Правовые основы международных экономических отношений

Глобализация мировой экономики оказалась одним из важнейших результатов развития человечества в последние десятилетия. Ее поступательное движение стало следствием целой совокупности взаимовлияющих факторов, важнейшие из которых:

• • революционные изменения в области коммуникации, позволяющие круглосуточно осуществлять финансовые транзакции;
• • значительное сокращение транспортных расходов при доставке товаров;
• • наличие огромного количества договоров и иных нормативных правовых документов, которые существенно снижают издержки при ведении международных экономических отношений, прежде всего в сфере торговли;
• • общий международный климат, характеризующийся отсутствием крупномасштабных войн и конфликтов между важнейшими торговыми партнерами.

Международные отношения по своей природе сложны и неоднородны. В первую очередь это связано с тем, что в них участвуют разные субъекты — суверенные государства, международные организации и контактные группы, физические и юридические лица из различных государств, международные юридические лица (международные организации, участвующие во внешнеэкономических связях, как, например, ЕС), физические лица, обладающие статусом международных гражданских служащих и т. д. Надо также учитывать, что все участники международных отношений объединяются связями властного или невластного характера: отношения между государствами носят межвластный характер, в то время как отношения между юридическими лицами чаще всего носят невластный характер.

В настоящее время выделяются три группы международно-правовых норм^[1]:

• • нормы международного публичного права, созданные путем согласования воли государств и межправительственных организаций и закрепляемые в международных договорах и обычаях;
• • нормы международного частного права, регулирующие отношения невластного характера физических и юридических лиц; особое место в этой категории отношений принадлежит гражданско-правовым сделкам государств и международных организаций;
• • нормы «внутреннего» права международных организаций, регламентирующие международные немежгосударственные отношения властного характера. К ним относятся нормы, регулирующие отношения структурных подразделений международных организаций и их гражданских служащих.

Правовые нормы служат первичными элементами, из которых состоят более сложные образования — системы права, в нашем случае речь идет о системе международного права.

Под системой права теоретики-правоведы понимают совокупность действующих норм, группирующихся в институты и отрасли.

Самая крупная отрасль международного публичного права — международное экономическое право, на долю которого в той или иной форме приходится около 90% норм, существующих в международном публичном праве. Большая их часть остается незаметной, в отличие, например, от таких отраслей международного права, как право международной безопасности или права человека, не сходящих с первых полос газет и доминирующих в других средствах массовой информации.

Тем не менее, все более обсуждаемыми в настоящее становятся вопросы, связанные с соответствием международному праву разнообразных экономических санкций, применяемых одними членами ВТО в отношении других, а также целый ряд других вопросов, таких как решение проблемы международной задолженности, обеспечение устойчивости развивающихся и наименее развитых государств и разрешение конфликтов, возникающих между членами региональных интеграционных группировок и ВТО.

Привлекают к себе внимание страны, пытающиеся в максимальной степени обеспечить свои интересы в условиях обязательств перед двумя или более интеграционными группировками. Так, отношения Украины со странами Таможенного союза (Россией, Беларусью и Казахстаном), с которыми ранее у Украины был режим свободной торговли, после подписания соглашения об ассоциации с ЕС в 2014 г. были пересмотрены и приведены в соответствие с обязательствами Таможенного союза перед ЕС, не допускающим одновременного режима свободной торговли у его нового партнера (Украины) с третьей стороной (Таможенным союзом), а также в соответствии с нормами ВТО. Поскольку с 2015 г. на смену Таможенному союзу пришла другая интеграционная группировка — ЕАЭС, потребовался новый характер отношений теперь уже между Украиной, ЕС и государствами ЕАЭС с учетом новых обстоятельств^[2].

Вопрос о том, насколько рынок сам по себе служит лучшим регулятором и стимулом для экономического развития, по-прежнему вызывает споры. Большинство экспертов согласны с гем, что только сочетание рыночных принципов с государственным вмешательством может обеспечить экономический рост и поступательное развитие национальных и глобальной экономик. К числу инструментов, связанных с деятельностью государств, обычно относят институты, которые и определяют правила функционирования рынков.

