Правовое регулирование взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• принципы взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества;

уметь

• • оперировать понятиями «гражданское общество», «институты гражданского общества», «субъекты гражданского общества»;
• • анализировать основные проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества;

владеть

• навыками применения основных принципов взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества.

Правовое обеспечение диалога органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества.

На современном этапе развития России заметно стремление науки, общественных и государственных институтов к нахождению гармонии в отношениях «личность, общество и государство». Представляется, что эта гармония может быть достигнута между материально свободной, духовно зрелой и развитой в правовом отношении личностью, сильным и справедливым государством, разумным и активным гражданским обществом.

При этом автор исходит из того, что гражданское общество в России — это объективная реальность, с которой органы государственной власти и местного самоуправления обязаны считаться и вести диалог. Как известно, гражданское общество первично, без него не может возникнуть и нормально функционировать государство. Общество создает государство в целях обеспечения общих интересов. Оно же (общество) регулирует деятельность органов государственного и муниципального управления. В свою очередь, над гражданским обществом как самостоятельным союзом, представляющим совокупность частных отношений, воздвигается государство как представитель целого, которому вверяется охранение общего закона^[1].

В своих размышлениях о взаимодействии органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества автор в известной степени приходит в противоречие с утверждением Г. В. Ф. Гегеля, отмечавшего, что развитие гражданского общества наступает позднее, чем развитие государства¹. Видимо, в данном утверждении классик придерживался мысли, что государство первично, а общество вторично.

Гражданское общество — это сфера проявления интересов и взглядов индивидов и добровольно сформировавшихся объединений граждан, которые должны быть защищены от неправомерного вмешательства со стороны государства. Как правило, гражданское общество ассоциируется с многопартийностью, парламентаризмом, гражданскими, политическими, социальноэкономическими правами граждан, свободой личности, правовым государством. Один из главных признаков гражданского общества — возможность реализовать свои многообразные потребности и интересы помимо институтов государственной бюрократии. Социальную основу гражданского общества составляет «средний класс» — интеллигенция, высококвалифицированные рабочие, фермеры, государственные служащие и др.

Среди институтов гражданского общества особую роль играет сеть некоммерческих организаций. Их цели и способы деятельности существенно различаются. При этом они охватывают широкий диапазон интересов. Например, одни занимаются проведением кампаний протеста, гражданского неповиновения, демонстраций, маршей несогласных; вторые стремятся не только воздействовать на политическую систему, но и изменить ее, а радикальные национал-социалисты призывают к тактике прямого действия; третьи прибегают даже к терроризму^[2][3].

Основной субъект гражданского общества — гражданин с его правами, свободами и законными интересами. Именно граждане составляют основу современного понимания гражданского общества и нашли свое отражение, например, в теории общественного договора. Содержание этой теории состоит в том, что от природы люди равны и нет естественных оснований для деления их на группы и сословия для специальных властных полномочий. Именно народ как совокупность граждан, осознающих свои цели, права и свободы, является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Органы государственной власти обязаны подчиняться законам, являющимся выражением воли всего общества. В случаях нарушения условий общественного договора органами государственной власти народ вправе и обязан бороться за свои политические права. Общественный договор отражает признание всеми его участниками общих правил общежития, которые должны выполняться.

Демократизация государственного и муниципального управления является классическим шагом на пути к автономии гражданского общества от государственного аппарата, поиска рациональных форм диалога институтов гражданского общества с органами государственного и муниципального управления. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невозможность демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату, если оно воспринимается только как объект воздействия со стороны органов государственной и муниципальной власти.

Однако гражданское общество не следует трактовать как антипод государства. Дело в том, что гражданское общество и государство — это теснейшим образом объективно взаимосвязанные и взаимозависимые социальные и политико-правовые институты, своего рода тандем, где ведущая роль в идеале должна принадлежать гражданскому обществу, создавшему государство ради обеспечения общих интересов.

