третьих, государственная политика в любой отдельно взятой области включает в себя десятки решений, программ и действий, распространяющихся на несколько уровней власти. Поэтому принятие любого отдельного решения затруднено уже существующими решениями, а также интересами и действиями уровней.

В-четвертых, принятие государственных решений — это публичный процесс. Степень публичности может отличаться в зависимости от политического режима.

В-пятых, государственная политика — это нормативная область, как для исследования, так и для принятия решений, т.с. неизбежно включает в себя ценности и интересы ЛПР. Например, польский законопроект о полном запрете абортов^[5]. С точки зрения, защиты прав и охраны здоровья женщин, снижения уровня преступности запрет абортов не только неэффективен, но и, как уже проверено на историческом опыте, ведет только к росту числа нелегальных абортов, ставящих под угрозу здоровье женщины; росту «абортивного» туризма в соседние государства и, наконец, к росту преступности благодаря лишению женщин из трудных районов права выбора^[6]. Иными словами, с точки зрения рационального выбора, запрет абортов — это нонсенс. Однако, с точки зрения католической церкви и детских домов, получающих государственное финансирование, запрет абортов — это не только поддержание консервативных ценностей, но и дополнительные бюджетные деньги.

В-шестых, принятие государственных решений предполагает наличие специальных знаний у участников. Например, разработка и анализ альтернатив решений по информационной безопасности требует знаний в области архитектуры Интернета, основ программирования и структурирования потоков данных.

Помимо сложности, процесс принятия государственных решений отличается спецификой:

• — субъекта, принимающего решения (государства). Государство, как показывают модели Аллисона (II и III) (см. подпараграфы 7.2.2.2, 7.2.2.3), не является монолитом. Поэтому ЛПР, во-первых, могут быть не единственными участниками процесса принятия решений; во-вторых, могут преследовать не только общегосударственные интересы (как они сами их понимают), но и собственные. В-третьих, в принятии решений могут принимать участие как индивидуальные, так и групповые акторы; как внутренние, так и внешние;
• — объекта, в отношении которого решения принимаются — общества. Общество также не является монолитом. Конкретные государственные решения затрагивают противоречащие друг другу интересы общественных групп;
• — целей. Государственные решения призваны реализовывать сложно операционализируемое понятие «общественные интересы», интерпретация которого является продуктом конкретных интерпретаторов и их интересов;
• — среды принятия решений. Средой принятия государственных решений являются системы представительства, СМИ, международное сообщество, граждане и организации гражданского общества, эксперты и т. д. Если в демократиях фантазия ЛПР может быть ограничена политическими факторами (общественным мнением, значимым для перевыборов, и институциональными ограничениями), то в не-демократиях такие ограничения практически отсутствуют. Например, государственная политика в области здравоохранения, проводившаяся Полом Потом в Кампучии: врачей он репрессировал, а здравоохранение отменил, надеясь таким образом искоренить болезни;
• — предмета. Отдельные области государственной политики или конкретные проблемы оказываются взаимосвязанными с множеством других политик и проблем, а также часто требуют специализированных знаний, учета предыдущего опыта и мнения граждан, не обладающих специализированными знаниями, но вовлеченными в процесс принятия решений по данному вопросу;
• — механизма принятия решений, сущность которого до конца не ясна. С одной стороны, принятие решений о государственной политике, очевидно, должно иметь рациональное зерно, с другой — результаты процесса принятия решения зависят от институциональных, культурных и поведенческих факторов;
• — результата (см. гл. 20);
• — оценки принятых решений. Особенности оценки связаны с несколькими факторами. Во-первых, с наличием нескольких субъектов оценки: так, оценивать государственные решения могут граждане, стейкхолдеры, группы интересов, исполнители и сами лица, принявшие решения. Во-вторых, с равными критериями оценки: результативности, экономической, социальной или технической эффективности, или целесообразности. В-третьих, с разными предметами оценки: целями и задачами; процессом реализации или результатами. Принимая во внимание мультикаузальность (одно следствие имеет много причин) и эквифинальность (одна причин может иметь множество следствий) всех социальных явлений^[7], объективная оценка принятых государственных решений в принципе невозможна.

• [1] Sabatier Р. A. Theories of the Policy Process. Boulder, CO: Westview Press, 1999. P. 3—34.
• [2] 2 Больше панка, меньше ада — как анархисты и комики вывели из кризиса исландскуюстолицу // РБК Стиль: [сайт]. URL: http://style.rbc.ru/view/57163cef9a7947413601fe37(дата обращения: 08.11.2016).
• [3] Medicaid — программа медицинской помощи живущим за чертой бедности, принятазаконом Керра-Миллса в 1960 г., действует с 1965 г.; Medicare — программа медицинскойпомощи лицам старше 65 лет (с 1965 г.) и инвалидам (с 1972 г.).
• [4] Речь идет о Patient Protection and Affordable Care Act, так называемом Obamacare, принятом 23.03.2010.
• [5] Семенова А., Лайинская M. Люди в черном // Газета. ги: [сайт]. URL: https://www.gazeta.ni/social/2016/10/03/10 228 565.shtml#pagel (дата обращения: 08.11.2016).
• [6] Левитт С. Д., Дабнер С.Дж. Фрикономика. М.: Мани, Иванов и Фербер, 2010. С. 119—148. (См. гл. 4. Куда исчезли все преступники?)
• [7] Boix С., Stokes S. С. The Oxford Handbook of Comparative Politics. N. Y.: Oxford UniversityPress Inc., 2007. C. 29−31.