Основные принципы и формы государственно-частного партнерства

Цели, задачи и принципы государственно-частного партнерства с учетом российского и зарубежного опыта.

Цель развития ГЧП в Российской Федерации заключается в повышении уровня обеспеченности объектами общественной инфраструктуры и качества оказываемых населению услуг посредством стимулирования и организации эффективного взаимодействия публичного и частного партнеров.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

— создать условия, стимулирующие привлечение хозяйствующих субъектов к участию в проектах ГЧП;

сформировать систему эффективного государственного и муниципального управления в сфере ГЧП;

• — сформировать систему прогнозирования и планирования развития общественной инфраструктуры (в том числе с применением механизмов ГЧП), интегрированную в общую систему стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
• — расширить возможный перечень источников финансирования проектов ГЧП с учетом специфики инфраструктурных отраслей;
• — повысить качество проработки, обоснования, оценки и реализации проектов ГЧП;
• — стимулировать расширение перечня инфраструктурных отраслей и сфер применения механизмов ГЧП в тех отраслях народного хозяйства, в которых наблюдается низкий уровень обеспеченности объектами общественной инфраструктуры и качества их эксплуатации;
• — создать правовые и организационные условия для эффективного использования механизмов ГЧП в Российской Федерации.

Достижение заявленных целей и задач должно оцениваться по определенной системе показателей, устанавливаемых Правительством РФ.

Как показывает мировая практика, основной целью участия государства в проектах ГЧП является развитие общественной инфраструктуры, повышение эффективности ее эксплуатации, обеспечение экономического роста, улучшение качества услуг, которое достигается путем привлечения внебюджетного финансирования. Этот подход нашел отражение в Модельном законе РФ «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», разработанном Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы и одобренном в 2012 г.

В качестве принципов, обеспечивающих участие публичноправовых образований в проектах ГЧП, в названном Модельном законе называются:

• — законность;
• — эффективность использования бюджетных средств, государственного и муниципального имущества, экономического и градостроительного регулирования;
• — приоритетность исполнения обязательств, принимаемых публично-правовыми образованиями в рамках соглашений ГЧП;
• — отсутствие дискриминации среди участников конкурса на право заключения соглашений о ГЧП (российских и иностранных физических и юридических лиц);
• — соблюдение прав и законных интересов участников соглашений о ГЧП;
• — добросовестное и взаимовыгодное сотрудничество сторон в рамках соглашений о ГЧП.

В проекте Федерального закона «Об основах государственночастного партнерства в Российской Федерации», подготовленном ко второму чтению, в качестве принципов ГЧП в России приводятся следующие:

• — открытость и доступность информации о ГЧП, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;
• — обеспечение конкуренции;
• — отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
• — достижение целей ГЧП в соответствии с интересами граждан Российской Федерации с учетом интересов сторон соглашения;
• — добросовестное исполнение сторонами обязательств по соглашению;
• — справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
• — свобода заключения соглашения.

На основании изложенного представляется возможным сформулировать базовые принципы ГЧП:

• — принцип законности реализации проектов ГЧП;
• — принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым стоимость и срок реконструкции (создания) объекта инфраструктуры за счет бюджетных средств (посредством размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд) превышает стоимость и срок реконструкции (создания) объекта инфраструктуры с применением механизмов ГЧП;
• — принцип экономической эффективности, предполагающий превышение расходов, связанных с реализацией проекта ГЧП, над затратами, связанными с подготовкой к реализации такого проекта;
• — принцип приоритетности исполнения обязательств, принимаемых публично-правовыми образованиями при заключении соглашений о ГЧП;
• — принцип эффективности использования государственного и муниципального имущества;
• — принцип соблюдения прав и законных интересов участников соглашений о ГЧП;
• — принцип добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон в рамках соглашений о ГЧП;
• — принцип справедливого разделения рисков между публичным партнером и частным партнерами при реализации проекта ГЧП;
• — принцип соблюдения конкуренции при планировании реализации проектов ГЧП;
• — принцип доступности для населения услуг, оказываемых в ходе реализации проектов ГЧП;
• — принцип сбалансированного применения механизмов ГЧП в отраслях народного хозяйства при развитии общественной инфраструктуры в публично-правовых образованиях;
• — принцип отсутствия дискриминации среди участников конкурса на право заключения соглашений о ГЧП;
• — принцип информационной открытости сферы ГЧП;
• — принцип квалифицированности государственных гражданских и муниципальных служащих, осуществляющих государственное и муниципальное регулирование сферы ГЧП в публично-правовых образованиях;
• — принцип сочетания преимуществ и возможностей государственного и частного партнеров при реализации проекта ГЧП;
• — принцип вариативности форм ГЧП.