Лауреат Нобелевской премии по экономике Рональд Коуз писал: «Рынки нуждаются в создании правовых норм, определяющих права и обязанности сторон, которые участвуют в осуществлении трансакций… Для того чтобы ощутить все выгоды, которые можно получить от международной торговли, необходимо создать соответствующую правовую систему и политический порядок… Экономическая политика состоит в выборе тех правовых норм, процедур и структур администрирования, которые способствуют увеличению объемов производства»¹.

Еще один лауреат Нобелевской премии Дуглас Норт уточнил исключительную роль институтов в экономике: «Институты сокращают неопределенность, создавая структуру повседневной жизни… Институты оказывают влияние на экономику, воздействуя па издержки производства и обмена»^[3][4].

Институты имеют множество форм, но наиболее значимая из них — правовые нормы, позволяющие рынкам работать.

Исключительную роль в международно-правовом регулировании экономических отношений играют межправительственные организации системы ООН, которые, во-первых, участвуют в определении стратегии мирового экономического развития и, во-вторых, непосредственно занимаются развитием конкретных форм международных экономических отношений через специальные экономические институты ООН.

Говоря о мировой экономике, мы можем констатировать, что в основе ее современного регулирования лежат институты Бреттон-Вудской системы, созданной в конце Второй мировой войны, в том числе Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ). Поступательное развитие мировой экономики в течение второй половины XX в. во многом связано с деятельностью Международного валютного фонда, Всемирного банка и ГАТТ.

До Второй мировой войны универсальное многостороннее регулирование международных экономических отношений не получило распространения. Было очень мало универсальных конвенций по экономическим вопросам, а в уставах международных организаций (прежде всего Лиги Наций) вопросы их компетенции в сфере экономики не были проработаны. Однако это не означает, что международных экономических организаций не существовало до середины XX в.

Исторический экскурс Возникновение международных организаций в XIX в. стало отражением и следствием объективной тенденции к интернационализации многих сторон жизни общества. Начиная с создания Центральной комиссии, но судоходству на Рейне, международные организации наделяются собственной компетенцией и полномочиями. В 1821 г. возникла Международная комиссия Эльбы, а в 1856 г. — Европейская комиссия по Дунаю. Таким образом, появление и развитие первых международных экономических организаций было связано с потребностью создать механизм для использования государствами ограниченных ресурсов, к числу которых в первой половине XIX в. относились крупнейшие судоходные реки Европы.

Наличие системы суверенных государств заложило предпосылки для создания в XIX в. сети международных организаций. Инис Клод (Inis Claude) выделяет четыре условия, необходимые для появления международных организаций:

• • наличие значительного числа суверенных государств;
• • значительная интенсивность контактов между этими государствами;
• • обеспокоенность проблемами, возникающими в результате этого сосуществования;
• • признание государствами необходимости создания международных институтов и методов для систематического регулирования этих отношений.

Только одно из названных выше условий имело место до XIX в. При этом неевропейские страны, которые до XIX в. не были интегрированы в европейскую систему международных отношений, не были готовы к созданию международных организаций.

Идея создания специализированных институтов, которые осуществляли бы определенные функции по поручению своих государств, получила свое развитие в создании Международного телеграфного бюро, впоследствии — Международного телеграфного союза. Обе организации занимались вопросами технологического совершенствования телеграфа, координацией усилий стран-участниц в этой сфере.

Развитие международных экономических отношений в последней четверти XIX в. привело к появлению Международного бюро мер и весов (1875 г.), Международного союза по публикации таможенных тарифов (1890 г.) и др. Создание международных организаций в сфере здравоохранения (Гавана и Вена — 1881 г., Париж —1901 г.) было вызвано обеспокоенностью со стороны ряда стран ростом числа заболеваний и одновременно свидетельствовало об осознании того факта, что болезни не знают границ.

