Виды муниципальных правовых актов

Что касается общей характеристики муниципальных правовых актов, то нельзя не отметить их значительное видовое разнообразие. Можно выделить различные виды муниципальных правовых актов в зависимости от используемых оснований их классификации: от предмета регулирования, от сферы действия, от формы и способа принятия, от вида органов (должностных лиц), их принявших, по юридическим свойствам и т. д.

Так, но нормативной природе все муниципальные правовые акты можно подразделить на нормативные (например, регламенты представительных органов местного самоуправления) и индивидуального содержания, к числу которых можно отнести, например, отдельные акты главы местной администрации (о проведении конкурса; назначении руководителей структурных подразделений местной администрации; премировании работников и др.).

Исходя из содержания все муниципальные правовые акты можно подразделить на муниципальные правовые акты, принимаемые по вопросам: хозяйственной деятельности; социальной политики; культуры; охраны общественного порядка; внутренней организации деятельности органов местного самоуправления и др.

Виды актов можно различать и по их форме. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко установил формы правовых актов, принимаемых различными органами местного самоуправления по конкретным вопросам, находящимся в их компетенции.

Так, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает:

• — решениЯу устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;
• — решение об удалении главы муниципального образования в отставку;
• — решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
• — решения по иным вопросам.

Актами главы муниципального образования, председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации являются постановления и распоряжения, которые они также издают в пределах своих полномочий.

При этом содержание актов главы муниципального образования зависит от того, какой орган он возглавляет в организационной структуре местного самоуправления — представительный орган или местную администрацию. Он издает:

• — постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или
• — постановления и распоряжения местной администрации, в случае, если исполняет полномочия главы местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Федеральный законодатель широко дифференцирует порядок принятия и вступления муниципальных правовых актов. Так, в зависимости от порядка принятия различают муниципальные правовые акты, принимаемые непосредственно населением муниципального образования (например, на референдумах, сходах граждан); принимаемые в коллегиальном порядке органом местного самоуправления (например, представительным органом местного самоуправления); принимаемые на основе единоначалия (например, главой местной администрации).

Принятие муниципальных правовых актов может осуществляться органами местного самоуправления как в порядке реализации правотворческой инициативы граждан (когда с инициативой о принятии муниципального правового акта выступают непосредственно граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования), гак и в порядке реализации правотворческой инициативы, проявленной иными субъектами этого права, определенными в уставе муниципального образования (депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления и др.).

При этом законодатель устанавливает дополнительные гарантии для рассмотрения проектов муниципальных правовых актов, внесенных в порядке реализации правотворческой инициативы граждан:

• 1) такие проекты подлежат обязательному рассмотрению соответствующим органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие данного акта, не позднее чем в течение трех месяцев со дня его внесения;
• 2) представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении проекта муниципального правового акта;
• 3) если принятие такого муниципального правового акта относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, то его проект должен быть обязательно рассмотрен на открытом заседании данного органа;
• 4) мотивированное решение, принятое, но результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

По порядку принятия и вступления в юридическую силу муниципальных правовых актов в отдельные группы можно выделить:

• • муниципальные правовые акты, требующие обязательной публикации (обнародования) — акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан;
• • муниципальные правовые акты, требующие обсуждения на публичных слушаниях (проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, акты о преобразовании муниципального образования);
• • муниципальные правовые акты, требующие как опубликования и публичных слушаний, так и государственной регистрации (устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования);
• • муниципальные правовые акты, не требующие обязательного обнародования (по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления);
• • акты, которые не должны быть обнародованы, поскольку содержат сведения, распространение которых ограничено федеральным законом;
• • нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

В самостоятельную группу выделяются соглашения муниципальных образований о возможной передаче осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в рамках двухуровневой системы местного самоуправления. Такие соглашения не могут быть приняты органами местного самоуправления муниципального образования поселения или муниципального района в одностороннем порядке — их принятие и вступление в силу зависят от выражения согласованной воли двух сторон. В ч. 4 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены существенные условия соглашений. Такие соглашения: а) должны заключаться на определенный срок; б) содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного; в) устанавливать порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий; г) предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Следует подчеркнуть, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что допустимым предметом соглашения является передача именно части полномочий по решению вопросов местного значения органов одного муниципального образования органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача самих вопросов местного значения не допускается, так как вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований могут быть изменены только путем внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако на практике такие соглашения иногда содержат не только перечень передаваемых полномочий, но и перечень вопросов местного значения. Очевидно, что такие соглашения не соответствуют действующему законодательству и могут быть оспорены.

