Конституционная система власти в российской федерации

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • сущностную характеристику публичной власти как социально-правового явления;
• • содержание принципа единства и разделения власти;
• • квалифицирующие признаки государственного органа как властного института;
• • систему органов государственной власти и государственных органов в Российской Федерации;

уметь

• • формулировать и обосновывать собственную позицию по вопросу обособления той или иной системы государственных органов в самостоятельную ветвь государственной власти;
• • соотносить различные конституционно-правовые формы осуществления публичной власти;

владеть

• навыками вычленения различных аспектов принципа единства и разделения государственной власти при анализе конституционного текста, а также текстов федеральных и региональных правовых актов.

Понятие, сущность и формы осуществления публичной власти в Российской Федерации

Институт власти является одним из основополагающих в системе конституционного права (как институт права собственности в гражданском праве, институт ответственности — в уголовном и т. д.). Власть — понятие многогранное. Этот термин употребляется в различных сочетаниях. Так, говорят о власти экономической, хозяйственной, религиозной, идеологической, власти парода, власти главы семьи, руководителя юридического лица, старосты учебной группы, дрессировщика над животными, власти законов природы и общества и т. п. В любом случае власть — феномен социальный, существенный элемент всякой организации социальной жизни, проявляющийся исключительно в социальных группах (в обществе) и невозможный вне социальных групп.

Социальная общность объективно нуждается в руководстве, управлении, поскольку, во-первых, обязательным признаком любой социальной группы является наличие совместных интересов, совместной деятельности; во-вторых, интересы группы и личности (члена группы) не совпадают полностью (и не должны совпадать); в-третьих, существуют различия и между группами (т.е. асимметрия интересов имеет место как в отдельных группах, так и между ними). Таким образом, необходимость социальной, общественной власти в человеческих коллективах проистекает из их совместной осознанной деятельности, и власть, как естественный и необходимый регулятор общественных отношений, выступает в качестве социальной функции.

В общем плане, по лаконичному, но емкому выражению профессора И. М. Степанова, власть — это способность повелевать¹. А повелевать (властвовать, подчинять себе волю других) можно с помощью различных средств — авторитета, экономических рычагов, веры, убеждения, устрашения, стимулирования и т. д. Из определения власти вытекают ее обязательные свойства — обладание волей и силой. Волевой характер властеотношений — обязательный атрибут общественной власти; всякая власть, любое отношение господства есть «присвоение» чужой воли, перенесение воли властвующего (в том числе общей, а не индивидуальной воли) на подвластного (при этом, однако, не всякое волевое отношение является властеотношением, не всякое проявление воли является осуществлением власти: волевой, характер имеют, например, такие действия, как вступление в брак, совершение сделок и пр.). С другой стороны, общественная власть всегда содержит элемент той или иной формы принуждения, обусловленной необходимостью управления совместной деятельностью социальной группы Подробнее о взглядах ученого на природу и сущность государственной власти см.: Степанов И. М. Советская государственная власть. М.,.

(соответственно конкретным методам принуждения, формам присвоения чужой воли выделяют и различные виды социальной власти — корпоративную, религиозную, экономическую, родительскую, военную, государственную и др.).

Когда речь идет о правовом аспекте общественной власти, то употребляются прежде всего категории «государственная власть», «публичная власть», реже «политическая власть«^[1]. Как соотносятся эти понятия?

Прежде всего, отметим, что они не тождественны. Государственная власть (в целом, а не отдельные ветви и органы этой единой власти) по своей природе всегда политическая. Обладание же политической властью не всегда означает обладание властью государственной. Так, советы в России до октября 1917 г., аналогичные политические органы в освобожденных районах Китая во время гражданской войны до образования КНР в 1949 г., повстанческие силы Анголы, Мозамбика, Гвинеи-Бисау и других африканских государств в период освободительной борьбы во второй половине XX в., оппозиционные организации и движения в Судане и североафриканских государствах в наши дни, различного рода общественные движения («народные фронты») в республиках бывшего СССР накануне распада Союза (а в некоторых из этих государств — и в современное время) обладали достаточно сильной реальной политической властью, но не обладали легитимной государственной властью. Государственную и политическую власть не следует не только отождествлять, но и противопоставлять. В то же время, только государственная власть является строго формализованной, обязательным субъектом властеотношений здесь выступает государство (государственные органы).

