Бюджетный федерализм и региональные расходы в россии

Основные понятия: бюджетный федерализм, бюджетная система Российской Федерации, региональные налоги, доходы бюджета, расходы бюджета, казенное учреждение, бюджетное учреждение, автономное учреждение, действующие расходные обязательства, дотации, субсидии, субвенции, делегирование инициативы низшим подразделениям исполнительной власти, оптимальный фискальный федерализм, централизация, децентрализация, избыточные ресурсы, горизонтальный и вертикальный дисбаланс, швейцарские кантоны.

Региональные финансы в системе бюджетного федерализма в России

Понятие бюджетного федерализма.

Единого определения бюджетного федерализма не существует не только в российской, но и в зарубежной литературе. Это понятие включает механизмы взимания налогов, систему бюджетных расходов, организацию бюджетного процесса и межбюджетные отношения.

Наиболее емкое в настоящий момент определение бюджетного федерализма, предлагаемое В. Н. Лексиным и А. Н. Швецовым:

Бюджетный федерализм — совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной иерархии^[1].

В целом бюджетная система — элемент финансовой системы государства, включающей в свой состав также:

• • банковское звено;
• • страховое звено;
• • фондовый рынок;
• • финансы предприятий и организаций;
• • финансы домохозяйств.

Все элементы выполняют собственные специфические функции, и каждое из них — незаменимая часть системы. Только динамичное и пропорциональное развитие совокупности элементов обеспечивает устойчивое развитие экономики.

Бюджетная система создает условия для экономического развития, поскольку она имеет ряд инструментов, позволяющих его обеспечить: налоги, методы формирования расходной части бюджета, бюджетные ограничения и др.

Основной инструмент современной бюджетной политики — программно-целевой метод, повышающий ответственность и заинтересованность исполнителей по управлению бюджетными ресурсами.

Структура бюджетной системы. Региональные бюджеты — элемент бюджетной системы, и для понимания их роли важно раскрыть взаимосвязь между всеми элементами, т. е. необходимо ознакомиться со структурой бюджетной системы в целом.

Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов¹.

Устройство бюджетной системы всегда соответствует государственному устройству, и, соответственно, бюджетная система РФ имеет три уровня (рис. 4.1).

Рис. 4.1. Устройство бюджетной системы РФ.

¹ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Ст. 6.

Каждый уровень бюджетной системы самостоятелен. Это означает, что каждый имеет свои доходы, полномочия по осуществлению расходов и не несет ответственности за бюджеты других уровней.

Консолидированные бюджеты — аналитический инструмент, который формируется в целях обобщения данных о финансовых ресурсах, но территории РФ и в целом, и по отдельным субъектам. Особое значение они имеют именно для региональных бюджетов, так как их показатели имеют большое значение при расчете межбюджетных трансфертов. Консолидированные бюджеты не рассматриваются и не утверждаются законодательно. Консолидированные бюджеты суммируются для решения задач статистики и анализа состояния бюджетной системы региона.

Бюджеты формируются на основании принятых субъектами РФ законов о бюджете на следующие год и два года планового периода.

Основной задачей функционирования бюджетной системы можно считать создание условий для сбалансированного развития финансовой системы в целом. Основная задача бюджета состоит в том, чтобы создать условия для динамичного развития общества и экономики, а также обеспечения социальных обязательств государства перед гражданами. Необходимо отметить, что это утверждение относится ко всем уровням бюджета, не только к федеральному.

Бюджет субъекта РФ (или региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Бюджет региона и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав данного региона, образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Бюджеты муниципальных образований, входящих в состав региона, не включаются в его бюджет.

Региональные бюджеты исполняют:

• • расходные обязательства субъектов РФ;
• • расходные обязательства субъектов РФ, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета полномочий по предметам совместного ведения.

Перечень предметов ведения подробно рассматривается в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[2].

Региональные источники доходов и расходов. Региональные бюджеты состоят из двух частей: доходы и расходы. Рассмотрим их основные элементы.

Доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств — источников финансирования дефицита бюджета.

Собственные доходы региональных бюджетов, так же как и других уровней, делятся на налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления¹. Рассмотрим более детально структуру доходов региональных бюджетов. В общем виде она представлена на рис. 4.2.

Рис. 4.2. Виды доходов региональных бюджетов.

Налоговые доходы состоят из двух групп налогов: региональные и федеральные. Они установлены федеральным законодательством и зафиксированы Бюджетным^[3][4] и Налоговым^[5] кодексами РФ.

Региональные налоги — налоги, обязательные для уплаты на территории определенного субъекта РФ в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

К региональным налогам относятся:

• • налог на имущество организаций (по нормативу в региональный бюджет зачисляется 100% налога);
• • налог на игорный бизнес (по нормативу — 100%);
• • транспортный налог (по нормативу — 100%).

Федеральные налоги и сборы — налоги, обязательные для уплаты на территории всей страны. В региональные бюджеты они могут зачисляться б полном объеме или частично в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

К ним относятся:

• • налог на прибыль организаций (по нормативу в региональный бюджет зачисляется 100%);
• • налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»^[6][7] и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ (по нормативу — 80%);
• • налог на доходы физических лиц (по нормативу — 100%);
• • акцизы (проценты зачисления в региональный бюджет отличаются по видам продукции);
• • налог на добычу полезных ископаемых (проценты зачисления в региональный бюджет отличаются по видам сырья);
• • регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) (но нормативу — 5%);
• • сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (проценты зачисления в региональный бюджет отличаются по видам ресурсов);
• • сбор за пользование объектами животного мира (по нормативу — 100%);
• • налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (по нормативу — 100%);
• • минимальный налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (по нормативу — 100%);
• • различные виды государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) (по нормативу — 100%).

