Проблемы реформирования и демократизации ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Государственное управление при определенных условиях может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу. Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от народа, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и нс оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, в России родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям.

Автор разделяет мнение Г. В. Атаманчука, который считает, что «надо начать относиться к государству (во всех его элементах) как важнейшей частной и общественной ценности и постоянно работать над его совершенствованием»^[1].

Реформа государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования.

В Российской Федерации назрела необходимость строительства качественно новой модели государственного и муниципального управления, в которой во главу угла должны быть поставлены потребности и интересы народа. В новой модели государственного управления государственный аппарат должен функционировать согласно стандартам демократического и эффективного управления, открытости и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта.

Действующая система государственного и муниципального управления имеет серьезные недостатки — налицо подмена общественного интереса корпоративными интересами чиновничества, бюрократизм, формализм и карьеризм. Кроме того, имеет место игнорирование потребностей и интересов народа, отчуждение граждан от органов государственной власти и местного самоуправления, медленная адаптация к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества. Следует также упомянуть полное отсутствие стремления государственной и муниципальной бюрократии к экономии бюджетных средств.

Как справедливо отмечает М. Делягин, «государство долго ориентировалось на либеральную идеологию, пыталось превратить себя в «ночного сторожа» как по функциям, так и по интеллектуальным и финансовым ресурсам. Между тем в любом относительно организованном обществе нужно постоянно активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осуществляя цивилизованное, рыночное государственное регулирование.

…Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобождения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в разумных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планирование и среднесрочным программированием развития общесства)"^[2].

Для правового обеспечения реформы государственного управления принят ряд нормативных правовых актов, существенно изменивших систему государственной власти России. Так, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утвердил трехзвенную структуру федеральных органов исполнительной власти и разделил функции между федеральными министерствами, службами и агентствами. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил статус государственного служащего и порядок поступления и прохождения государственной гражданской службы.

В октябре 2005 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена Концепция административной реформы и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006;2008 гг. (№ 1789-р от 25 октября 2005 г.). Субъекты Российской Федерации также приняли ряд нормативных правовых актов по реализации административной реформы. Так, в июле 2006 г. постановлением Губернатора ХантыМансийского автономного округа — Югры была утверждена Программа проведения административной реформы в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, а также План мероприятий по ее проведению на 2006;2008 гг. (№ 93 от 7 июля 2006 г.).

В вопросе реформирования государственного управления автор разделяет мнение Г. В. Атаманчука о том, что «смысл реформы есть совокупность логических (продуманных, спрограммированных, критически выверенных) нормативных и практических действий по переводу определенных процессов, явлений и отношений из одного качества (состояния) в другое. …реформирование предполагает сохранение («удержание») в преобразуемом процессе, явлении, отношении его конструктивных, созидательных начал и одновременно замену устаревшего, неработающего более прогрессивным, новым. …реформа имеет смысл, если только приносит позитивные.

исторические результаты" .

Элементами реформы государственного управления в Российской Федерации являются:

• 1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
• 2) реформа административно-территориального устройства государства;^[3]
• 3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;
• 4) реформа государственной службы;
• 5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые две реформы не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти, и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти — избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу).

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, нс затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. с. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Как известно, в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в 1998 г. была поставлена задача осуществить административную реформу. Необходимость сс проведения аргументировалась тем обстоятельством, что при установленном новом механизме власти, сохранились многие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявляется в работе исполнительного аппарата. В Послании речь шла о дальнейшей разработки программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов вла;

сти" .

Стержнем программы являлась концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включала обоснование необходимости реформы, т. е. создания нужной для государства «системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса». Прежде всего, намечалось разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг, чем должны заниматься нс органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Во-вторых, предполагалось «уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти». В-третьих, предлагалось ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.^[4]

В новой структуре федеральных органов исполнительной власти федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, н аложснис взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т. п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы должны осуществлять контрольно-надзорные или правоохранительные функции и нс обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение — реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством Российской Федерации, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Такая функциональная специализация органов исполнительной власти призвана исключить конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

Однако данная реформа не затрагивает суть государственного управления — механизмы формирования административных мотиваций — и направлена прсмущсствснно на повышение исполнитсльской дисциплины, а следовательно эффективности реализации политики либеральных фундаменталистов, антигосударственной по своей природе.

