Структура закона. 
Нормография: теория и технология нормотворчества

Властно-официальный характер выражения государственной воли в законе, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления закона в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т. д.), четко определенных структурных частей. Внешние формальные реквизиты закона — это его обязательные элементы, свидетельствующие о его официальном характере, юридической силе. Они показывают, какой законодательный орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие.

К формальным реквизитам актов, принимаемых законодательными органами, относится наименование вида акта. При этом слово «закон» используется без указания органа, его принявшего (федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта РФ), поскольку презюмируется, что такой акт является формой непосредственного олицетворения народовластия, осуществляемого высшим представительным органом страны. Что же касается наименования иных актов, принимаемых законодательными органами, то они приводятся вместе с наименованием органа, их принявшего (постановление Государственной Думы, обращение Государственной Думы, заявление Государственной Думы, распоряжение Председателя Государственной Думы, соответствующие акты представительных органов субъектов РФ). Среди формальных реквизитов должны быть указания на должность и фамилию лица, официально уполномоченного подписывать соответствующий акт, место и дату его принятия и утверждения.

В официальном тексте акта, принимаемого законодательным органом, приводится наименование соответствующего государства или государственного образования (Российская Федерация, республика, область, край и другие субъекты РФ), изображается его герб.

Нужно ли снабжать законодательные акты порядковым номером их издания? Думается, что такая мера, используемая во многих зарубежных странах, вполне оправдана. Актами с номерами удобнее пользоваться, отыскивать их в официальных изданиях и сборниках законодательства. Как известно, принимаемые в настоящее время федеральные законы снабжаются номерами, которые возобновляются каждый год с цифры 1 с добавлением аббревиатуры «ФЗ».

Заголовок закона также является обязательным формальным реквизитом и составной частью поискового образа документа. Заголовок обозначает предмет регулирования акта, во многом определяет сферу его действия, выбор необходимого нормативного материала, является начальным этапом ознакомления с содержанием правового акта, важным инструментом учета и систематизации законодательства.

Заголовок в принципе не носит и не должен носить нормативного характера, однако он имеет определенное ориентирующее значение для отыскания, учета и систематизации юридических предписаний, а иногда он оказывает неоценимую услугу и для правильного толкования отдельных неясных положений, так как обычно довольно четко обозначает сферу действия соответствующего акта.

Историческая справка

В истории законодательства известны различные способы формулирования заголовков. Иногда законы назывались по органам, их издавшим (магистраты в Древнем Риме), по именам их создателей (законы Хаммурапи, Солона и т. д.). В США законы иногда называют по имени лиц, предложивших проект закона (закон Шермана, Клейтона, Тафта-Хартли). Имелась такая практика также и в истории России (Правда Ярославичей, Уложение царя Алексея Михайловича, судебник Ивана III и др.). Однако чаще всего (а в нашей стране исключительно) заголовки обозначают предмет регулирования акта, его содержание, что наиболее удобно для пользования актом, его нахождения, ссылок на него.

В принципе все законы должны иметь заголовки, это является незыблемым правилом правотворчества. Нецелесообразно обозначать законы теми или иными номерами или другими способами, кроме указания на предмет их регулирования.

Заголовок должен точно, четко и правильно отражать предмет акта с тем расчетом, чтобы исполнители могли по названию акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать. Его максимальная информационная насыщенность важна потому, что по заголовку в первую очередь осуществляется информационный поиск. Неточность, многословие заголовка, недостаточность отражения в нем предмета акта способны привести к неясностям и ошибкам на практике. Тщательное редактирование заголовков, устранение лишних слов, неудачных терминов и выражений — необходимые условия высокого качества проекта. Окончательный вариант уместно формулировать на последнем этапе подготовки законопроекта, поскольку в процессе работы над ним содержание и объем действия будущего закона могут быть изменены или откорректированы.

Необходимое требование к заголовку закона — его краткость, смысловая емкость.