Существуют отличия доходной базы — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также краев и областей, в состав которых входят автономные округа. Эти отличия подробно изложены в Бюджетном и Налоговом кодексах.

Права региональных органов управления регулируются федеральным законодательством² в соответствии с задачами по управлению общественными финансами, делегированными данному уровню управления.

Права региональных органов управления в части доходов:

• • вводить региональные налоги;
• • устанавливать налоговые ставки;
• • устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, не менее 15% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
• • предоставлять налоговые льготы по региональным налогам.

Для специальных налоговых режимов могут быть установлены:

• • единые для всех поселений субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты;
• • единые для всех муниципальных районов субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты;
• • единые для всех городских округов субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты.

Перечисленные нормативы не могут меняться в течение срока действия проекта бюджета (один или три года), установленного данным субъектом РФ для своих муниципальных образований. На примере налога на доходы физических лиц можно видеть регулирующую роль регионального бюджета.

Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет доходов от использования имущества, прибыли унитарных предприятий и неналоговых сборов и платежей.

Виды неналоговых доходов:

• • доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений субъектов РФ, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казенных (по нормативу — 100%);
• • доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности субъектов РФ, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений субъектов РФ, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казенных (но нормативу — 100%);
• • доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями субъектов РФ (проценты зачисления в региональный бюджет отличаются по видам услуг);
• • часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет (в размерах, которые определяются законом каждого субъекта РФ);
• • плата за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу — 40%);
• • плата за использование лесов (по нормативу — 100%);
• • декларационный платеж (по нормативу — 100%);
• • доходы от продажи земельных участков (по нормативу — не более 50%);
• • доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками (по нормативу — не более 50%);
• • плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ (по нормативу — 100%);
• • разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов (по нормативу — 100%).

Поступления в бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отличаются от других субъектов и связаны с особенностями функций, выполняемых данными субъектами.

Безвозмездные перечисления в региональные бюджеты^[8]:

• • дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• • субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);
• • субвенции из федерального бюджета РФ;
• • межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• • безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, кроме средств на погашение дефицита бюджета.

Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов или иных нормативных правовых актов субъекта РФ, заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта РФ.

Регулирование использования регионами средств федерального бюджета, выделяемых в рамках субвенций, осуществляется косвенными методами. Не устанавливаются прямые количественные ограничения, но если в субъекте РФ превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта РФ, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита.

Дефицит бюджета возникает в результате несоответствия расходов доходам бюджета. В этом случае важно, чтобы существовали источники получения средств для погашения возникшего дефицита. Они установлены законодательно для каждого уровня бюджетной системы. Также регулируется и предельно допустимый уровень дефицита. Бюджетным кодексом РФ установлено, что дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета данного субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть внутренние источники в следующих формах:

• • государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
• • бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• • кредиты, полученные от кредитных организаций;
• • поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
• • изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Категории федеральных субсидий, субвенций и дотаций регионам.

Согласно Бюджетному кодексу РФ между бюджетами разных уровней осуществляются межбюджетные трансферты в виде дотаций, субсидий и субвенций — в зависимости оттого, на решение каких целей и задач они будут направлены.

Межбюджетными трансфертами считаются средства, предоставляемые одним бюджетом другому.

Дотации — средства, предоставляемые для выравнивания бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации безвозмездно и безвозвратно. Они выделяются из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Дотации распределяются между теми субъектами РФ, в которых расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ. Критерии устанавливаются в соответствии с методикой, разработанной федеральными органами власти. Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Субсидии — средства, предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования целевых расходов.

К этим расходам относятся:

• • инвестиционные программы и проекты развития общественной инфраструктуры регионального значения;
• • расходы консолидированного бюджета субъекта РФ;
• • расходы на поддержку созданных субъектом РФ фондов муниципального развития.

Отбор инвестиционных проектов, федеральных целевых программ регионального развития для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ осуществляются в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Распределение субсидий из фонда регионального развития между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Субвенции — средства, предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, находящихся в совместном ведении.

Общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджету субъекта РФ, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Субвенции из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг, и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год по каждому субъекту РФ.

В свою очередь, субъекты РФ могут передавать трансферты своим муниципальным образованиям.

Передача осуществляется в следующих формах:

• • дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
• • субсидии местным бюджетам;
• • субвенции местным бюджетам и субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав края или области, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
• • иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы РФ.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

Также субъект может передавать трансферт и в федеральный бюджет в случаях, когда необходимо осуществить софинансирование расходных обязательств федерального уровня.

Законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта РФ субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ.

Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего уровня дохода по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта РФ.

Закон о годовом и консолидированном бюджете. В Российской Федерации бюджет принимается в форме закона, имеющего определенную структуру.

В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные Бюджетным кодексом РФ, законами субъектов РФ.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Проект бюджета субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период.

Нормативы распределения доходов между бюджетом субъекта РФ, бюджетом территориального государственного внебюджетного фонда, бюджетами муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и законами субъекта РФ, принятыми в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ.

• [1] Лексин В. II., Швецов A. II. Реформы и регионы. М.: ЛЕН АНД, 2012. С. 425.
• [2] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
• [3] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст. 47.
• [4] Там же. Ст. 56—57.
• [5] 2 Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1 от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. Ст. 12.
• [6] 1 Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
• [7] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст. 8.
• [8] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст. 41.