Необходимым направлением административной реформы является переход к такой модели разделения властей, при которой президент возглавляет исполнительную власть, а администрация президента и аппарат правительства преобразуются в единую структуру. И эго требует внесения поправок в Конституцию, а точнее принятие новой Конституции.

Свыше 30% населения заявляют, что в результате административной реформы негативное воздействие бюрократии на общество только возросло^[5].

Очевидно, что в современных условиях настало время перейти от стратегии сокращения роли государства к стратегии эффективного государственного управления. Задача заключается в «переориентации государства», в центре которого находятся потребности и интересы народа, умелое государственное управление в обеспечении справедливого распределения в условиях социально ориентированного рынка.

При этом не следует пытаться усовершенствовать какое-либо отдельно взятое учреждение, оставляя без внимания задачи, касающиеся системы государственного управления в целом, поскольку это мало что дает делу реформирования государственного управления. К тому же трудно и порой даже невозможно провести реформу одной государственной службы без более широких преобразований самой системы государственного управления.

Мероприятия реформы государственного управления реализуются в следующих основных направлениях:

• 1) совершенствование структуры органов исполнительной власти;
• 2) совершенствование оплаты труда государственных служащих и повышение производительности их труда;
• 3) оптимизация количества государственных служащих;
• 4) достижение высокого качества государственных услуг;
• 5) внедрение новых подходов в бюджетном процессе;
• 6) повышение стабильности, устойчивости и управляемости госаппарата;
• 7) снижение коррупции;
• 8) формирование позитивного имиджа государственной службы и др.

В реформе государственного управления одним из центральных направлений является выработка показателей оценки эффективности деятельности государственных органов, а также эффективности труда государственных служащих.

В рамках реформы государственного управления необходимо внедрение системы рейтинговой оценки деятельности центральных, региональных и местных органов власти на регулярной основе. Для внедрения данного рейтинга в практику работы центральных, региональных и местных органов власти предстоит ввести систему государственных стандартов оказания услуг населению. В этой связи заслуживают внимания разработанные в США специальные «Стандарты оказания услуг американскому народу», в которых выделяются и подробным образом анализируются основные группы американского общества с их конкретными интересами и соответствующими им требованиями к государственной власти. Правительство США считает, что его первейшей задачей является решение проблем, в той или иной степени затрагивающих все население страны²⁴*.

Пока трудно сказать, как будет выглядеть окончательно система рейтинговой оценки и аудита работы органов государственной власти и местного самоуправления. Возможно, она будет являться частью госаппарата — что-то вроде комитета по рейтингу и аудиту, либо какое-то независимое агентство, а может быть придется вернуться к идее органов народного контроля.^[6]

Но уже сегодня несложно заметить, что предстоит создать инструмент двойного назначения. С одной стороны, система рейтингов обеспечит Правительству России контроль над министрами и губернаторами. Возможно, таким образом будет предотвращено толкование кадровых назначений в стране как отражение борьбы между различными кланами. Вывод оценки компетентности и эффективности работы государственных чиновников из тени закулисных переговоров в свет публичных рейтингов и соцопросов освобождает органы государственной власти от необходимости учитывать в кадровой политике какие-либо интересы, кроме государственных. Следовательно, действенным инструментом реформы государственного управления становится информационная открытость органов государственной власти и всей сферы производства социальных услуг. Поскольку для того, чтобы оценить эффективность работы органов госуправления и бюджетных организаций, необходима доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности, то есть действенные каналы обратной связи, через которые потребители могут доносить собственную оценку получаемых услуг и свои требования по устранению недостатков.

Очевидно, что результаты работы и оценка деятельности органов государственной власти и местного самоуправления должны публиковаться и быть доступными для общественности. В перспективе, парламентарии, оценивая работу министерств и губернаторов, будут опираться на оценку, содержащуюся в рейтингах и мнении народа. Таким образом, можно расширить полномочия парламента.