В то же время сложность соблюдения указанных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что содержание некоторых вопросов местного значения, определенных в его ст. 14 и 15, полностью дублируется с определением полномочий органов местного самоуправления в отраслевых федеральных законах.

В качестве примера можно привести закрепленные в качестве вопросов местного значения и поселений, и муниципальных районов вопросы осуществления муниципального лесного контроля. Аналогичное полномочие по осуществлению муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, определено и в качестве полномочий органов местного самоуправления в Лесном кодексе РФ (ст. 84). К сожалению, такие примеры не единичны. Отсутствие четкого разграничения между вопросом местного значения и полномочием, реализуемым в рамках данного вопроса, приводит к тому, что передавая полномочие по осуществлению муниципального лесного контроля, органы местного самоуправления иногда вынуждены передавать на основе соглашения в целом вопрос местного значения.

В отдельных случаях содержание вопроса местного значения таково, что определить в его рамках более конкретные полномочия вообще не представляется возможным. Так, в качестве одного из вопросов местного значения поселений установлен вопрос о присвоении наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установлении нумерации домов. Решить вопрос о передаче в рамках указанного вопроса местного значения, какие полномочия могут передаваться от поселения муниципальному району без передачи всего вопроса местного значения, на практике достаточно сложно и нередко приводит к возникновению спорных ситуаций^[1].

Отдельного рассмотрения заслуживают решения, принятые путем прямого волеизъявления населения на референдуме (сходе граждан).

Частично вопросы принятия решений путем прямого волеизъявления граждан рассмотрены в данном учебнике при рассмотрении институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении. Поэтому в данной главе будут рассмотрены только вопросы особенностей данных актов по отношению к иным актам местного нормотворчества.

Решения референдума (схода), как и уставы муниципального образования, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Это означает, что правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не могут им противоречить. Эти акты применяются на всей территории муниципального образования, они имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления, должностными лицами государственной власти или должностными лицами местного самоуправления. В то же время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 45) установлено, что если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Что касается отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, то здесь существует следующий порядок.

• 1. Муниципальные правовые акты, принятые по решению вопросов местного значения, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено:
  • — органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт; либо
  • — судом.

Если к моменту необходимости изменения или отмены муниципального правового акта соответствующий орган местного самоуправления или соответствующая должность были упразднены либо произошло изменение в перечне полномочий указанных органов или должностных лиц, то муниципальный правовой акт может быть изменен или отменен теми органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на данный момент отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

2. Для муниципальных правовых актов, принятых, но вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, помимо указанных выше способов их изменения или отмены, установлена также возможность их изменения или отменены соответствующим уполномоченным органом государственной власти РФ или уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено:

• 1) путем принятия иного решения на местном референдуме. При этом необходимо учитывать, что повторный референдум с одной и той же по смыслу формулировкой вопроса может проводиться не ранее чем через два года после его принятия. Соответственно, внесение изменений или отмена решения референдума также могут быть ограничены данным сроком;
• 2) путем признания его недействительным (недействующим) в судебном порядке.

При этом признание решения референдума недействительным (недействующим) в судебном порядке может быть осуществлено только по строго определенным основаниям. Ими могут быть:

нарушение установленного Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законом субъекта РФ, уставом муниципального образования порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

• — несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума;
• — несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.

Говоря о первых двух основаниях, следует подчеркнуть, что признание решения референдума недействительным (недействующим) в судебном порядке требует не только установления нарушения порядка проведения местного референдума, но и в обязательном порядке установления того факта, что такое нарушение повлекло за собой невозможность выявления действительной воли участников референдума;

3) в порядке, установленном самим нормативным правовым актом, принятым на референдуме. Если же такой порядок не установлен, изменения или отмена решения референдума могут быть также осуществлены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий муниципальный нормативный правовой акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия решения на референдуме.

Именно такой порядок в отношении изменений или отмены решений местного референдума установлен в настоящее время в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 73).

• [1] См.: Шугрина Е. Анализ судебной практики по отдельным вопросам соглашений, заключаемых в порядке части 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Городское управление. 2011.№ 2. С. 21−29.