К основным показателям развития ГЧП в Российской Федерации на федеральном уровне должны относиться:

• — доля внебюджетных средств, привлеченных на создание (реконструкцию) объектов общественной инфраструктуры с использованием механизмов ГЧП;
• — количество реализуемых на федеральном уровне проектов ГЧП;
• — количество реализуемых на региональном уровне проектов ГЧП;
• — количество проектов ГЧП, реализуемых на муниципальном уровне;
• — развитость институциональной среды в сфере ГЧП в субъектах РФ, рассчитываемая в соответствии с методикой определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности.

Решением Правительства РФ может быть установлен дополнительный перечень показателей.

На региональном уровне также следует проводить оценку состояния сферы ГЧП. Информация о состоянии ГЧП включает:

• а) сведения о нормативных правовых актах субъекта РФ, регулирующих развитие ГЧП;
• б) сведения о проектах ГЧП, в том числе планируемых к реализации и реализованных;
• в) показатели, характеризующие развитие ГЧП в субъекте РФ, в том числе:
  • — количество проектов ГЧП (с детализацией по формам реализации проектов, уровням управления проектом, отраслям инфраструктуры, этапам реализации проектов);
  • — объем бюджетных средств, выделенных на реализацию проектов ГЧП (с детализацией, но уровням бюджетной системы РФ, этапам реализации проектов, отраслям инфраструктуры);
  • — объем средств инвесторов, привлеченных к реализации проектов ГЧП (с выделением сумм собственного капитала и заемного капитала);
  • — объем услуг, оказываемых населению в рамках проектов ГЧП, в общем объеме услуг, оказываемых населению.

В целях создания единого информационного поля целесообразно создание специального интернет-ресурса для осуществления межведомственного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере ГЧП, в частности для размещения отчетности о ходе развития ГЧП. Интернет-ресурс должен функционировать при организационно-методологической поддержке со стороны Минэкономразвития России.

Основными преимуществами для государственной стороны, направленными на преодоление инфраструктурных разрывов от участия в проектах ГЧП при условии выполнения вышеназванных принципов, являются следующие.

1. Снижение рисков по проекту. Взаимодействие с частными инвесторами позволяет использовать рыночные процедуры отбора наиболее эффективных проектов. Опыт реализации проектов ГЧП в международной практике демонстрирует, что случаи превышения сметной стоимости и срок реализации здесь намного реже, нежели при механизме государственного заказа. Государственночастное партнерство также позволят повысить качество и снизить затраты при эксплуатации объектов инфраструктуры. В частности, по данным статистики^[1], превышение фактических затрат над плановыми по проектам ГЧП имеет место примерно в три раза реже, чем для государственного заказа. При этом отмечается, что превышение плановых сроков характерно как для ГЧП, так и для системы госзаказа. Однако в проектах ГЧП превышение имеет место на ранних стадиях (ввиду более сложных подготовительных работ), в то время как при госзаказе срывы сроков возникают чаще на стадиях строительства и реализации проектов (рис. 1.1).

Тем не менее эффективность управления в проектах ГЧП в значительной мере зависит от эффективности системы государственного управления: способности подготовить документацию и проработать проект на предпроектной стадии, оптимально распределить риски между сторонами ГЧП и обеспечить конкурентный принцип в тендерных процедурах.

Рис. 1.1. Особенности реализации инвестиционных проектов в форме ГЧП и государственного заказа.

• 2. Привлечение новых технологий в развитие инфраструктуры. Требования к качеству реализации результатов проектов ГЧП, а не ограничения на используемые ресурсы или технологии, а также проведение конкурентных тендерных процедур способствуют расширению поля для инноваций и привлечению наиболее технологически развитых исполнителей по проекту.
• 3. Сокращение общих затрат по проекту. Передача как операций по строительств}', так и эксплуатации инфраструктурного объекта одному лицу (частному партнеру), позволяет последнему минимизировать затраты в течение всего срока реализации проекта ГЧП.
• 4. Привлечение дополнительных финансовых ресурсов. Передача финансовых обязательств по привлечению средств на реализацию инфраструктурных проектов в частный сектор — одно из главных преимуществ ГЧП. Это создает условия для обеспечения дополнительными источниками финансирования инфраструктурных объектов.

Во-первых, ГЧП позволяет взимать плату с пользователей объектов инфраструктуры, создавая дополнительные бюджетные доходы. При этом важно понимать, что покрытие текущих и капитальных затрат на обеспечение объекта инфраструктуры в полном объеме благодаря плате за его использование в перспективе представляет собой задачу сложную и не всегда реализуемую.

