Отрасль туризма в Российской Федерации в настоящее время переживает подъем, который связан, во-первых, с новыми социально-экономическими условиями хозяйствования, и во-вторых, с улучшением качества жизни населения. Сложившиеся условия требуют государственного регулирования данной отрасли; оно осуществляется путем издания нормативно-правовых актов, касающихся туризма и рекреации. Таким образом, представляется актуальным рассмотреть историю правового обеспечения туризма в России.
Изменения организации и технологии работы предприятий сферы туризма, вызванные необходимостью адаптации к рыночным условиям экономики и жесткой конкуренции, требуют соответствующего перестроения информационного и документационного обеспечения управления. Недостаточная изученность проблемы организации документационного обеспечения управления в сфере туризма сдерживает осуществление важных социально-экономических преобразований, развитие материально-технической базы, привлечение инвестиций, увеличение объемов и улучшение качества туруслуг, обеспечение безопасности туристов. В данных положениях также проявляется актуальность выбранной темы реферата.
Объектом работы являются предприятия сферы туризма (туроператоры и турагенты) различных организационно-правовых форм собственности.
Предметом работы является правовое обеспечение сферы туризма, организация управления и документационного обеспечения функциональной деятельности предприятий сферы туризма.
Цель рабты заключается в научном анализе и обобщении истории становления, определении тенденций, направлений развития и дальнейшего совершенствования правового обеспечения управления предприятий сферы туризма.
В соответствии с поставленными целями в работе решаются следующие задачи:
— исторический анализ экономических, нормативно-правовых и организационных основ управления сферы туризма в России в период новейшей истории страны;
— выявление тенденций и определение направлений дальнейшего совершенствования организации правового обеспечения управления предприятий сферы туризма.
Хронологические рамки исследования охватывают новейший период истории России 1990;х — начала 2000;х гг., в который осуществлялось кардинальное реформирование общественно-политических и социально-экономических основ страны и создавались обновленные структуры управления, в том числе система управления сферы туризма России.
1. Исторические и правовые основы отрасли туризма
Туризм, как социокультурное явление и особая сфера экономики в России, формировался длительный исторический период под воздействием изменявшихся социально-экономических условий.
Современному массовому туризму предшествовал длительный период становления и развития, своими корнями связанный с изменениями социально-экономических и общественно-политических условий жизни, соответствующими историческим формам организации управления и его документационного обеспечения. Многовековая эволюция доументирования туризма в России несет явственные черты преемственности, отражающиеся в документации, ее объемах (количестве), адекватно усложнению функций управления от возникновения документов оформления «хожений» отдельных путешественников XI—XVII вв., «пашпортизации» XVIII в. до необходимости документирования организации массового туризма, потребовавшего создания в современных условиях модернизированной нормативной правовой базы управления постепенно складывающейся отрасли народного хозяйства сферы туризма.
С начала 1990;х г. в социально-экономической системе России произошли коренные преобразования. Сфера туризма не стала исключением. Наоборот, в ней, возможно, более ярко и ранее, чем в других отраслях народного хозяйства, проявились характерные черты и особенности движения России к рынку. Прежние методы централизованного партийно-государственного административного управления ушли в прошлое еще на начальном этапе социально-экономических реформ вместе с ликвидацией Государственного комитета СССР по иностранному туризму (Госкоминтуриста СССР), который был органом не только организационно-экономического, но и политико-идеологического контроля в сфере туризма.
Движение к рынку в сфере туризма ускорилось особенно в связи с принятием, наряду с Конституцией РФ, провозгласившей свободу передвижения, первостепенных по своему значению законодательных актов, таких как Указ Президента РСФСР № 213 от 15 ноября 1991 г. «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», Закон Верховного Совета России № 3615−1 от 9 октября 1992 г. «О валютном регулировании и валютном контроле» .
Указанные документы послужили основанием ликвидации монополии на организацию туризма, в т. ч. международного, принадлежавшей крупным государственно-общественным структурам всероссийскому акционерному обществу (ВАО) «Интурист», Бюро молодежного международного туризма (БММТ) «Спутник», Центральному совету по туризму и экскурсиям (ЦСТЭ) ВЦСПС. Это привело к быстрому росту числа предприятий и организаций сферы туризма, достигшего к концу 1990;х годов, по некоторым данным, 12 000, основная масса которых представлена предприятиями малого бизнеса. На их основе возникли различные неправительственные организации и общественные объединения, функционирующие на региональном, национальном и международном уровнях. Наиболее известными являются РАТА (Российская Ассамблея Туристических Агентств), АСТУР (Ассоциация туристических организаций России), НТА (Национальная туристская ассоциация), РГА (Российская гостиничная ассоциация) и др. Основные задачи деятельности данных организаций заключаются в защите интересов туристских предприятий, развитии инфраструктуры туризма, участии в разработке законодательных и других нормативных правовых актов, продвижении российских турпродуктов на международном рынке.
Государственное регулирование в этой сфере после целого ряда реорганизаций, проводившихся в последние годы, осуществляется Федеральным агентством по туризму, подчиненным непосредственно Правительству Российской Федерации. В соответствии со ст. 16 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ к полномочиям Правительства Российской Федерации в социальной сфере относится разработка и осуществление мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Конкретезируются данные задачи в рамках деятельности Федерального агентства по туризму.
Основными функциями, возложенными на Федеральное агентство, являются государственное управление и межотраслевая координация в сфере туризма, контроль и надзор за деятельностью турпредприятий, организация и руководство системой лицензирования и сертификации турпредприятий и туруслуг, методическое руководство, обучение и повышение квалификации кадров сферы туризма, статистический учет туристских ресурсов, привлечение инвестиций в сферу туризма, укрепление международных связей.
В данной работе основное внимание сосредоточено на изучении состояния организации правового обеспечения управления предприятиями, основной деятельностью которых является организация туризма. К ним относятся:
1) предприятиетуроператор, осуществляющее разработку, формирование и реализацию туристского продукта;
2) предприятие турагентство, осуществляющее реализацию туристского продукта, сформированного туроператором.
К основным документам, необходимым для изучения состояния правового обеспечения туризма в России, следует отнести:
1. Основополагающие законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к организации управления в сфере туризма, документы высших органов государственного управления (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ) об информации, документации и документационном обеспечении управления, архивном хранении документации. Первостепенное значение для правового регулирования туристской деятельности имеют принятые в середине 1990;х годов законы «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ; «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 года № 2300−1 (в редакции от 9 января 1996 года № 2-ФЗ); «О лицензировании международной туристской деятельности» от 12 декабря 1995 г. № 1222; «О сертификации продукции и услуг» от 10 июня 1993 г. № 5151−1 (в редакции от 2 марта 1998 г. № 30-ФЗ) и целый ряд других федеральных законов и подзаконных актов, принятых в развитие и дополнение законов; межведомственные нормативно-методические материалы по организации документационного обеспечения управления, проектированию и внедрению новых информационных технологий в органах управления .