В отличие от Запада в истории России становление и развитие гражданского общества испытывало и продолжает испытывать серьезное давление со стороны государства. Как отмечал еще Б. Н. Чичерин: «Государство было исходною точкою всего общественного развития России с XV века. Возникшее на развалинах средневековых учреждений, оно нашло вокруг себя чистое поле; не было мелких союзов, крепких и замкнутых; отдельные личности, бродящие с места на место и занятые исключительно своими частными интересами, одни противостояли новому общественному развитию. Главной задачей сделалось устройство государства, которое организовывалось сверху, а не снизу: нужно было устроить общий союз, а частные должны были служить ему орудием»¹.

Автор настоящего учебника разделяет мнение и тех, кто считает, что «государство является необходимым фактором создания и самого факта существования гражданского общества. Если не будет силы и государственной воли (принуждения) в определенных вопросах общественной жизни — все скатится к беспорядкам и хаосу. Не в последнюю очередь это касается гражданского общества, саморегулируемой системы, нуждающейся в постоянном контроле со стороны государства»^[4][5].

Поскольку гражданское общество и государство друг от друга неотделимы, то первостепенное значение имеют правила взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти. Речь идет о том, чтобы формализовать в нормах права, предпочтительно в законе, принципы и формы взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества. Причем эти правила должны допускать и давление со стороны гражданского общества на органы государственного и муниципального управления в целях защиты народа от произвола государственной бюрократии.

Можно констатировать, что в настоящее время в России созданы конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества. Так, в ст. 13 Конституции РФ закреплено право граждан создавать общественные объединения, в том числе политические партии и общественные движения. Кроме того, приняты федеральные законы: от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и др.

Минюстом России одобрена концепция взаимодействия государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

При этом многие исследователи обращают внимание на отсутствие в Конституции РФ раздела, касающегося гражданского общества и принципов его взаимодействия с органами государственного и муниципального управления.

Диалог органов государственной власти и институтов гражданского общества во многом зависит от их противоречивых устремлений. Как известно, правящая партия и ее лидеры заинтересованы в увеличении сроков своего нахождения у власти и в институциональных преобразованиях, которые должны соответствовать их интересам. В свою очередь, ряд институтов гражданского общества пытается изменить государственную власть в интересах народа.

Представляется, что взаимодействие органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества должно базироваться на двух ключевых принципах, закрепленных в праве: во-первых, принципе служения государственных и муниципальных служащих народу; во-вторых, ответственности народа за состояние и развитие институтов государства.

На практике лишь немногие государственные служащие воспринимают себя в качестве «слуг народа». Большинство из них предпочитают служить другим субъектам. Исследования, проведенные Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте России, свидетельствуют, что единая государственная корпорация государственных служащих фактически разбита на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые команды по обслуживанию разного рода начальников. Так, «слугами государства» считают себя порядка 38,2%; «слугами руководителей различных органов власти или подразделений» — 30,6%; «служат себе» — 11%^[6].

Мы не разделяем позиции тех, кто считает, что лишь президент и парламентарии, получающие свои властные полномочия непосредственно от народа, «с полным па то основанием могут быть названы слугами парода, которые несут перед ним политическую ответственность за положение дел в стране, в том числе за состояние дел в системе государственной службы».

Административная власть «несет ответственность перед конституционными органами власти, чью деятельность призвана обеспечивать»¹.

На наш взгляд, не только политические, но и административные чиновники обязаны служить пароду, обеспечивать его права, свободы и законные интересы. Именно такая правовая позиция закреплена в ст. 2 Конституции РФ, определившей, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Что касается второго принципа взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества, то здесь автор придерживается следующего соображения. Граждане обязаны проявлять интерес к государственным делам, заботиться о сохранении и совершенствовании институтов государства и права, уметь сочетать личный интерес с интересом государственным, при ведущей роли последнего в определенных условиях (например, в состоянии войны). Если же граждане игнорируют данную обязанность, то государство становится слабым, авторитарным, нередко зависимым от других государств. Все ссылки на материальную нищету народа — это, как правило, отговорки для того, чтобы ничего не делать для преобразования институтов государства и права в лучшую и светлую сторону.

Протестные акции в декабре 2011 г. показали, что гражданское общество России поднялось на новую ступень своего развития. Одновременно они показали, что от органов государственной власти требуется не только способность к диалогу, но и готовность поделиться властью.