Во-вторых, ГЧП дает возможность повысить эффективность эксплуатации объектов инфраструктуры и таким образом высвободить дополнительные ресурсы.

• 5. Повышение отдачи от инфраструктурного объекта. Частный партнер, привлекая финансирование и неся обязательства перед заемщиками и акционерами, заинтересован в увеличении денежных потоков от проекта.
• 6. Дополнительные инструменты реализации проектов. В случае низкого качества либо высокой себестоимости предоставляемых услуг государственный партнер в общем случае способен сменить по согласованию с частным партнером оператора инфраструктурного объекта.
• 7. Повышение эффективности эксплуатации инфраструктурных объектов. Механизм ГЧП содержит больше стимулов и возможностей для повышения эффективности эксплуатации инфраструктурных объектов.

Во-первых, ГЧП позволяет объединить строительство и эксплуатацию в рамках одного контракта, стимулируя частного инвестора к экономии капитальных и текущих затрат по проекту за счет повышения качества выполнения данных операций.

Во-вторых, соглашение о ГЧП определяет объем выручки и качество услуг по проекту, что (в случае оплаты услуг объекта населением) стимулирует инвестора к минимизации расходов при соблюдении требований по качеству или (в случае оплаты услуг объекта из бюджета) обязывает органы власти компенсировать эксплуатационные затраты на регулярной основе.

В-третьих, некоторые виды ГЧП (в зависимости от отрасли) позволяют регулировать качество эксплуатации напрямую путем установления в соглашении о ГЧП необходимых требований.

Тем не менее следует обратить внимание на то, что применение ГЧП для повышения эффективности эксплуатации может быть ограничено из-за несовпадения сроков соглашения о ГЧП и эксплуатационного цикла объекта; недостаточного финансового участия в проекте оператора инфраструктурного объекта (эксплуатирующей организации); недостаточной проработки соглашения о ГЧП и слабости контроля для проектов, предполагающих оплату услуг инфраструктурного объекта из бюджета; монопольного положения объекта на соответствующем рынке.

Следует отметить также следующие ограничения, накладываемые на проекты по развитию инфраструктуры отраслей на принципах ГЧП.

• 1. Дополнительная бюджетная нагрузка. Несмотря на то, что ГЧП обеспечивает финансирование капитальных вложений в объекты инфраструктуры за счет внебюджетных источников, ряд проектов ГЧП (где источник доходов — платежи из бюджета) увеличивают общую нагрузку на бюджет в долгосрочном периоде. Государственно-частное партнерство обеспечивает меньше возможностей в качестве источника доходов бюджета, если финансирование текущих расходов по соответствующим проектам осуществляется за счет бюджетных средств. В связи с этим развитие сферы ГЧП необходимо сопровождать реализацией взвешенной бюджетной политики.
• 2. Проект ГЧП является новым объектом управления для органов государственной власти. Несмотря на то что ГЧП повышает эффективность управления инвестиционными проектами, множество решений лежит на ответственных органах государственной власти, поэтому развитие компетенций в управлении проектами в системе органов государственной власти путем повышения соответствующего профессионального уровня исполнителей, а также совершенствование систем закупок и контрактации — важные условия успешности реализации проектов ГЧП. Таким образом, следует приложить дополнительные усилия для позитивной реакции «человеческого фактора».
• 3. Комплексный характер регулирования. Государственночастное партнерство предполагает отличную от государственных закупок структуру финансирования инфраструктурных инвестиционных проектов, так как вложения распределяются на более длительном временном отрезке за счет использования долговых инструментов. Поскольку в ГЧП наиболее широко применяются долговые инструменты, политика в сфере ГЧП, а также решения относительно реализации проектов ГЧП сильно зависят от политики в сфере государственного долга. Государственно-частное партнерство позволяет решить задачу дефицита бюджетного финансирования в краткосрочном периоде только тогда, когда регион является кредитоспособным заемщиком; в противном случае поиск инвесторов в проект ГЧП будет затруднен. Иными словами, ГЧП является эффективным способом привлечения инвестиций в инфраструктуру, если региональный бюджет имеет стабильные источники финансирования и разумную долговую нагрузку. Этот фактор учитывается при разработке принципов выбора приоритетов для развития инфраструктуры.
• 4. Значительное влияние неопределенности. Проекты ГЧП являются источником долгосрочных расходных обязательств регионального бюджета. В силу того что эти обязательства имеют длительный срок, они подвержены дополнительным рискам и угрозам, которые сложно оценить и спрогнозировать. Неопределенность в отношении налоговых поступлений в долгосрочном периоде (охватывающем сроки реализации большинства проектов ГЧГ1) может приводить к переоценке органами государственной власти возможностей бюджета и завышению расходных обязательств по ГЧП.