Наиболее существенными задачами, решаемыми в процессе реформирования государственного управления, являются следующие:

• 1) выработка траектории развития системы государственного управления, включающая в себя поиск возможностей совершенствования, описание нового состояния системы государственного управления, разработку процедуры и содержания перехода в новое состояние, а также определение средств обеспечения этого перехода;
• 2) организация перехода системы государственного управления в новое состояние, включающая в себя составление программы перехода, распределение заданий и позиций между субъектами перехода, распределение функций координации и корректировки их деятельности в процессе перехода и т. п.;
• 3) анализ результатов перехода к новой модели государственного управления, обобщение опыта работы по переводу системы государственного и муниципального управления в новое состояние, получение выводов по дальнейшему развитию системы государственного управления.

Реформа государственного управления должна осуществляться в соответствии с определенной логикой, проявляющейся и реализующейся через систему общих принципов реформы.

Первый общий принцип реформы государственного управления можно сформулировать следующим образом: независимо от конкретного содержания причин, требующих и вызывающих реформу государственного управления, его преобразование должно начинаться с преобразования исходных начал, задающих построение и осуществление государственного управления. В этой связи в государственном управлении на первое место должна выйти идея развития человеческой личности, поскольку сейчас личность рассматривается, прежде всего, в качестве средства развития производства.

В настоящее время возникла «двузначная схема формирования личности: по линии образования и воспитания — создание хорошего работника (грамотного и дисциплинированного производителя), по линии жизненных ориентаций и установок — ненасытного потребителя, все расширяющего емкость рынка»^[7]. Очевидно, что по линии образования и воспитания требуется также формирование грамотного и дисциплинированного гражданина, по линии жизненных ориентаций, ценностей и установок — творца более совершенной и эффективной формы государства, ставящей в центр внимания развитие человеческой личности.

Принцип ориентации государственного управления на развитие человеческой личности должен стать одним из приоритетных принципов государственного управления. При этом перестройка отдельных элементов, связей и подсистем системы государственного управления должна идти не по принципу повышения их функциональных качеств по сравнению с предыдущим состоянием или же по принципу повышения их эффективности, а на основе приведения в соответствие с преобразованными исходными началами государственного управления.

Второй общий принцип реформы государственного управления состоит в том, что необходимость и направленность этой реформы преимущественно определяются содержанием новых задач, стоящих перед государством. Конкретизация этого принципа для практической реализации означает то, что реальная потребность реформы государственного управления вытекает не из несовершенства отдельных сторон управления и не из возможностей повышения его эффективности, а порождается появлением новых задач, которые должны быть закреплены в качестве общих целей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Причем научно обоснованное древо целей должно стать исходным элементом процесса реформирования государственного управления Реформирование государственного управление в современной России осуществляется в контексте стратегии развития страны на период до 2020 г. К основным социально-экономическим целям, сформулированым в программной речи В. В. Путина на заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г., можно отнести:

• 1) превращение России в самую привлекательную для жизни страну;
• 2) обеспечение уровня жизни 60−70% населения, определяющего принадлежность к так называемому среднему классу;
• 3) выплата пенсионерам и инвалидам достойных пенсий и пособий;
• 4) сокращение дифференциации доходов семей с нынешнего пятнадцатикратного разрыва до более умеренного;
• 5) превращение отечественного образования — от школы до университета — в одно из лучших в мире;
• 6) сокращение уровня смертности более чем в 1,5 раза, повышение рождаемости и обеспечение средней продолжительность жизни до 75 лет;
• 7) обеспечение личной безопасности граждан, безопасности, в самом широком смысле обеспечивающей надежную защиту жизни и имущества людей, благоприятную экологическую среду, безаварийную работу транспорта и коммунальной инфраструктуры, эффективное предупреждение техногенных катастроф;
• 8) формирование современного, лучшего в мире энергетического сектора, создание высокотехнологичных предприятий, добывающих и перерабатывающих сырье;
• 9) кардинальное повышение производительности труда. В основных секторах российской экономики должен быть достигнут как минимум четырехкратный рост этого показателя за 12 лет;
• 10) развитие базовых секторов экономики, включая глубокую переработку природных ресурсов, использование энергетических, транспортных и сельскохозяйственных возможностей России;
• 11) масштабная модернизация существующих производств во всех сферах экономики. Для этого России потребуется и принципиально иное качество управления предприятиями, и изменение практически всех используемых в России технологий, почти всего парка машин и оборудования;
• 12) развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности. Прежде всего, в высокотехнологичных отраслях, которые являются лидерами в «экономике знаний»: в авиакосмической отрасли и судостроении, в сфере энергетики, а также развитие информационных, медицинских и других новейших технологий;
• 13) дальнейшее строительство новых и модернизация действующих дорог, вокзалов, портов, аэропортов, электростанций и систем коммуникаций;
• 14) развитие финансовой инфраструктуры до уровня, адекватного растущим потребностям экономики. В конечном счете в России должен сложиться один из мировых финансовых центров;
• 15) проведение эффективной региональной политики. Для сегодняшнего дня характерна большая и все усиливающаяся дифференциация между социально-экономическим развитием регионов с преобладанием количества субъектов Федерации, имеющих низкие показатели. Разница между субъектами Федерации практически по большинству основных параметров — феноменальна и достигает десятки раз. Важную роль здесь играет работа по формированию новых центров социально-экономического развития в Поволжье, на Урале, Юге России, в Сибири и на Дальнем Востоке, создание сети инновационных территориально-производственных комплексов;
• 16) развитие духовно-нравственного потенциала человеческой личности. В этой связи нельзя не согласиться с В. И. Кноррингом в том, что государственное управление комплексной целевой программой духовного и культурного развития нации, даже в современных сложных экономических условиях, не только вполне возможно, но и настоятельно необходимо^[8].

Представляется, что одной из стратегических целей отечественной системы государственного управления должно стать формирование современной личности, которая имеет следующие качества:

• 1) открытость к экспериментированию, инновациям и изменениям;
• 2) готовность к плюрализму мнений и одобрению такого плюрализма;
• 3) ориентация на современность и будущее, а нс на прошлое;
• 4) экономия времени, пунктуальность;
• 5) убежденность в способности организовать жизнь так, чтобы преодолевать создаваемые ею препятствия;
• 6) планирование будущих действий для достижения предполагаемых целей, как в общественной, так и в личной жизни;
• 7) вера в урегулированность и предсказуемость социальной жизни, и возможность рассчитывать действия благодаря известным экономическим законам, торговым правилам и правительственной политике;
• 8) чувство справедливости распределения — вознаграждение по возможности зависит от мастерства и вклада;
• 9) высокая ценность формального образования;
• 10) уважение достоинства других независимо от их статуса, объема власти и т. д.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что вышеобозначенные цели пока нс стоят в центре внимания общественного мнения, вокруг них не разворачивается надлежащая организационная работа органов государственного управления. Если эта тенденция будет продолжаться и дальше, то правильные по существу цели в очередной раз могут быть дискредитированы, как это уже неоднократно имело место в отечественной истории.

Очевидно, что для реализации указанных целей нужны и совершенно новые требования к государственному управлению. По мнению В. В. Путина, чертами завтрашней системы государственного управления должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперед, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций, сменяемость кадров, расширение их компетенции и кругозора. Причем эти подходы должны стать основой функционирования не только госуправления, но и всей бюджетной сети и предприятий, контролируемых государством и органами местного самоуправления²'⁴.

Третий общий принцип развития государственного управления состоит в следующем: ограничительным фактором любого преобразования государственного и муниципального управления являются кадры. Люди не только приводят в движение и создают новое, но они же и тормозят развитие, причем не обязательно сознательно. В конечном счете, успех любого преобразования зависит от людей, задействованных в нем. Любая логически обоснованная и полностью ресурсами подкрепленная схема преобразования госу-^[9]

дарственного управления будет реализована в той мере и в том виде, в каком она соответствует возможностям, знаниям, интересам, желаниям и потребностям людей.

Очевидно, что основой и залогом эффективного проектирования будущего отечественной модели государственного управления и программирования успешных модернизационных стратегий является глубинное и объективное понимание современного состояния российского государства. Однако нужно признать, что предлагаемые сегодня объяснительные и организационные схемы продолжают опираться на давно сложившиеся и, следовательно, традиционные способы анализа, прогноза и программирования. Большинство разработанных программ и стратегий не обеспечены должным уровнем синтеза, интеграции и не обладают вдохновляющим эффектом созидательной прагматики. Это приводит к девальвации ценности стратегии, ее практической значимости и тем самым к отставанию реальной политики от развития современной инфраструктуры в других видах деятельности, включая некоторые сферы производства и различные направления бизнеса.