Не следует отождествлять и понятия «государственная власть» и «публичная власть» (последнее не употребляется в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах, но достаточно часто употребляется в актах КС РФ). Категория публичной власти, являясь более широкой, включает помимо государственной власти и власть, осуществляемую органами местного самоуправления на соответствующей территории. Хотя власть местного сообщества и является логическим продолжением власти государственной, тем не менее, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в России в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В качестве института конституционного права рассматривается прежде всего государственная власть. Конституционные нормы, непосредствено говорящие о государственной власти, немногословны, однако краткость их формулировок отнюдь не умаляет их значения — именно в Конституции РФ содержатся принципиальные положения о характере, организации, функционировании, системе государственной власти, статусе отдельных органов государственной власти.

В качестве основных причин, обусловливающих необходимость существования в обществе государственной власти, можно назвать следующие:

• 1) общество, как любая социальная группа, нуждается в управлении и руководстве (категории «власть» и «управление», не будучи тождественными, очень тесно переплетаются и взаимодействуют: власть является предпосылкой управления, управление представляет собой процесс реализации власти, осуществление властно-организационных функций);
• 2) в государственно-организованном обществе необходима особая организация, выполняющая «общие дела» в интересах всего общества;
• 3) общество представляет собой большую, асимметричную социальную группу, в которой есть отдельные лица и более мелкие группы с различными интересами и притязаниями, что обусловливает необходимость применения мер принудительного регулирования.

Легального (нормативного) определения государственной власти ни Конституция РФ, ни иные законы не содержат. Исходя из сущности и правовой природы государственной власти, обобщения различных доктринальных подходов, можно предложить следующую дефиницию: государственная власть — обязательный атрибут государства, наиболее институционализированный вид социальной власти, обладающий суверенным характером, независимостью от любой другой власти, осуществляемый непосредственно народом или от имени народа государственными органами, обладающими полномочиями по управлению различными сферами жизни общества, включая право на принятие общеобязательных решений, обеспечиваемых в том числе возможностью использования государственного принуждения.

Категория «государственная власть» находится в неразрывном единстве с такими категориями, как «государство» и «суверенитет» (иногда их даже отождествляют). Государственная власть — общественно-политическое явление, производное от суверенитета народа, поэтому ряд ее признаков и атрибутов являются признаками и атрибутами суверенитета народа, только вынесенными в политическую сферу (государственный суверенитет также произволен от суверенитета народа). Именно поэтому государственная власть не может обладать абсолютной неограниченностью и независимостью: чем зависимее государственная власть от народа, тем она сувереннее, «верховнее» (а основным ограничителем государственной власти в отношениях с личностью и обществом является конституция государства).

Принципами организации и функционирования публичной власти являются:

• • единство и верховенство власти;
• • сочетание интересов личности, общества, государства при осуществлении власти;
• • сочетание различных форм осуществления власти;
• • эффективности и экономичности функционирования власти;
• • открытости в деятельности власти и др.

Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закрепляет следующие способы обеспечения доступа к информации о деятельности органов публичной власти:

• 1) обнародование органом власти в СМИ информации о своей деятельности;
• 2) размещение органом власти информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых органом, и в иных отведенных для этих целей местах;
• 3) ознакомление граждан и организаций с соответствующей информацией в помещениях, занимаемых органами власти, а также через библиотечные и архивные фонды;
• 4) присутствие граждан, представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов публичной власти;
• 5) предоставление гражданам и организациям соответствующей информации по их запросу;
• 6) размещение информации о деятельности органов власти в сети Интернет (общей информации об органе власти, о его наименовании, структуре, руководстве, функциях и полномочиях и т. п., информации о нормотворческой деятельности органа, о международном сотрудничестве, о результатах контрольной деятельности, статистической информации о деятельности органа, информации о работе с обращениями граждан и организаций и др.).

Для реализации указанных принципов, эффективного функционирования публичная власть должна быть легитимной. Легитимность свидетельствует о признании большинством населения законности какого-либо органа власти, положительном отношении к деятельности власти. Легитимация означает, что на данном этапе деятельность власти (или отдельных ее органов) поддерживается большинством населения. Отметим, что легитимность не тождественна законности в формально-юридическом смысле. Во-первых, те или иные действия или акты органов власти на конкретном историческом этапе могут входить в противоречие с действующим правом, но изначально или в последующем одобряться населением. Во-вторых,.