При этом, как справедливо отмечает А. А. Гришковец, «нормальное взаимодействие власти и общества — необходимое условие политической стабильности и процветания каждой страны, потому что коренные вопросы се развития, как правило, государство не в состоянии решить без поддержки общества, а общество не может решить без поддержки власти. Успешными бывают лишь совместные усилия»^[7][8].

Некоторые авторы обращают внимание на то, что «в современной России во взаимоотношениях власти и общества преобладает тип диалога формальных и неформальных институтов, при котором доминирует навязывание решений „сверху“. Кроме того, в сферу государственного управления вторгаются сетевые, клиентельские и криминальные структуры. В этом случае деятельность формальных институтов вступает в противоречие с регламентом, а нередко подменяется неформальными структурами. Центры принятия решений перемещаются из официальных в неофициальные институты. В результате страдает качество институциональной среды и ее воздействующее влияние на содержание самого диалога власти и общества»^[9].

Государство обязано создавать условия для формирования и активизации институтов гражданского общества. Это необходимо делать и в связи с тем, что в последние десятилетия наблюдается тенденция к тому, что общество «фрагментизируется» и превращается в толпу одиночек. Но без развитых институтов гражданского общества государство не может быть демократическим.

С. Кара-Мурза считает, что «главным следствием реформы 1990;х годов стали дезинтеграция, распад российского общества. Образовались расколы «вертикальные» — например, между региональными общностями, и «горизонтальные» — внутри общностей, классов и социальных групп. Маховик был раскручен в целях демонтажа советского общества, но остановить его не удалось до сих пор.

Раскол за расколом терзает российское общество. Первый раскол — между бедными и богатыми. Второй раскол — мировоззренческий. Третий раскол — этнокультурный. Четвертый раскол — между поколениями"¹.

В условиях социального раскола активность институтов гражданского общества крайне затруднена. О. Е. Кутафин обращает внимание на следующий аспект взаимодействия гражданского общества и государства: «Главное для демократии то, что у нас должно быть гражданское общество, активно участвующее в государстве и политической жизни. Не просто как наблюдатели… Если мы будем относиться к нашим политикам так снисходительно, как мы относимся к ним сейчас, то мы никогда ничего не добьемся»^[10][11]. Представляется, что в первую очередь снисходительность необходимо преодолеть в отношении высших эшелонов власти.

С. А. Денисов справедливо отмечает, что спецификой Российского государства всегда было то, что оно господствовало над обществом, вырабатывало удобную для государственной бюрократии идеологию, оправдывающую ее господство, и навязывало ее обществу. Интеллектуальные элиты, формирующиеся в обществе, либо ставились на службу государству, либо уничтожались. Обществу не позволялось вырабатывать собственную идеологию, в том числе правовую^[12].

Нельзя не согласиться и с теми, кто считает, что «в идеале приоритет в государственном управлении должен быть отдан именно содействию в активизации гражданского общества, а не в административном создании удобных власти его институтов». Ибо «чем больше возможностей предоставляет государство как управляющий субъект, являющийся частью системы (государство — общество), управляемому объекту (гражданскому обществу) в сфере самоидентификации и самоорганизации, тем меньше риск „заболевания“ всей системы как единого организма, части которого могут влиять друг на друга»^[13].

Слабость институтов гражданского общества нередко используется правящей партией во вред общественным интересам. Это стало особенно заметно в постсоветский период развития Российского государства. Как справедливо отмечает А. А. Уваров, «следует признать, что не сам народ устанавливал такие порядки, а используя его политическую несостоятельность и незрелость, именем народа манипул провали для реализации своих собственных целей недобросовестные люди, либо представляющие государственную власть, либо находящиеся с ней в особых, приближенных отношениях»¹.