Большинство законов это требование соблюдают, характерные примеры: «О несостоятельности (банкротстве)», «О ветеранах», «Об акционерных обществах», «О погребении и похоронном деле». И вместе с тем в законодательной практике последних лет есть и пример неоправданно длинных заголовков. Представляется, например, что заголовок Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и деятельности» можно было бы сформулировать более емко: «О профессиональных союзах». Точно так же неоправданно громоздко наименование Федерального закона «О государственном регулировании области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности». Нс лучше ли сформулировать более кратко: «Об угледобыче и использовании угля»?

Представляется целесообразным ввести в российскую законодательную практику возможность снабжения законов краткими подзаголовками, если по тем или иным соображениям (полное определение многочисленных действий закона, необходимость перечисления множества объектов, органов, учреждений и т. д.) краткое основное наименование невозможно. На подзаголовок можно было бы ссылаться при упоминании ФЗ «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», правоприменительных документах, договорах, соглашениях, научной и учебной литературе.

Зарубежная практика

Практика формулирования кратких подзаголовков нормативных актов предусмотрена в Общем регламенте федеральных министерств ФРГ и активно используется в правотворческой деятельности этого государства. В практике законотворчества ФРГ и ряда других государств используется такой прием законодательной техники, как снабжение закона оглавлением, которое, формулируя все его рубрики (главы, разделы, параграфы и т. д.), является его официальным атрибутом. Такой прием целесообразно использовать и в нашей законодательной практике применительно к большим по объему законам. Он позволяет быстрее и эффективнее ориентироваться при толковании и применении закона, помогает разработчикам проекта правильно располагать отдельные предписания в его тексте. Такое оглавление уместно располагать в начале закона сразу после его заголовка.

Введение (преамбула) — самостоятельная часть закона, являющаяся важным дополнением к его основной, нормативной части. Она не разделяется на отдельные статьи и части, определяет, как правило, цели и задачи принятия нормативного правового акта, характеризует экономическую и социально-политическую обстановку, которая побудила парламент к принятию данного нормативного правового акта. Преамбулы помогают полнее и глубже понять значение и необходимость принимаемых актов, они заостряют внимание на важных вопросах правового регулирования, мобилизуют исполнителей на неуклонное осуществление сформулированных в них предписаний.

Рубрикация закона. Если закон представляет собой объемный и сложный по своему построению документ, то обычно он делится на части, разделы, главы, подразделы и т. д. Внутренняя рубрикация законов опирается на материальные основания — деление регулируемых правом общественных отношений на определенные сферы в зависимости от их характера и содержания и отражает (во всяком случае, должно отражать) внутреннюю структуру соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства, правового института. Чем ближе структура закона к системе законодательства, тем удачнее она, тем эффективнее служит делу упорядочения общественных отношений в стране.

Как и заголовок, структура закона является источником информации о его содержании. Разделение на рубрики, их наименования помогают глубже уяснять нормативные предписания, определять связи между ними. Рубрикация упрощает пользование актом, его систематизацию, производство ссылок, помогает быстро ориентироваться в нормативном материале, улучшает внутреннее построение акта.

Довольно пестрая картина рубрик законодательных актов наблюдается в зарубежных государствах. В числе рубрик называются параграфы, главы, разделы, титулы, книги, причем для крупных актов используется двухступенчатое и даже трехступенчатое деление — например, разделение акта на части (титулы, книги), которые распадаются на разделы, а они в свою очередь — на главы (параграфы).

Практика использования рубрик в российском законе — как в федеральном, так и в региональном — в принципе не устоялась и во многом противоречива. Обычно принимаемые законы при одноступенчатой их структуре делятся на главы. Но есть также законы, подразделяющиеся на разделы. Такие недоработки в определенной степени снижают уровень юридической культуры принимаемых актов.

В практике законотворчества встречаются, хотя и не так часто, законы (как правило, крупные по объему), имеющие многоуровневые подразделы. Обычно они делятся на разделы, а разделы, в свою очередь, на главы (см., например, СК РФ, АПК РФ, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и др.).