те или иные действующие де-юре нормы, институты власти, будучи устаревшими, потерявшими авторитет у населения, могут стать де-факто нелегитимными. Легитимность во многом определяется не только рациональностью и качеством действующего права, но и традицией, авторитетом государственных и политических лидеров и другими факторами.

Раскрывая сущность государственной власти, невозможно не сказать о единстве и разделении власти. Обе концепции — единства власти и разделения власти — имеют достаточно продолжительную и сложную историю. Концепция единства власти имеет два аспекта — социальный и институциональный. Первый проявляется в единстве источника, целей и основных направлений функционирования власти. В Российской Федерации единственным источником и носителем власти (на всех уровнях) является многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ), основная цель функционирования всех властных институтов — обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 18 Конституции РФ). В ситуациях, при которых народ вручает свою власть для осуществления «посредникам» (государственным органам и органам местного самоуправления), он ее никому не отчуждает и ни с кем не делит, оставаясь единственным носителем власти. Органы власти, являясь представителями народа, вправе принимать только решения, отвечающие интересам народа.

Институциональный аспект концепции единства власти проявляется в системности построения и функционирования различных органов власти. Степень жесткости системы государственной власти может быть различной. В Российской Федерации достаточно жестко построена вертикаль исполнительной власти, избрана централизованная модель судебной системы, что, тем не менее, не исключает конституционной самостоятельности различных органов государственной власти, компетенционной и процессуальной независимости судебных органов. Институциональные аспекты конституционной концепции единства власти (в том или ином проявлении) имеют место в любом государстве, их не следует отождествлять с конституционной моделью институционального единства власти, исключающей ее институциональное разделение и предполагающей сосредоточение всей полноты власти в руках одного органа или системы однотипных органов (будь то монарх в абсолютных монархиях, либо представительные органы в социалистических государствах).

Так, в Китайской Народной Республике закреплен принцип полновластия представительных органов власти: народ осуществляет государственную власть через Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных уровней (ч. 2 ст. 2 Конституции КНР); все государственные, административные, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны (ч. 3 ст. 3 Конституции КНР).

Аналогичная модель избрана в Социалистической Республике Вьетнам: народ осуществляет государственную власть через Национальное собрание и народные советы (ст. 6 Конституции СРВ); Национальное собрание является высшим представительным органом народа и высшим органом государственной власти Социалистической Республики Вьетнам. Национальное собрание — единственный орган, имеющий конституционные и законодательные полномочия. Национальное собрание осуществляет верховный контроль за всей деятельностью государства (ст. 83 Конституции СРВ); Президент избирается Национальным собранием из состава депутатов Национального собрания. Он несет ответственность за свою работу и отчитывается о ней перед Национальным собранием (ст. 102 Конституции СРВ); Правительство является исполнительным органом Национального собрания (ст. 109 Конституции СРВ).

В Корейской Народно-Демократической Республике «Трудовой народ осуществляет власть через свои представительные органы — Верховное народное собрание и местные народные собрания всех ступеней» (ст. 4 Конституции КНДР).

В соответствии со ст. 3 Конституции Республики Куба власть осуществляется народом непосредственно или через Ассамблеи народной власти и другие государственные органы, образуемые ими.

Принцип институционального единства власти, полновластия советов («Вся власть — Советам!») длительное время (на социалистическом этапе государственности) реализовывался и в России, хотя ленинская идея слияния властей, обобществления государственных функций не исключала функционального разделения управленческого труда.

Концепция разделения власти (разделения властей) также имеет два аспекта, условно обозначаемые как «горизонтальный» и «вертикальный». Первый проявляется в институциональном (функциональном) распределении единой государственной власти между различными ветвями (органами) одного уровня. Традиционными ветвями государственной власти считаются законодательная, исполнительная и судебная (этот подход закреплен и в ст. 10 Конституции РФ), хотя в современном государстве учреждаются такие государственные органы, которые невозможно однозначно отнести к какой-либо из традиционных ветвей власти, в связи с чем учреждаются (в том числе на конституционном уровне) и другие ветви власти — учредительная, контрольная, президентская, избирательная, гражданская и др. В свою очередь, самостоятельные ветви (органы) государственной власти не являются изолированными демократическое государство, в котором закреплена рассматриваемая концепция, немыслимо без наличия развитой системы взаимодействия различных органов государственной власти, системы сдержек и противовесов.