Граждане имеют определенные возможности влиять на государственную власть и политику, которую она проводит или планирует проводить в конкретных сферах. Это влияние может реализовываться различными путями и методами, в том числе используя институты гражданского общества, включая:

• 1) местное самоуправление;
• 2) объединения на основе членства — партии, профсоюзы, общественные организации, творческие союзы;
• 3) институты непосредственного принятия решений — выборы, референдум, публичные обсуждения и слушания, народное собрание (сельские сходы);
• 4) ситуационные институты гражданской инициативы; ассоциации — профессиональные, по интересам; СМИ; митинги, шествия, демонстрации;
• 5) общественные движения;
• 6) фонды, центры, советы по вопросам гражданского общества;
• 7) смешанные институты — общественная палата, общественные советы при исполнительных органах, саморегулируемые организации, некоммерческие организации и др.;
• 8) семья^[14][15].

Одним из новых общественных институтов, призванных выражать и защищать права российского народа, является Общественная палата РФ, поскольку среди ее целей названа и защита прав и свобод граждан России^[16].

В. Гриб отмечает: «Именно Общественная палата РФ и ее прообразы на региональном уровне должны, по замыслу законодателя, выполнить роль лидера гражданского общества, выступить в качестве его представительного, контрольного и экспертного института гражданского общества, выполнить системообразующую роль, консолидирующую некоммерческие организации, лидеров гражданского общества для решения наиболее важных социальных, правовых, экономических проблем»^[17].

Однако порядок формирования Общественной палаты РФ существенно ослабляет ее народный потенциал. Более того, некоторые исследователи указывают на правовые ограничения ее возможностей. Так, Г. Н. Чеботарев обращает внимание на то обстоятельство, что измененное Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе не предусматривает участия Общественной палаты РФ в рассмотрении проектов законов, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента России¹.

Одним из главных элементом гражданского общества, формой реализации власти народа, формой взаимодействия гражданского общества с органами публичной власти является общественный контроль. Он представляет собой наблюдение общественности за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностными лицами, а также за негосударственными организациями и иными субъектами, задействованными в реализации публичных функций, имеющее целью обеспечение законности и дисциплины в сфере публичного управления. При этом гражданское общество существует не только для того, чтобы ставить перед государством определенные требования, но и имеет целью сотрудничество с институтами публичной власти, предоставление им необходимой помощи и содействия в реализации возложенных на них задач^[18][19].

На необходимость совершенствования взаимодействия органов государственного управления с институтами гражданского общества указывают как политики, так и ученые. Президент России В. В. Путин отмечает: «Современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к „походам к урнам“ и им заканчиваться. Демократия, на мой взгляд, заключается, как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и „обратной связи“»^[20].

По мнению профессора А. Ф. Ноздрачева, «одним из направлений нового этапа модернизации государственного управления, начавшегося в 2012 году, должно стать развитие общественного контроля за деятельностью государственной администрации»^[21].

Государство обязано регулировать процесс общественного контроля на государственном уровне, поскольку контрольные действия со стороны негосударственных структур, при условии отсутствия их правовой регламентации, фактически приравниваются к нелегитимному вторжению в разные сферы общественной (государственной) жизни.

В последние годы в России сделаны шаги по разработке правовой базы общественного контроля, правового закрепления его форм и методов, а также установления четких правовых положений, регламентирующих порядок его осуществления. Принят Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который создает правовую базу для формирования общенациональной системы общественного контроля как повседневного инструмента реализации права граждан Российской Федерации на участие в управлении государством, закрепленного в ст. 32 Конституции РФ.

Анализ законодательства и научной литературы позволяет выделить четыре формы общественного контроля в сфере государственной службы:

• 1) привлечение представителей институтов гражданского общества к работе коллегиальных органов в сфере государственной службы (конкурсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии);
• 2) привлечение представителей институтов гражданского общества к экспертно-консультативной деятельности в сфере государственной службы;
• 3) согласование с институтами гражданского общества некоторых решений по кадровым вопросам;
• 4) создание общественных организаций контроля.

Что касается последней формы общественного контроля, то для современной России интерес представляет практика тех государств, где институты гражданского общества могут потребовать у руководителей всех уровней, включая первых лиц государства, отчитаться за принятые решения. Более того, существуют независимые общественные организации, единственной целью деятельности которых является контроль за властью. Так, в США появилась организация Judicial Watch (англ. — «Беспристрастный надзор»). Лозунг организации: «Никто не может быть над законом». На службе у нее находятся десятки юристов и следователей, а существует она за счет пожертвований. К концу президентского срока Б. Клинтона в судах США скопилось 80 исков против него и его супруги^[22].