Ряд конституций республик в составе Российской Федерации делится лишь на главы (Бурятия, Дагестан). Однако в большинстве республик конституции имеют двойную систему рубрик — они делятся на разделы, а разделы в свою очередь — на главы (Башкортостан, Татарстан, КабардиноБалкария, Карелия, Коми, Северная Осетия и др.). Подобная рубрикация вполне оправдана для таких социально значимых и значительных по объему актов, какими являются республиканские конституции.

Имеется двойная нумерация и в ряде обычных законов, принимаемых в регионах. Так, Закон Республики Саха (Якутия) «О нотариате» делится не разделы, которые в свою очередь распадаются на главы. Для четкости легкой обозримости законов, облегчения их использования предпочтительна двойная рубрикация тех из них, которые регулируют обширные сферы отношений и значительны по объему.

В крупных законах основополагающего характера имеется тройная и более рубрикация. Так, действующий УК РФ содержит тройные рубрики — общая и особенная части, разделы, главы, при этом некоторые разделы в интересах единства рубрикации состоят из одной главы, которая озаглавливается так же, как и соответствующий раздел.

ГК РФ имеет еще более сложную структуру. В нем имеются части, разделы, подразделы, главы, параграфы. Некоторые параграфы делятся на подразделения, которые не называются, а только нумеруются. При этом все подразделения нумеруются, имеют заголовки. Такая чрезвычайно сложная градация вполне оправдана для такого многоаспектного и обширного закона, каким является ГК РФ.

Считается, что деление УК РФ, КоЛП РФ, ГК РФ и других кодексов на части — это наследие и применение пандектной системы построения кодексов. Такая система широко распространена в странах континентальной Европы. Между тем нельзя с полной уверенностью утверждать, что отечественные кодифицированные акты построены только по пандектной системе. В начале 1990;х гг. российские законодатели широко стали использовать американские конструкции для построения кодифицированных актов. Суть таких конструкций заключается в том, что в начале нормативного правового акта идет определенная расшифровка, объяснение терминов, которые будут применяться в акте, а затем уже идут статьи. Ярким примером такой конструкции построения кодифицированных актов является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в ст. 2 содержатся нормы-дефиниции, раскрывающие понятия «сельское поселение», «городское поселение», «поселение», «городской округ» и т. д.

Для упорядочения и унификации употребления рубрик в законах уместно ввести следующие основные подразделения по восходящим ступеням: статья, глава, раздел (подраздел), часть. Более высокую ступень деления возможно употреблять лишь тогда, когда использована низшая. В частности, уместно не употреблять рубрику «раздел», если в акте нет глав. Если же в нем нет глав и объединяющих их разделов, то не стоит использовать рубрику «часть».

При наличии рубрик в законе представляется необходимым для упрощения ориентировки в нем формулировать заголовки соответствующих глав, разделов, частей. К ним должны быть предъявлены те же требования, что и к заголовку всего акта. Целесообразно также, чтобы все рубрики закона соответствующим образом нумеровались, причем цифровые обозначения каждой ступени рубрикации были различными (например, часть может нумероваться римскими цифрами, раздел — арабскими, набранными жирным курсивом, глава — арабскими, набранными полужирным курсивом или со скобкой). Установление такого правила облегчило бы ссылки на отдельные части закона, внесло бы в его структуру необходимые точность и единообразие.

При подготовке и принятии любого законодательного акта законодатель всегда стремится к тому, чтобы наиболее общие принципиальные моменты регулирования, нормы, имеющие отношение ко всем сторонам и аспектам рассматриваемого вопроса и подлежащие учету при применении конкретных норм, поместить в начале акта, в числе его первых положений. Так формируется первая часть акта, которая обычно называется «общие положения», «основные принципы», «общие предписания» и т.н. Во многих наиболее значительных кодификационных актах (обычно это кодексы) она традиционно называется «общая часть» (в отличие от «особенной части»). При многозвенной структуре акта общие положения могут быть в каждой его крупной рубрике.