Главным новшеством в работе этих организаций было то, что усложнилась их внутренняя структура и появился секретариат. Хотя идея использования международного персонала была не нова (одним из первых ее предложил в конце XVII в. Уильям Пенн), практическое воплощение она получила лишь во второй половине XIX в. В большинстве случаев в секретариате работали представители гой страны, где находилась соответствующая международная организация. Однако правом принятия решения в период между общими конференциями стран-участниц пользовался, как правило, исполнительный орган, в состав которого входили их представители. Впоследствии компетенция исполнительных органов была ограничена главным образом техническими вопросами, нс вызывавшими разногласий членов организации. Принципиальные вопросы, в свою очередь, стали решаться на общих конференциях.

не только политики, но и многие западные ученые-экономисты, прежде всего Джон Кейнс и Декстер Уайт.

Нынешняя система регулирования мирохозяйственных связей основана на фундаменте, построенном еще державами антигитлеровской коалиции. Ядро этой системы составляют ООН и ее специализированные учреждения. Важнейшей особенностью участия СССР в данной системе было то, что советское руководство во главе с И. В. Сталиным ориентировалось исключительно на обеспечение позиций СССР в вопросах поддержания мира и безопасности, фактически отказавшись от участия в институтах регулирования мирохозяйственных связей через совокупность создававшихся в конце войны институтов.

Исторический экскурс^[5]

По сути, СССР не воспользовался всеми возможностями ключевого участника победившей коалиции. Несмотря на активные попытки администрации американского президента Франклина Рузвельта, интеграция СССР в создававшиеся финансовые институты не произошла. И это результат не столько того, что США предлагали неприемлемые условия, сколько позиции И. В. Сталина, полагавшего, что статус СССР в этих институтах будет ниже, чем у США. Причем И. В. Сталин не мог не знать о том, что некоторые члены американской администрации симпатизировали СССР и, как показывают современные исследования, даже были готовы через Бреттон-Вудские институты осуществлять поддержку советской экономики.

Декстер Уайт, один из архитекторов этой системы, искренне симпатизировал СССР. Он был убежден, что СССР в годы войны был важнейшим партнером США и они должны «вернуть долг» СССР, который на своих плечах вынес основные тяготы борьбы с германским нацизмом и японским милитаризмом. Президент США Гарри Трумэн намеревался поставить Д. Уайта во главе МВФ. Очевидно, что в таком случае МВФ вряд ли сразу же превратился бы в инструмент внешней политики США, направленный на ущемление интересов СССР.

Таким образом, одна из сложнейших проблем встраивания постсоветской России в систему регулирования мирохозяйственных связей во многом была следствием весьма неоднозначной политики И. В. Сталина, отказавшегося от участия в международных финансовых организациях еще до того, как началась холодная война. Отсутствие институциональной взаимозависимости в экономическом сегменте институтов глобального управления между СССР и его бывшими союзниками по антигитлеровской коалиции предопределило стремительный раскол не только вследствие различий геополитического характера, но и по экономическим причинам, оставив в наследство будущим лидерам РФ и стран Запада проблему интегрирования России в систему регулирования мировой экономики на принципиально иных, нежели после Второй мировой войны, условиях, связанных с угасанием экономической мощи государства.

Проработка конкретных программ по созданию универсальной международной организации в сфере экономики велась в связи с созданием ООН. В 1943—1945 гг. высказывалось мнение, что таким институтом должна стать сама ООН. Данное предложение встретило отпор со стороны ряда государств. Так, СССР не только выступил против этой идеи, но впоследствии отказался принять участие в работе Бреттон-Вудских институтов. В результате принятия компромиссного решения в Устав ООН вошли положения о международном экономическом сотрудничестве, координируемом одним из главных органов ООП — Экономическим и Социальным Советом.

Исторический экскурс^[6]

Страны антигитлеровской коалиции в годы войны в результате долгой и кропотливой работы, нередко сопровождавшейся столкновением интересов, пришли к идее создания универсальной международной организации (ООН), главной задачей которой было и остается поддержание и укрепление международного мира и безопасности.