Ряд новых форм участия населения в государственном управлении закреплен в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В нем предусматривается, в частности, формирование системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения; разработка и утверждение концепции «российской общественной инициативы», предусматривающей создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет; обеспечение доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти РФ; установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей государственных структур; разработка новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти РФ и др.

Представляется, что в развитии форм общественного контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления важно использовать рациональные элементы опыта стран-лидеров. Как свидетельствует опыт развитых стран, они не обходятся без общественного контроля: всегда кто-то кого-то проверяет. В США принят закон об ответственности президента и конгресса за состояние экономики и благополучие граждан. Высшие должностные лица регулярно отвечают публично на вопросы СМИ и граждан, что служит формой контроля над властью. В Швеции общественный контроль установлен даже за судьями (наблюдатели во время процесса следят, чтобы судья был равноудален от каждой из сторон).

Интерес представляет опыт Швейцарии. Так, гражданская инициатива в ней признается политическим правом граждан, осуществляется на федеральном, региональном (кантональном) и местном уровнях. На федеральном уровне, например, может быть выдвинута инициатива о пересмотре федеральной конституции. Необходимо собрать подписи граждан (100 тыс. подписей за 18 месяцев), а инициатива реализуется только населением. Предложение о пересмотре может быть подано вместе с проектом поправок (или с новым текстом) или без него¹.

В то же время некоторые авторы указывают на «фрагментарное и поверхностное правовое регулирование общественного контроля в России. Законодатель часто ограничивается исключительно констатацией общественного контроля, а имеющиеся в отдельных законах и нормативных правовых актах более развернутые формулировки никак не объясняют сути и, главное, порядка осуществления общественного контроля»^[23][24].

Во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества накопилось немало проблем. Так, Л. Ю. Грудцына обращает внимание па то, «что гражданское общество в существенной мере замещается его политическим суррогатом, формирующимся новой номенклатурой в форме создаваемых ею политических псевдообщественных организаций»^[25].

По оценке Ю. А. Тихомирова, «в России взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти носит эпизодический характер и касается в основном принятия отдельных решений»^[26].

Кроме того, отмечается, что наиболее развиты те институты гражданского общества, «которые больше связаны с властью, формируются ею, интегрированы во властные структуры»^[27].

Общественная палата РФ в своем докладе отмечает следующие проблемы диалога органов местного самоуправления и институтов гражданского общества: «…Многие формы участия граждан в решении вопросов местного значения, определенные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. (ред. от 3 декабря 2012 г.) № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, практически не используются, реальное обсуждение проблем и народное волеизъявление подменяется их имитацией. Не работают институты переговоров, согласования интересов, в связи с чем попытки жителей защитить свои законные права чаще всего выливаются в противостояние граждан и властей»¹.

К недостаткам правового регулирования взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти относится отсутствие обязанности органов публичной власти информировать граждан о происходящих процессах.

Профессор С. М. Зырянов отмечает, что «надежный и прозрачный механизм обработки и использования гражданских инициатив пока отсутствует»^[28][29].

Характеризуя механизм взаимодействия гражданского общества с государством, А. А. Уваров обращает внимание на следующее: «Кроме участия государства в регистрации или прекращении деятельности каких-либо структур гражданского общества, важным представляется также государственный контроль за их деятельностью с точки зрения соответствия их деятельности уставным целям, исполнения финансовых обязательств перед государством, представления отчетов с достоверными сведениями о своей деятельности и т. п., — все это достаточно четко и подробно регламентируется в действующем законодательстве. При этом нельзя не заметить, что механизм обратного воздействия гражданского общества на государство не представляется таким же четким и действенным в своем правовом оформлении»^[30].

Однако не следует рассматривать проявление активности институтов гражданского общества в зависимости от степени их правового регулирования. А. Н. Чертков подчеркивает, что «даже самое детальное правовое регулирование гражданских инициатив само по себе не является гарантией активного использования данных институтов гражданами. Государственные и муниципальные органы, их должностные лица обязаны содействовать населению в реализации гражданских инициатив… Пока же отношение органов власти к гражданским инициативам в лучшем случае снисходительное, а то и настороженное. Хотя и общество не всегда готово выдвигать и реализовывать гражданские инициативы, но сужение правовых возможностей такого участия только усугубляет ситуацию»^[31].