Формулирование общих положений обеспечивает компактность, краткость изложения нормативного материала, ликвидируя неоправданные повторения, а также, что самое главное, взаимосвязь помещенных в закон предписаний между собой, их логически увязанное системное расположение. Наличие тщательно разработанных удачно сформулированных общих положений способствует стройности и логической последовательности изложения, помогает исполнителю быстро определять предмет, цель и сферу действия акта.

Общие положения закона приобретают в современных условиях большее значение. Все увеличивающийся массив нормативных актов с неизбежностью требует усиления внимания к совместимости их взаимоувязки и координации. И в этом отношении неоценимую помощь оказывают опять же общие положения, в которых формулируются принципиальные предписания во многих случаях не только для данного, но и для всех норм соответствующей отрасли (подотрасли) законодательства.

В последнее время законодатель все больше использует называемые нетипичные формы изложения нормативных предписаний: схемы, таблицы, карты, чертежи и т. д. Наиболее часто они помещаются в ведомственных актах, много их в президентских, правительственных решениях, актах глав администраций. Используются они, хотя и в меньшей степени, в законах, в том числе и в недавно принятых. При этом нормы такого предписания помещаются обычно не в приложениях, что было характерно для прошлых лет, а непосредственно в основном тексте акта. Думается, это целесообразно, так как при этом внимание исполнителей не распыляется и, главное, не создается видимость неравноценности таких предписаний, но сравнению с другими. Очевидно, что если такие приложения значительны по объему и потому способны привести к громоздкости статьи, их уместно помещать после основного текста закона. Если приложение относится не ко всему закону, а отдельной его части, в нем должно быть указано, к каким разделу, главе, статье оно относится.

Заключительные и переходные предписания. Такой раздел (или отдельная статья) обычно помещается в конце закона. Его задача заключается в том, чтобы установить те предписания, которые связаны с введением закона в действие. Это касается в первую очередь определения срока вступления в силу закона и отдельных его частей (разделов, глав, статей). В случае необходимости также определяется, применяются ли нормы закона к правоотношениям, возникшим до вступления его в силу и продолжающим действовать (обратная сила закона в целом или отдельных его норм), устанавливаются способы завершения дел, находящихся в делопроизводстве, прекращения или пересмотра в соответствии с нормами нового закона решенных судами или другими государственными органами дел.

В этом разделе также должны быть помещены предписания о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты по теме закона, о признании утратившими силу тех актов или их отдельных частей, которые противоречат новому регулированию. В случае необходимости устанавливается также, какие акты (их части) по теме закона сохраняют свое действие и в каком объеме. Иногда в заключительных и переходных положениях регламентируется вопрос о сохранении или, наоборот, ликвидации органов, должностей, существовавших до вступления в силу закона.

Возможны также установление положения, какие акты должны быть подготовлены и приняты для обеспечения реализации принятого закона, поручение (предложение) другим органам привести в соответствие с законом свои действующие подзаконные акты.

Если заключительных и переходных положений накапливается довольно много (это обычно имеет место при принятии основополагающего закона кодификационного характера), то принимается специальный закон (постановление) о введении в действие такого закона.

Статья — основная структурная единица закона. В российском нормотворчестве отсутствует практика оформления закона сплошным текстом без выделения определенных частей. Структурно закон делится на статьи, представляющие собой его основные ячейки. Такое деление облегчает не только толкование, но и и применение акта, производство ссылок на отдельные его части, учет законодательства, составление разного рода собраний нормативных правовых актов.

Особое положение в общей системе нормативных правовых актов определяет обстоятельство, что закон делится на статьи, в то время как другие нормативные правовые акты подразделяются на пункты, подпункты и абзацы. Такое различие имеет не только чисто техническое значение. Законодатель исходит из того, что акты, которые должны делиться на статьи, в своей основе наиболее стабильны и касаются более общих вопросов, в то время как акты, состоящие из пунктов, носят оперативный характер, чаще подвержены изменениям, регулируют менее значимые отношения.