Д. А. Медведев справедливо заметил, что двадцать лет бурных преобразований так и не избавили нашу страну от унизительной сырьевой зависимости. Наша теперешняя экономика переняла у советской тяжелый порок — она в значительной степени игнорирует потребности человека. Отечественная экономика должна переориентироваться на реальные потребности людей, которые в настоящее время связаны с обеспечением безопасности, улучшением здоровья, более эффективным использованием энергии, с расширением доступа к информации. Этим объясняется выбор приоритетов модернизации экономической сферы: внедрение новейших медицинских, энергетических, информационных технологий, развитие космических и телекоммуникационных систем, радикальное повышение эффективности.

Реформа государственного управления в России еще не завершена. Государственное управление пока не стало таким, каким его хотели бы видеть многие граждане — эффективным и ориентированным на потребности и интересы народа. Для формирования в России новой модели государственного управления требуется еще многое сделать.

Теперь обратим внимание на ключевые моменты демократизации государственного управления. В современном мире практически нет государства, которое не называло бы себя «демократическим». Многие граждане, представители политических партий, как правило, требуют демократии. Однако в понимании того, что есть демократия и какие условия делают возможным ее реализацию, они, как правило, расходятся.

Г. В. Атаманчук отмечает, что «российскому сознанию навязывается весьма ограниченное и превратное понимание демократии, сводящее ее по существу, к референдумам по поводу того-то или чего-то и избирательным кампаниям с участием незначительной части взрослого населения, а также к свободе средств массовой информации писать и говорить, что и как им хочется.

На самом деле все гораздо сложнее, глубже и многограннее. Уже не говоря о том, что демократия предполагает выработку и осуществление такой государственной политики, которая бы обеспечивала экономические, социальные, духовные и политические права и свободы каждого гражданина (и, следовательно, всего народа) и в результате касалась бы всех сфер жизнедеятельности об;

щества" .

Более того, имеются политики и ученые, которые разочаровались в демократии и демонстрируют свое презрение к ней, что нередко маскирует их глубокую боязнь се. Например, Б. Мазо безапелляционно утверждает: «Нет ничего идиотичнее демократии и сладостней свободы»^[10][11]. Поэтому для достижения целей и задач настоящего учебного пособия необходимо определиться в таких понятиях, как «демократия», «народовластие», «народ» и «гражданин».

М" 2006. С. 5.

При анализе процесса демократизации государственного управления в современной России и понимания ее проблем, важное значение имеет учет ключевых положений современной теории демократии. Вначале отметим, что термин «демократия» (в переводе с греческого — народовластие) весьма многозначен. В современной теории демократии им обозначается:

• 1) форма государства (прежде всего такие ее элементы, как форма правления и политический режим);
• 2) принцип организации политической жизни и политических институтов, обеспечивающий активность и равноправие участников;
• 3) те виды социальных движений, которые в политическом спектре занимают позиции левее либерализма, но не имеют четкой социалистической ориентации. Термины «право» и «лево» употребляются здесь в общепринятом в политико-правовой науке всего цивилизованного мира значении: «право» означает ориентацию на большее социальное неравенство, «лево» — на большее социальное равенство. При таком подходе либералы оказываются в центре политического спектра, социал-демократы, а тем более коммунисты — левее, неоконсерваторы — правее, неофашисты занимают крайне правые позиции.

Демократия является формой принадлежности людей, народа к власти (или оппонирования ей), политическим форматом их социального бытия. Демократия представляет собой способ взаимоотношения людей, их отказ передоверять кому-либо решение своей участи и распоряжение своим суверенитетом, возможность реализовать свое право на несогласие в ненасильственной форме, прежде всего в форме права.