Диалог органов государственной власти и институтов гражданского общества осложняется некоторыми проблемами¹.

Первая выражается в отсутствии заинтересованности органов власти поддерживать постоянный диалог с институтами гражданского общества; в стремлении государственных и муниципальных служащих вести диалог в режиме «ручного управления», или того хуже, — отмахнуться от диалога как дела обременительного, а по большому счету, бесполезного с точки зрения отчетности.

Вторая проблема связана с традиционной нацеленностью политических оппонентов на абсолютную победу и полный разгром другой стороны.

Третья проблема связана с обостренным восприятием модернизационных процессов в обществе представительным социальным слоем среднего класса.

По оценке некоторых авторов, современный этап диалога органов государственной власти и институтов гражданского общества «характеризуется стихийностью, бессознательностью и номинальностью»^[32][33].

В целом взаимодействие органов государственной власти и гражданского общества в современной России трудно назвать эффективным. Несмотря на то что государством декларируется поддержка гражданского общества, потенциал самоорганизации и самореализации многих граждан недоиспользуется, а иногда их начинания сдерживаются государством. Почти не применяются санкции за нарушение прав институтов гражданского общества, что порождает неуверенность людей в реализации их предложений и публичных требований.

В деятельности многих институтов гражданского общества обнаруживается рассогласованность, ведущая к дезорганизации. При этом среди могущественных экономических организаций и их объединений, напротив, происходит монополизация мнений, властно диктующих высшим органам государственной власти свою волю и свои проекты решения национальных проблем. Более того, многие граждане вообще лишаются возможности выражать свое мнение, поскольку они не включены ни в одно из объединений.

В жизни современного Российского государства наблюдается и такая тенденция, когда важнейшие социально-экономические и политико-правовые вопросы решаются закулисно, а массам предоставляется лишь возможность обсуждения принятых решений или мелких проблем. Кроме того, передача важных вопросов на откуп «сведущим» экспертам, не всегда ведет к рациональным решениям.

В. В. Гриб обращает внимание на то, что в современной России «прослеживается четкая тенденция к управлению и регулированию различных институтов гражданского общества. Сегодня к наиболее популярным формам и методам конституционно-правового регулирования можно отнести различного рода ограничения или запреты на создание или деятельность общественных и некоммерческих организаций.

…Государство существенно ограничивает гражданское общество по поводу объединения в общественные организации, преследующие политические цели"¹.

При этом следует помнить о том, что устранение или ослабление интегрирующего государственного начала, противостоящего индивидуализму субъектов гражданского общества, превращает гражданское общество в ничем не связанную совокупность индивидов, что способно привести к воцарению анархии^[34][35]. Здесь не будет ни государства, ни гражданского общества. Отечественная история знает немало примеров, когда из-за ослабления или гибели государства общество погружалось в анархию и смуту со всеми сопутствующими им бедствиями. Самый близкий к нашему времени пример из отечественной истории — перестройка и либеральные реформы, которые привели к развалу СССР и поставили у порога крушения Россию.

Необходимое условие эффективного взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества — создание демократичной общественной атмосферы. Создание условий, при которых различные слои и группы будут ощущать, что их достаточно специфичные, зачастую противоречивые запросы не просто услышаны органами государственной власти, но доносятся до органов государственной власти в виде конкретных рекомендаций структур гражданского общества. Органы государственной власти со своей стороны должны либо принять рекомендации институтов гражданского общества, либо открыто и аргументированно их отклонить. Такая атмосфера, по существу, императив нормального функционирования государства. Данные многих исследований показывают, что активные слои и группы ориентируются на ценности демократии и не приемлют другого характера государственной власти. В то же время без активности структур гражданского общества нет никаких шансов на динамичное развитие государства. Без создания демократической общественной атмосферы велика вероятность внешней и внутренней эмиграции самых талантливых и активных российских граждан.