В статье формулируется главное в законе — правовые нормы, т. е. государственно-властные веления, обязательные для исполнения предписания общего характера. Представляется в принципе неудачным, когда непосредственно в статьях акта законодатель формулирует призывы, пожелания, мотивы и цели издания тех или иных норм, отмечает неудовлетворительное положение дел по тому или иному вопросу, приводит примеры неправильной практики, объясняет ее причины. Место таких положений обычно в преамбуле закона.

Заголовки статей улучшают структуру закона, облегчают нахождение нужных норм, их толкование и сопоставление друг с другом, помогают эффективной пропаганде права. Кроме того, необходимость дать наименование статьи дисциплинирует составителя проекта, побуждая его включать в статью нормативные положения только по одному вопросу, не распылять материал, четко и логично его располагать. Отсутствие заголовков статей — значительным недостаток техники составления законопроекта, который, к сожалению, еще встречается в современной законотворческой практике Российской Федерации и ее субъектов.

Заголовками статей снабжено большинство недавно принятых федеральных законов. Все кодексы имеют заголовки статей. Примерно аналогичная ситуация со снабжением статей законов заголовками в практике законотворчества в субъектах РФ. Во всех конституциях республик заголовки статей отсутствуют. Это связано в первую очередь с тем, что и в Конституции РФ заголовков, к сожалению, также нет. Несколько иное положение в уставах, принимаемых некоторыми субъектами РФ. В уставах ряда областей и краев заголовки статей имеются (см., например, уставы Иркутской, Свердловской областей, Краснодарского края).

Каждая статья закона представляет собой нечто внутренне цельное и выражает законченную мысль в ее полном объеме. Поэтому оправдано наличие в одной статье норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом и без ущерба для их содержания могут быть сформулированы в разных подразделениях акта. Искусственное уменьшение числа статей в законах за счет помещения разнородных норм в одном месте создает неоправданную их громоздкость, порождает определенные сложности для применения и толкования. Кроме того, нарушается основной признак построения отдельной статьи — тесная связь и неразрывное единство правовых норм, помещенных в ней. Такой способ неудобен и с точки зрения систематизации законодательства, так как статью, содержащую несколько разнородных норм, нужно будет помещать в разных разделах или частях систематических сборников (сводов) в зависимости от их содержания и характера каждой нормы.

Когда две или несколько норм тесно связаны между собой, взаимно дополняют и обусловливают друг друга и лишь в своей совокупности дают ответ на определенный вопрос, когда одна норма не может быть понята полностью без другой, вполне возможно для удобства пользования и применения помещать их в одной статье, которая становится как бы гнездом тесно связанных отдельных нормативных предписаний, выступает внешней формой выражения и закрепления первичной их группировки, показателем системности нрава. Несколько норм (предписаний) в одной статье допустимы тогда, когда они при тесной логической связи между собой дополняют и обусловливают друг друга. В данном случае целесообразно формулировать каждую норму права в отдельную часть статьи закона, тогда будет реализован принцип системности и единства содержания.

Возможно также помещение отдельной нормы права и в абзац статьи. При этом сама форма статьи облегчает выделение каждого предписания.

Статья должна иметь четко очерченные границы. Такая практика обеспечит большую доступность для правоприменителя и будет удобна для ссылок.

В нормотворчестве и правоприменении, в научной и публицистической деятельности часто возникает необходимость сослаться на ту или иную часть или абзац статьи. Такие ссылки европейские законодатели называют «перекрестными». В связи с этим если такой нумерации в ссылке нет, то могут возникнуть серьезные трудности, поскольку ссылка на всю статью будет неточна и неясна.