Заслуживает внимания точка зрения на демократию Э. М. А. Родригеса. Изучая проблемы становления демократии, он выделил следующие девять ее проявлений:

• 1) демократия как верховная власть, составляющая механизм воли народа;
• 2) демократия как путь мирных перемен, позволяющих переходить из одного состояния в другое без диктатуры, тирании и насилия;
• 3) демократия как разумная дискуссия, ведущая к выработке решений на основе разумных суждений, практически отобранных среди возможных вариантов;
• 4) демократия как участие, дающее возможность свободному человеку свободно принимать участие в решении различных проблем собственной и общественной жизнедеятельности;
• 5) демократия как форма управления, олицетворяющая систему институтов, обеспечивающих практическую реализацию законов;
• 6) демократия как свобода, защищающая индивидуальную и коллективную свободу и создающая условия для самоосуществления человека;
• 7) демократия как конкурентное участие, открывающее возможность каждому человеку сполна использовать в деятельности свои знания, опыт, энергию, талант, творческую инициативу и добиваться соответствующих материальных и духовных результатов;
• 8) демократия как партнерское участие, основанное в известной мерс на общественном договоре, свободном контракте и добровольной ассоциации;
• 9) демократия как закон, требующий, чтобы люди, несмотря на многообразие и несовпадение интересов, соблюдали демократически принятые (согласованные) законы и решали свои проблемы в их рамках^[12].

С учетом вышеизложенного в качестве рабочего определения в настоящем пособии используется следующее определение: демократия — одна из форм государственной власти (типов политического режима), которая характеризуется официальным признанием:

• 1) народа в качестве источника власти;
• 2) принципа подчинения меньшинства большинству;
• 3) реального разделения властей, при лидирующей роли законодательной власти как представителя интересов народа;
• 4) гарантированности основных прав и свобод человека, гражданина и народа.

При этом нс следует забывать, что именно народ создал государство как новую форму общности более высокого уровня — национально-территориальной и политико-правовой организации. Поэтому в современных условиях народ призван бороться против такого положения, когда его рассматривают лишь как объекта воздействия. В этой связи нельзя не согласиться с С. А. Авакьяном, который считает, что «демократия есть такой строй и образ жизни, когда народ сам управляет всеми своими делами — и государственными и общественными. Над ним никто нс должен стоять, считая народ лишь объектом управления. Органы законодательной власти и занимающие руководящие позиции в своей системе органы исполнительной власти производны от народа и ответственны перед ним»^[13].

Не существует некоей абсолютной демократии вне времени и пространства. Демократия современных США существенно отличается от античной демократии. Шведская демократия во многом непохожа на американскую демократию. И российская демократия нс должна копировать американские представления о демократии, ломая при этом прежнее жизнеустройство. Российская модель народовластия может и должна использовать некоторые элементы отечественной демократии. Например, в форме казачьего круга, схода сельской общины, новгородского вече и др. Поэтому, осуществляя демократизацию государственного управления, отечественному политическому классу надо держать ориентир на национальную модель демократии, отвечающую интересам и ценностям большинства российского народа, используя при этом рациональные элементы других моделей демократии.

При определении сущности демократии неизбежно выяснение дилеммы: она представляет интересы большинства народа или обеспечивает реализацию интересов меньшинства общества. В классической теории демократии главным признаком демократии является власть большинства народа. Однако нередко можно услышать навязываемое суждение о том, что демократия — это, прежде всего, защита меньшинства. Исторический опыт свидетельствует, что нередко демократии противостоит олигархия, т. е. власть меньшинства, когда меньшинство игнорирует законные интересы большинства народа, навязывает ему свои ценности и интересы.

Многими российскими политиками разделяется мысль о существовании двух типов демократии: демократии для большинства и демократии для меньшинства. В частности, бывший председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С. Миронов утверждает следующее: «Мы должны заменить верхушечную демократию для избранных на низовую демократию, возникающую на основе ответственности граждан за судьбу своей страны»^[14]. В свою очередь известный экономист и политик С. Глазьев отмечает: «Пока у нас демократия олигархов, а не демократия в том смысле, в каком она имеет место в развитых цивилизованных странах, мы будем стоять у края пропасти»^[15]. Следовательно, в известном смысле можно даже утверждать, что бывает «народная демократия» и «олигархическая демократия».