Распространенное понятие «ветвь власти» является образным (может быть, не вполне удачным с точки зрения логики восприятия государственно-властного феномена), однако его можно и юридизировать (в частности, на основе трудов В. Е. Чиркина^[2]) и определить как обособленную организационно-функциональную структуру в целостном механизме осуществления государственной власти, органы которой реализуют определенную функцию по государственному управлению обществом, при осуществлении своих полномочий не подчинены органам других ветвей государственной власти и применяют в своей деятельности специализированные (для данной ветви) формы, методы и процедуры. Из данного определения вытекают сущностные признаки ветви власти:

• 1) организационная (институциональная) и функциональная обособленность (в рамках общей цели властвования органы определенной ветви власти выполняют самостоятельные функции);
• 2) неподчиненность органам других ветвей (что не означает полной изолированности, неподконтрольное™, отсутствия взаимодействия в рамках системы сдержек и противовесов);
• 3) специфические средства и способы властвования (примерами чего являются парламентские процедуры, судебные процедуры, формы и методы оперативно-распорядительной деятельности в иерархической системе государственного управления и т. п.).

Исходя из данных признаков, можно предположить наличие определенных оснований для обособления в самостоятельную ветвь власти органов прокуратуры, избирательных комиссий (в то же время, вряд ли обоснованны предложения о выделении органов конституционного правосудия в самостоятельную (контрольную) ветвь власти, поскольку применяемые КС РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ процедуры являются не специфическими, а традиционными судебными, поэтому указанные органы справедливо относятся к судебной ветви власти).

Вертикальный аспект разделения власти проявляется в разграничении единой власти не только между различными органами одного уровня, но и между органами различных уровней: между федеральными (центральными, общенациональными) и региональными органами государственной власти, а также между последними и органами местного самоуправления (равно как и между общерегиональными и внутрирегиональными органами государственной власти в одном субъекте Федерации, между органами местного самоуправления различных уровней (района и поселений данного района)).

Непреодолимой границы между принципами единства власти и разделения власти нет и быть не может. Более того, во многих государствах складывается и закрепляется один принцип — единства и разделения государственной (публичной) власти. Можно утверждать, что такой подход закреплен и в Конституции РФ. Власть в Российской Федерации едина, как по источнику (многонациональный российский народ), так и по целям деятельности (обеспечение прав и свобод человека). В то же время, для удобства функционирования единая государственная власть в России разделена (функционально и территориально) между различными органами, которые, являясь самостоятельными в пределах своей компетенции, тесно взаимодействуют между собой, поддерживая необходимый баланс власти. В содержании одного из принципов российского федерализма и одной из основ конституционного строя России — «единства системы государственной власти» — кроются все рассмотренные аспекты.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который участвует в осуществлении власти в двух основных формах — непосредственно и опосредованно. Сущность непосредственного (прямого) народовластия заключается в том, что при осуществлении этой формы власти между народом и принимаемыми решениями нет каких-либо «посредников» — решение принимается непосредственно гражданами, избирателями, участниками референдума, населением муниципального образования и т.н. Опосредованное народовластие (представительное правление) заключается в том, что при этой форме власть народом осуществляется через формируемые им (или, по крайней мере, при косвенном его участии) органы государственной власти или местного самоуправления. Представительная демократия в современном государстве является более распространенной (и более профессиональной) формой властвования.

• [1] В свою очередь и государственная власть — понятие многоотраслевое — помимо собственно правового здесь можно выделить политологический, социологический, психологический и др. аспекты. При этоми в качестве юридической категории «государственная власть» («публичная власть») имеет межотраслевой характер: в общей теории государствагосударственная влас ть рассматривается в качестве важнейшего атрибутагосударства (нет государства без государственной власти, как нет государственной власти вне государства); в административном, финансовом, таможенном праве рассматриваются властеотношения в системе исполнительной власти, в процессуальном нраве — в системе судебной власти;местная публичная власть, власть местных сообществ рассматриваетсяв муниципальном праве; в международном праве все более заметноеместо занимает проблема трансформации государственного суверенитетав связи с образованием наднациональных органов власти. Однако институт государственной власти (в контексте общей своей характеристики) —это, прежде всего, конституционно-правовой институт.
• [2] Чиркин В. Е. Публичная власть. М., 2005; он же. О понятии «ветвьгосударственной власти» // Право и политика. 2003. № 4; он же. Конституционное право в Российской Федерации: учебник. М., 2002. Гл. 9.