США, Великобритания и СССР готовили свои предложения по проекту устава будущей международной организации и пытались отстоять свои позиции на переговорах друг с другом. Например, в Директивах к переговорам о создании международной организации безопасности, утвержденным решением Политбюро ЦК ВКП (б) 10 августа 1944 г., специально подчеркивалось, что СССР наибольшее значение придает предложениям, касающимся компетенции руководящего органа (Совета), состава этого органа и принципа единогласия при голосовании четырех держав в Совете: «Совету мы отводим решающую роль в будущей международной организации безопасности. Мы считаем, что именно этот орган должен нести главную ответственность за сохранение международной безопасности, в силу чего он и должен быть наделен необходимыми для этого правами и обязанностями… Роль Совета не должна быть умалена. Нужно, чтобы Совет на деле мог осуществлять руководящую роль в работе организации, но при этом нельзя допустить такого положения, когда организация или отдельные ее органы могли бы принимать решения, обязательные для четырех постоянных членов Совета без согласия всех этих четырех членов. Для этого нужно установить порядок, при котором решения Совета по вопросам, относящимся к предупреждению или подавлению агрессии, принимались бы большинством голосов, при условии согласия всех постоянных представителей в Совете. Такое правило обеспечит нам возможность не допускать принятия Советом решений, которые бы противоречили нашим интересам… В отношении решений организационного характера можно установить простое большинство голосов».

Что же касается компетенции международной организации безопасности, то в том же документе включение в нее экономических, социальных, технических, гуманитарных и т. п. вопросов считалось нецелесообразным:

«Это необходимо для того, чтобы организация международной безопасности могла себя всецело посвятить интересам охраны мира и безопасности, не отвлекаясь на другие задачи, не связанные с этими главными целями организации».

При переговорах по вопросу о региональных организациях советским представителям предлагалось: «[Иметь в виду] паше отрицательное отношение к предложениям о создании региональных организаций с широкими полномочиями в системе Международной организации безопасности. Советские представители должны возражать против предложений о создании такого рода региональных организаций».

В последние годы достаточно много говорится о приоритете правового регулирования над иными способами воздействия на международные общественные отношения. Признается, что необходимость соблюдения международно-правовых норм, и в первую очередь приведение в соответствие с ними национального законодательства, — главное условие обеспечения международного правопорядка. При этом под международно-правовыми нормами традиционно понимаются нормы международного публичного права, регулирующие отношения суверенных государств^[7].

Чем определяется значимость международного права в условиях, когда, казалось бы, нет столь же эффективных инструментов по его формированию и применению, как существующие на уровне государств? Что заставляет государства следовать нормам международного права, особенно тем из них, в которых международные обязательства не входят как часть в национальную правовую систему? Главным стимулом выполнять взятые на себя обязательства служит принцип взаимности и желание, чтобы другие участники мирохозяйственных связей также следовали нормам права, даже если это в какой-то момент им невыгодно.

В условиях децентрализации международно-правовой системы нормы имеют исключительно важное функциональное значение, обеспечивая ее участникам предсказуемость и стабильность при осуществлении разных форм международных экономических отношений. Без предсказуемости и стабильности торговля или инвестиции были бы чрезвычайно рискованными и не развивались бы столь стремительно. Иными словами, институты (прежде всего нормы международного права) важны потому, что они существенно снижают риски и доводят их до уровня, приемлемого для предпринимателей, выходящих на международный рынок. Все это в конечном счете способствует повышению эффективности экономического взаимодействия на международной арене и росту благосостояния.

Итак, признав важность международных институтов (права и международных организаций), зададим себе вопрос о том, какие правовые принципы играют столь важную роль в современных мирохозяйственных связях. Конечно, ответ на этот вопрос требует отдельного обсуждения и заслуживает особого внимания со стороны ученых и политиков. Однако на один принцип хотелось бы обратить внимание в рамках данной главы. Речь идет о принципе, который называют «правоориентированным подходом» (rule of oriented approach) при создании международных институтов, регулирующих экономическую деятельность.