Несмотря на то что в рамках ГЧП значительная часть проектных рисков приходится на частного партнера, а соответствующие инфраструктурные объекты способны самостоятельно генерировать выручку, органы государственной власти также могут нести в ГЧП существенный объем рисков и расходных обязательств.

Неопределенность, принятие за основу оптимистичных прогнозов, недостаток компетенций в управлении рисками, ошибочный финансовый анализ могут привести органы государственной власти к дополнительной ответственности по рискам проекта ГЧП, проблемам в управлении государственным долгом и повышению бюджетной нагрузки. Помимо явных обязательств органы государственной власти, участвуя в проекте ГЧП, несут неявные обязательства и риски (например, ожидания со стороны населения, политические условия), которые часто реализуются на поздних стадиях проекта ГЧП и которые необходимо принимать в расчет при определении объемов бюджетного финансирования и оценке проектов.

Принципиальным вопросом, который также следует принимать во внимание при планировании развития региональной инфраструктуры на принципах ГЧП, являются инструменты финансирования проектов ГЧП. В соответствии с действующим законодательством РФ финансирование капитальных затрат по проекту ГЧП может осуществляться при помощи следующих инструментов:

• — государственное финансирование;
• — собственные средства частного инвестора;
• — долговое финансирование, в том числе облигационный заем, средства пенсионных фондов, привлекаемые посредством выпуска ипотечных и концессионных облигаций;
• — кредиты российских и международных финансовых институтов (ЕБРР, Международный финансовый клуб (далее — МФК) и др.), в том числе проектное финансирование;
• — банковские кредиты;
• — гранты международных финансовых институтов.

В ГЧП источники финансирования проекта определяет частный инвестор, а органы государственной власти осуществляют координацию и контроль за реализацией проекта с позиции приоритетов развития инфраструктурного комплекса и бюджетной эффективности.

Для реализации проектов ГЧП в большинстве случае создается специализированная проектная компания (так называемая SPV), которая аккумулирует финансовые ресурсы.

Важную роль в финансировании проектов ГЧП играют первоначальные инвесторы — инициаторы проекта (так называемые спонсоры проекта), которыми могут стать разработчик проекта, инжиниринговая или строительная компания, управляющая компании или конкретный частный инвестор.

Другой группой участников финансирования проектов ГЧП являются кредиторы — лица, инвестирующие в проект ГЧП после его разработки, а именно коммерческие банки, банки развития, различные финансовые учреждения, а также иные стратегические инвесторы, в частности, пенсионные фонды.

Средства пенсионных фондов являются привлекательным источником финансирования проектов ГЧП в России вследствие рублевой ликвидности, долгосрочного характера, низкой процентной ставки по данному виду капитала, а также наличия высокого спроса со стороны данных организаций на новые инструменты, позволяющие диверсифицировать портфель вложений. Оптимальным инструментом для привлечения пенсионного финансирования являются концессионные и ипотечные облигации. Для данных ценных бумаг принято специальное нормативное регулирование, позволяющее инвестировать пенсионные накопления в упрощенном порядке.

Облигации концессионера и ипотечные облигации в целом соответствуют признакам инфраструктурных облигаций, принятым за рубежом, что обеспечивает упрощенный доступ к пенсионным накоплениям и специальные меры защиты инвесторов, повышающие кредитное качество. Концессионные облигации представляют собой вид ценных бумаг, которые юридическое лицо (частный партнер) выпускает на основании заключенного концессионного соглашения, и предполагают целевой характер эмиссии — реализацию действующего концессионного соглашения. Выпуск концессионных облигаций может быть дополнительно обеспечен государственной гарантией Российской Федерации либо Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономического сотрудничества».

Ипотечные облигации также являются эффективным средством привлечения средств пенсионных фондов к финансированию проектов ГЧП. Данные ценные бумаги могут быть использованы при условии, что они были допущены к торгам и соответствуют хотя бы одному ив критериев: выпуску облигаций присвоен рейтинг не ниже «ВВ-» (по данным международного рейтингового агентства Fitch или Standard & Poor’s) либо рейтинг «ВаЗ» (по данным агентства Moody’s); выпуск облигаций включен хотя бы в один котировальный список высшего уровня.

Все эти факторы должны учитываться при формировании приоритетов для развития отраслей инфраструктуры на принципах ГЧП.

• [1] См.: Burger Р., Hawkesworth 1. How to attain value for money: comparing PPPand traditional infrastructure public procurement //Journal on Budgeting. OECD.2011. Vol. 1. P. 56.