Между тем ссылка же па отдельный абзац формально не всегда удобна, поскольку никакого внешнего разделения статьи на части нет. Обычно суды и правоприменительные органы в своих актах именуют отдельные абзацы статьи частями в зависимости от места их расположения в статье (например, ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 8 и т. д.), хотя формальных оснований для этого нет. Неудобства возникают и в правотворчестве, когда необходимо дать ссылку на определенный абзац статьи, признать его утратившим силу вне изменения, ввести в статью дополнительный абзац. Поэтому желательно в случаях, когда в статье закона отдельные абзацы представляют собой самостоятельные для применения нормы, производить официальное разделение на части путем нумерации абзацев арабскими цифрами. При этом нумерация абзацев статей также важна в связи с необходимостью создания компьютерных систем учета законодательства и автоматизации выдачи справок по запросам.

Отдельным структурным элементом статьи может быть примечание к ней. Широкое использование примечаний в нормотворческой деятельности не оправдывает себя. Они загромождают и запутывают законодательство, ухудшают структуру законов, рассеивают внимание исполнителей, затрудняют цитирование норм права, создают видимость неравноценности сформулированных в примечании нормативных положений.

Основную массу примечаний, которые имеются в действующих законах, более предпочтительно было бы сформулировать в качестве самостоятельных статей или включить непосредственно в текст той статьи, к которой относится примечание. И в будущем представляется целесообразным избегать употребления примечаний. Особенно недопустимо, когда к статье дается несколько примечаний.

В законодательстве есть, к сожалению, примеры, когда в форме примечания излагаются обычные нормативные предписания. Кроме примечаний в нормативном тексте встречается и такой прием изложения нормотворческой мысли, как подстрочные примечания. Известно положение, что в законе все важно, одинаково значительно. А помещение того или иного законодательного правила в подстрочнике явно говорит о его неравноценном, каком-то дополнительном значении.

Нумерация статей и других подразделений закона. Для удобства пользования и ссылок нумерация обычно бывает сквозной для всего акта. Представляется недопустимым отдельно нумеровать статьи каждого раздела (главы) акта. Арабские цифры для нумерации более удобны, чем римские, особенно если количество статей велико.

Не менее важна также нумерация глав, разделов и других подразделений закона. Без нее труднее пользоваться актами, ссылаться на них. Нумерация каждой рубрики также обычно бывает сквозной. Нецелесообразна, например, отдельная нумерация глав каждого раздела. Различные подразделения рубрикации (глава, раздел, часть) желательно нумеровать различными символами (например, арабскими и римскими цифрами, буквами).

Следует ли время от времени менять всю нумерацию закона, учитывая все произведенные дополнения и исключения его статей? Представляется, что нет, хотя в ряде стран (например, в ФРГ, Румынии) такая практика имеет место. Нумерация должна быть стабильной — с определенным номером статьи (особенно в кодексах). Лица, которые с ней часто сталкиваются, обычно связывают представления о ее содержании. Кроме того, такие изменения нумерации пришлось бы проводить довольно часто, так как вновь и вновь накапливались бы новеллы и отмененные положения. Это затруднило бы поиски необходимых статей, создало путаницу в применении права и при обобщении практики. Кроме того, при изменении нумерации нужно менять и все ссылки, в том числе и на иные нормативные правоваые акты, а это, как известно, довольно сложная работа.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. В чем заключается научность подготовки проектов законов?
• 2. Что представляет собой концепция закона?
• 3. Перечислите основные черты концепции закона.
• 4. Какие правила должны соблюдать разработчики концепции закона?
• 5. Какие факторы необходимо учитывать при составлении концепции закона?
• 6. Какова роль правового мониторинга при подготовке концепций закона?
• 7. Для чего необходимо планирование законопроектных работ?
• 8. В чем заключается организация работы, но подготовке законопроектов?
• 9. Что такое модель правового регулирования?
• 10. В чем заключается пакетный принцип законодательного процесса?
• 11. Назовите особенности процесса согласования законопроекта.
• 12. Составьте таблицу с перечислением видов экспертиз и раскрытием их содержания.
• 13. Из каких частей состоит федеральный закон? Проиллюстрируйте примерами из российского законодательства.
• 14. В чем заключаются особенности техники внесения изменений, дополнений в действующее законодательство?