Этот принцип означает, что стороны, находящиеся в состоянии торгового спора, исключительное внимание уделяют тому, на основании какой нормы и каким образом орган по разрешению этого спора (суд, арбитраж или иной институт) будут принимать решение по существу. Таким образом, в основе поведения сторон лежит предположение о вероятном поведении суда по поводу интерпретации вполне конкретной нормы или норм права. Именно это, по мнению наиболее авторитетных специалистов в области международного экономического права, предопределяет в большинстве случаев соблюдение участниками мирохозяйственных связей своих обязательств и следование нормам, закрепленным в международном праве и защищаемым в соответствующих судебных инстанциях.

Использование термина «правоориентированный подход» представляется уместным в связи с тем, что доминирующий во внутреннем законодательстве стран с рыночной экономикой принцип главенства права {rule of law) подразумевает хотя и менее полную, но сравнению с национальными государствами, но эффективную защиту субъектов международного права, основанную на возможности привлечения к разрешению спора третьей, независимой, стороны, решение которой носит обязательный характер для сторон спора. Наиболее ярко данная тенденция выразилась в трансформации механизма по разрешения споров в рамках ГАТТ— ВТО. Если в случае ГАТТ доминировал политический подход к разрешению торгового спора (наиболее сильная из сторон, подчас использовала разные формы политического и экономического давления, включая военные маневры, связывание «капитуляции» из спора с оказанием различных видов помощи, угрозы введения ограничений на доступ других товаров на рынок и т. д.), то в рамках ВТО восторжествовал правовой подход, четко определяющий процедуру рассмотрения спора, включая его объективное рассмотрение специальным институтом.

Исключительная взаимозависимость национальных экономик в современных условиях очевидна практически для всех — даже те, кто не любит полагаться на статистические данные о взаимной торговле, о накопленных инвестициях, трансферте технологий и т. д., например, между странами ЕС и Россией, ощутили последствия так называемых секторальных санкций, введенных рядом стран Запада против России в связи с кризисом на Украине. Существенные ограничения, наложенные на финансовый и энергетический сектора, а также на предприятия оборонного комплекса, вызвали у России недовольство в связи не только с возможными негативными последствиями для развития экономики, но и с их правовой сомнительностью, потому что участники конфликта входят в ВТО, запрещающую любую дискриминацию в сфере международной торговли.

Наверное, впервые с момента окончания холодной войны эксперты и политики в Европе заговорили об экономических санкциях и их соответствии международному экономическому праву, в частности нормам ВТО, хотя в период до мирового экономического кризиса 2008—2009 гг. экономические санкции вводились странами Запада против своих партнеров более 200 раз.

Примеры из практики США и ЕС в 2014 г. не признали присоединение Крыма к России и обвиняют Москву во вмешательстве в дела Украины. Россия это отрицает и называет подобные обвинения неприемлемыми. Западные страны с марта 2014 г. несколько раз вводили санкции в отношении ряда российских политиков, бизнесменов и компаний и угрожали расширить ограничительные меры.

В июне 2014 г. Россия направила во Всемирную торговую организацию коммюнике о невыполнении США своих торговых обязательств в связи с рядом введенных этой страной санкций против российских компаний. Об этом сообщил 20 июня 2014 г. премьер-министр РФ Дмитрий Анатольевич Медведев на заседании Международного юридического форума: «США ввели против России санкции, которые создают негативные последствия во внешней торговле, мы эти санкции решили оспорить в ВТО, хотя мы понимаем, что это будет непросто, поскольку США обладают в ВТО и доктринальным, и практическим авторитетом».

Однако найти поддержку у ВТО для отмены санкций, введенных Западом, России не удалось. Об этом заявил представитель России в Европейском союзе Владимир Алексеевич Чижов на Санкт-Петербургском международном юридическом форуме 28 мая 2015 г.¹ Поэтому отстаивать свои интересы пострадавшие от санкций российские компании и физические лица будут в европейских судах.

Практически любой крупномасштабный проект, предполагающий международную компоненту (например, строительство газопровода из России в Европу), требует предварительной оценки с точки зрения его соответствия международному праву, прежде всего обязательствам по защите окружающей среды, соблюдению антимонопольного законодательства и т. д.