В настоящем учебном пособии разделяется классическое понимание демократии как демократии для большинства. Ключевыми аспектами демократии для большинства являются:

• 1) народный суверенитет;
• 2) воля и благо народа;
• 3) представительство народа;
• 4) политическая рациональность поведения народа и др.

Кроме того, к фундаментальным факторам демократического правового социального государства относятся: гарантии удовлетворения минимальных жизненных потребностей человека — работа, образование, медицинское обслуживание, уверенность в будущсм своих детей, обеспеченная старость, гуманные отношения между людьми. Представляется, что через призму реализации вышеуказанных потребностей человека следует оценивать эффективность функционирования отечественной системы государственного управления.

В современном понимании демократия рассматривается как форма организации государства, при которой властью обладает не одно лицо (как при монархии, тирании и т. п.) и не группа лиц (как при аристократии, олигархии), а все граждане, имеющие равные права на управление государством и пользующиеся благами такой организации. Принцип благосостояния народа относится к основным характеристикам демократического государства. Например, Ж. Ж. Руссо считал, что целью политической ассоциации является «бережение и благоденствие ее членов. А каков наиболее верный признак, что они убережены и благоденствуют? Это их численность и рост. …Правление, при котором народ уменьшается в числе и оскудевает, есть худшее»^[16]. По мнению Н. Я. Данилевского, «народность составляет существенную основу государства, саму причину его существования, — и главная цель его и есть именно охранение народности»^[17].

В демократическом государстве народ не рассматривается органами государственной власти как средство развития экономики и торговли. Наоборот, экономика и торговля подчиняются интересам народа. Вот один из образцов, когда природные ресурсы ставятся на службу всему народу. В Норвегии существует бесплатное образование и медицинское обслуживание (подобная система существовала и в советском государстве — Авт.), государство субсидирует аренду жилья, пенсия равна зарплате рабочего, при рождении ребенка семья получает разовую дотацию около 5 тыс. долл, и свыше тысячи долларов ежемесячно до 18 лет^[18].

Но в Норвегии нефть принадлежит всему народу, а среди руководителей нефтяных компаний нет миллионеров. Когда в Норвегии открыли нефть, ее взяло под контроль государство, и за счет сверхприбыли создало резервный фонд, который в этой маленькой стране составляет 83 млрд долларов. Вся страна от нефти разбогатела, а не кучка людей^[19].

Известно, что ключевыми признаками демократии являются свобода, равенство и справедливость. В этой связи следует прояснить, в чем состоит суть современного понимания свободы человека. Анализ теории и практики современного государственного управления позволяет утверждать, что, во-первых, речь идет о том, что любой гражданин имеет право подчиняться только законам, не может быть подвергнут дурному обращению, аресту, заключению или смертной казни вследствие произвола одного или нескольких индивидов. Во-вторых, каждый гражданин имеет право высказывать свое мнение, выбирать свое дело и заниматься им. В-трстьих, каждый гражданин обладает правом на свободное передвижение внутри государства и вне его. В-четвертых, каждый гражданин имеет право объединяться с другими индивидами для обсуждения и защиты своих интересов. В-пятых, гражданин имеет право влиять на осуществление политики государства путем представительства, назначения некоторого числа чиновников, подачи петиций, запросов, которые органы государственной власти в той или иной мере обязаны учитывать. В-шсстых, социально-экономическая система государства позволяют каждому гражданину быть свободным от нищеты и разивать свою личность.

В демократическом государстве эти права не только провозглашаются, но и обеспечиваются гарантиями их реализации. Ведь важно нс столько провозгласить определенные права, сколько обеспечить средства их осуществления или предотвращения очевидных нарушений. Именно такую традицию соблюдает английская конституционно-правовая система. В частности, Б. Бауринг пишет, что «…англичане, усилиями которых постепенно сформировалась сложная система законов и институтов, которую мы именуем Конституцией, уделяли гораздо более пристальное внимание обеспечению средств осуществления определенных прав человека или предотвращению очевидных нарушений прав (что почти то же самое при ином взгляде на предмет), чем провозглашению Прав Человека или Англичанина»^[20][21].

Гарантии реализации народовластия — это одно из наиболее слабых мест в отечественной системе государственного управления. В этой связи нельзя не согласиться с Е. А. Лукьяновой в том, что «при провозглашении народовластия реальная возможность населения каким-либо образом влиять на дела государства фактически была сведена к голосованию на выборах при упразднении.