Взаимодействие органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества — один из важнейших признаков современного демократического государства. Обеспечение правовых механизмов такого взаимодействия является важной задачей законодателей и политиков.

• [1] См.: Чичерин Б. И. Философия права. СПб.: Наука, 1998. С. 223—224.
• [2] См.: Гегель Г. В. Ф. Философия права: пер. с нем. М.: Мысль, 1990. С. 228.
• [3] См.: Михеев В., Иванова А. Институционализация диалога власти и общества: реалиии перспективы // Государственная служба. 2012. № 3. С. 71—72.
• [4] Цит. по: Приленский В. И. Опыт исследования мировоззрения ранних русских либералов. М" 1995. С. 244−245.
• [5] Грудцына Л. Ю. Философско-правовая концепция гражданского общества как самоорганизующейся социальной системы: от Гегеля до наших дней // Административное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 394.
• [6] См.: Бойков В. Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне (социологическийанализ) // Социология власти. 2003. № 1. С. 21.
• [7] Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемывзаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 28.
• [8] Там же. С. 24.
• [9] Михеев В., Иванова А. Институционализация диалога власти и общества: реалии и перспективы. С. 72.
• [10] Социальные страты // Л Г. 2014. 17 дек. (№ 50).
• [11] Наша задача — поддержать законность в стране: интервью / О. Е. Кутафин; интервьюер А. А. Оводов // Юридический мир. 2006. jN" 12. С. 22.
• [12] См.: Денисов С. А. Использование знаний конституционной девиантологии для проведения экспертизы нормативных актов // Материалы пленарного заседания «Актуальныепроблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации». М., 2009. С. 91.
• [13] Грудцына Л. /О. Философско-правовая концепция гражданского общества как самоорганизующейся социальной системы: от Гегеля до наших дней. С. 396.
• [14] Уваров А. А. Правовые основы взаимодействия гражданского общества с государством // Право и политика. 2009. № 4. С. 724—725.
• [15] См.: Тихомиров Ю. А. Гражданское общество в фокусе права. С. 39.
• [16] См.: Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
• [17] Гриб В. В. Управление институтами гражданского общества в России. С. 32.
• [18] См.: Чеботарев Г. Н. Защищать права и свободы граждан — нравственный долг юристов // Российский юридический журнал. 2006. № 1. С. 58.
• [19] См.: Сквирский И. О. Институт общественного контроля в Украине и его правовая природа // Административное право и процесс. 2013. № 2.
• [20] Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 фев.
• [21] Стародубова О. Е. Общественный контроль: правовая поддержка (материалы круглогостола) // Журнал российского права. 2013. № 2.
• [22] См.: Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России). С. 35.
• [23] См.: Едкова Т. А., Чертков А. Зырянов С. М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 115.
• [24] Мартынов А. В. Современное состояние и перспективы развития системы общественного контроля в России // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 9.
• [25] Грудцына JI. Ю. Философско-правовая концепция гражданского общества как самоорганизующейся социальной системы: от Гегеля до наших дней. С. 395.
• [26] Едкова Т. Л., Чертков А. //., Зырянов С. М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы. С. 111.
• [27] Проект Концепции совершенствования форм и методов общественного контроляв Российской Федерации // Открытое правительство. URL: http://open.gov.ru (дата обращения: 10.11.2015).
• [28] Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 год. М.:Общественная палата РФ, 2012. С. 25—26. URL: https://www.oprf.rU/documents/l 151/1897/(дата обращения: 10.11.2015).
• [29] Едкова Т. А., Чертков А. Я, Зырянов С. М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы. С. 114.
• [30] Уваров Л. А. Правовые основы взаимодействия гражданского общества с государством.С. 726.
• [31] Едкова Т. А., Чертков А. II., Зырянов С. М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы. С. 113.
• [32] См.: Михеев В., Иванова А. Институционализация диалога власти и общества: реалиии перспективы. С. 72.
• [33] Михеев В.} Иванова А. Указ соч. С. 73.
• [34] Гриб В. В. Управление институтами гражданского общества в России. С. 29—30.
• [35] См.: Поздняков Э. А. Российское гражданское общество. Иллюзии и реальность //Политический класс. 2006. № 22. С. 6—7.