Примеры из практики

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо) — это международное соглашение, инициированное Европейской экономической комиссией ООП и подписанное в г. Эспо (Финляндия) в 1991 г. (вступило в силу в 1997 г.). Согласно конвенции процедура оценки воздействия на окружающую среду потенциально опасных проектов должна проводиться не только внутри государства, но и в сопредельных странах, которые могут быть затронуты воздействием этих объектов. В соответствии с конвенцией процедура оценки должна производиться на ранних стадиях планирования.

Россия подписала Конвенцию Эспо 6 июля 1991 г., но не ратифицировала ее. Тем нс менее, Россия руководствуется положениями конвенции, и это закреплено, в частности, в действующем Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации^[8][9]. При реализации строительства газопровода «Северный поток» участники консорциума Nord Stream AG неукоснительно следовали нормам Конвенции Эспо.

Исследования компании Nord Stream AG по экологическому мониторингу морского участка российской секции газопровода за 2010—2012 гг., проводившиеся во исполнение положений Меморандума о взаимопонимании между Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Министерством окружающей среды Финляндской Республики об обмене информацией о состоянии окружающей среды при строительстве морского газопровода «Северный поток», показали, что морской газопровод — самый безопасный, экономичный и экологичный способ транспортировки газа.

Первые две ветки газопровода «Северный поток» — это кратчайший маршрут, связавший российские газовые месторождения с энергетическими рынками ЕС. Транспортировка газа по первой ветке началась в ноябре 2011 г., по второй — в октябре 2012 г. Обе действующие ветки газопровода «Северный поток» могут транспортировать в Европу 55 млрд м^[10] газа в год в течение как минимум 50 лет. Такого объема газа будет достаточно для обеспечения свыше 26 млн европейских домохозяйств.

1 апреля 2013 г. Минприроды России проинформировало об участии Российской Федерации в установленных Конвенцией Эспо процедурах оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (ОВОС) по проекту строительства 3-й и 4-й ниток морского газопровода «Северный поток». В соответствии с требованиями Конвенции Эспо Министерством природных ресурсов и экологии РФ были направлены официальные уведомления в природоохранные ведомства Дании, Эстонии, Финляндии, Германии, Латвии, Литвы, Польши, Швеции. Соблюдение требований Конвенции Эспо о международных процедурах ОВОС «Северного потока — 2» выступает одним из обязательных условий выдачи национальных разрешений балтийских стран на строительство газопровода в их территориальных водах.

В рамках реализации проекта также разработаны системы управления рисками и меры по снижению воздействия на окружающую среду, включая план управления экологической и социальной средой, а также инфраструктурные и логистические аспекты, связанные со строительством и эксплуатацией нового газопровода.

Таким образом, международное право — один из важнейших институтов, при помощи которого государства пытаются защитить свои национальные интересы или, по крайней мере, который они должны принимать во внимание как особенность современных международных экономических отношений, ведущихся на основании множества различных договоров, заключенных на глобальном, региональном, субрегиональном или двустороннем уровнях.

• [1] Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М.: Дело, 1998. С. 44.
• [2] См.: Договор о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 г.).
• [3] Coa. se К. The Firm, the Market and the Law. Chicago: University of Chicago Press, 1960.P. 5.
• [4] North D. C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. P. 3.
• [5] См.: Ломагин Н. А. Россия в системе регулирования мирохозяйственных связей: от (само)изоляции к председательству в G20 // Вестник Санкт-Петербургского университета. Экономика. 2014. № 1.
• [6] Ломагин II. А. Международные организации: Теория и практика деятельности. СПб. :Изд-во СПбГУ, 1999. С. 30−31.
• [7] Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. С. 43.
• [8] Russia Fails to Win WTO Backing in Fight to Contest Western Sanctions // RussiaBeyond the Headlines. 2015. June 1. URL: http://rbth.com/business/2015/06/01/russia_fails_to win wto backing in fight to contest western sanction 46 525.html.
• [9] Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельно
• [10] сти на окружающую среду в Российской Федерации (утв. приказом Госкомэкологии РФот 16 мая 2000 г. № 372).