~ «>63.

всех остальных инструментов непосредственной демократии" .

Анализ показывает, что постепенное установление демократических порядков — есть историческая закономерность. Этот процесс носит всемирный, долговременный характер, и многие события, как и многие люди, способствуют его развитию. По мнению К. С. Гаджиева, «всюду демократия приходит на смену тоталитарным и авторитарным режимам, расширение и консолидация демократии стало господствующей и долговременной тенденцией мирового развития»^[22].

Проблема демократизации государственного управления является одной из наиболее актуальных для современной России по целому ряду причин. Во-первых, исторический опыт второй половины XX в. показал, что страны с демократическими режимами, как правило, добиваются больших экономических успехов, чем страны с режимами авторитарными. Это связано с тем, что именно демократия создаст наилучшис условия для проявления инициативы, без которой невозможно эффективное производство. Во-вторых, правительства стран с демократическими режимами обычно совершают меньше ошибок в государственном управлении, не говоря уже о злоупотреблениях властью и преступлениях против личности. Другими словами, демократия — это своеобразный защитный механизм общества от узурпации государстснной власти. Демократия не всегда способна выполнить эту защитную функцию. В условиях кризисов дают сбои и демократические механизмы, однако в развитых странах это вес же исключения из правила. В-третьих, для современного человека демократия все более становится самостоятельной ценностью. Люди не хотят быть колесиками и винтиками какой бы то ни было, пусть даже хорошо отлаженной системы, предпочитают сами решать свои проблемы. В-четвертых, в России проблема демократии стоит особенно остро, поскольку страна переживает начало длительного и сложного периода формирования демократических форм правления. Ситуация осложняется и тем, что в массовом сознании широко распространены стереотипы авторитарно-патриархальной культуры, выработанные историей России в досоветское и советское время.

• [1] Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М" 1996. С. 222.
• [2] Делягин М. Государственноу управление: проблемы и перспективы// Проблемы теории и практики управления. 1999. № 6. С. 49.
• [3] Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М" 1996. С. 181−182.
• [4] Ельцин Б. Н. Общими силами к общему подъему России // Российская газета. 1998. 24 февраля.
• [5] Горшков М. …как руки брадобрея // Литературная газета. 2006.15−21 марта.
• [6] Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления: учебник для вузов. М, 2003. С. 236.
• [7] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. 4-е изд. М" 2006. С. 510.
• [8] Кнорринг В. И. Основы государственного и муниципальногоуправления: учебник. М, 2004. С. 354.
• [9] Российская газета. 2008. 9 февраля.
• [10] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций4-е изд. М" 2006. С. 387−883.
• [11] Мазо Б. Преемник Путина, или Кого мы будем выбирать в 2008 г.
• [12] Родригес Э. М. А. Моральная революция: демократия, рынок и общее благо. М., 1992. С. 19−55.
• [13] 55 Авакьяи С. А. Конституционное право России: учеб, курс: в 2 т.2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. Т. 1. С. 328−329.
• [14] Миронов С. Выборы президента — не интрига // Литературная газета. 2004. 1−17 февраля.
• [15] Глазьев С. Мифология власти и исторический цейтнот // Литературная газета. 2003. 22−28 октября.
• [16] Руссо Ж. Ж. Об общественном договоре: Трактаты. М., 2000.С. 271.
• [17] Данилевский Н. Я. Россия и Европа: Взгляд на культурные и политические отношения Славянского мира к Германо-Романскому. М., 2003.С. 217.
• [18] Львов Д., Мясников А. Россия на перепутье // Литературная газета.2003. 16−22 апреля.
• [19] Панкин Б. «Зажравшиеся»: издалека и в упор // Комсомольскаяправда. 2003. 16 апреля.
• [20] 2 Бауринг Б. Опыт Великобритании по выполнению обязательств, принятых в связи с ратификацией Концепции о защите прав человека иосновных свобод // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1. С. 161.
• [21] Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции РоссийскойФедерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.
• [22] 2>4 Гаджиев К. С. Эпоха демократии? // Вопросы философии. 1996.№ 9. С. 3.