Инвестиционная деятельность в рамках государственно-частного партнерства

На современном этапе экономики происходят весомые институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда являлись государственной собственностью и находились под государственным управлением. Такими отраслями можно назвать электроэнергетику, автодорожную и железнодорожную отрасли, коммунальное хозяйство, магистральный трубопроводный транспорт, порты и аэропорты. Сейчас зачастую правительство передает во временное долгои среднесрочное пользование частному бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой лишь право регулировать и контролировать их деятельность.

Данные методы управления используются в основном из-за недостаточного объема средств в государственном бюджете, они позволяют обеспечить в данных сферах простое и расширенное воспроизводство. За рубежом активно используется концепция государственно-частного партнерства, которая представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

Государственно-частное партнерство — это сотрудничество, осуществляющееся между публичными партнерами, с одной стороны, и частными партнерами — с другой. Это сотрудничество оформляется путем заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на привлечение частных инвестиций в отрасль, что повлечет за собой решение общественно-полезных задач и достижение социально значимых целей (рис. 5.7).

Рис. 5.7. Особенности государственно-частного партнерства.

Принцип добровольности характеризуется гем, что частный инвестор вправе самостоятельно решить, участвовать ему в реализации этой или какой-либо иной программы (проекте) или нет. Для органов государственной власти партнером будет тот инвестор, который получит право быть участником этой программы.

Открытость выбора партнера из числа субъектов негосударственного управления выступает гарантией от беззакония органов государственной власти и их должностных лиц, которые обладают широкими дискреционными полномочиями. Также открытость выбора партнера гарантирует учет их интересов, что обеспечит в дальнейшем легитимность принимаемых решений. Обеспечение открытости выбора партнера достигается путем установления норм по обязательности опубликования в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении.

Открытость взаимоотношений партнеров означает то, что информация о фактах их сотрудничества или о достигнутых в ходе переговоров результатах и т. д. должна быть размещена в открытом доступе (рис. 5.8).

Рис. 5.8. Требования открытости взаимоотношений партнеров.

Основной инструмент реализации открытости взаимоотношений партнеров — публичные уведомления и доведение необходимых сведений напрямую до заинтересованных лиц.

Ориентация работы партнеров на получение количественного резз’льтата является одним из основных критериев при стимулировании предпринимателя принять решение об участии в проекте. Примером может служить создание и развитие промышленно-производственных особых экономических зон, которое может повлечь за собой способность выхода экономики страны из сферы преимущественного экспортно-сырьевого развития, к развитию отраслей с высокой степенью инновационности, высокотехнологичностыо отраслей промышленности, обеспечению конкурентоспособности в мире.

Частный инвестор заинтересован в получении новых технологии, принципиально новой техники, в новых рынках сбыта продукции и т. д. Все это он может получить в рамках проведения технологической модернизации широкого круга отраслей экономики. При этом частный инвестор получит желаемое, а государство — преимущества в обеспечении глобальной конкурентоспособности страны. Поэтому часто используется принцип софинансирования. В результате прогнозных расчетов реализации проекта государство и частный инвестор заранее определяют, сколько средств необходимо на проект и какой количественный и качественный эффект в результате можно получить. В данном случае результат прямо прописывается в контракте и в плане проекта, поэтому ориентация на конечный результат проекта и будет являться стимулом, который будет мотивировать частных инвесторов на участие в проекте.

В процессе развития ГЧП могут возникать и новые принципы; их возникновению могут поспособствовать цели и интересы партнеров. Таким образом, государственно-частное партнерство — институциональный и организационный альянс государства и бизнеса с целью реализации национальных и международных, масштабных и локальных общественно значимых проектов. Безусловно, такой альянс — временный, создается он на определенный срок для реализации конкретного проекта.

Формами ГЧП являются разнообразные контракты, которые государство предоставляет предпринимателям (рис. 5.9).

Рис. 5.9. Формы государственно-частного партнерства.

Данные контракты выдаются на выполнение определенных работ и оказание общественных услуг, на управление, поставку продукции для государственных нужд и т. д. На данном этапе развития экономики в России и за рубежом органами государственной власти широко используется система краткосрочных контрактов.

Следующей формой ГЧП можно назвать арендные (лизинговые) отношения, которые возникают в связи с передачей в аренду государством своей собственности (здания, сооружения, производственное оборудование) частному бизнесу. Частные компании за использование государственного имущества вносят в казну арендную плату.

В 1995 г. стала легитимной такая форма ГЧП, как соглашение о разделе продукции (Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»). Соглашение о разделе продукции представляет собой договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск»¹. Произведенная в процессе проекта продукция делится между государством и инвестором в соответствии с соглашением, в котором задокументированы условия и порядок данного раздела.

Государственно-частные предприятия также являются одной из форм ГЧП. Причастность бизнеса к государственному предприятию подразумевает акционирование и создание совместных предприятий. Доля самостоятельности частного бизнеса при принятии административно-хозяйственных решений определяется пропорционально доли в акционерном капитале: чем ниже доля предпринимателя, но сравнению с долей государства, тем меньше у них самостоятельности и меньше управленческих решений он может принимать без участия государства или учета его мнения.

За рубежом наиболее распространенной формой ГЧП являются концессии, которые осуществляются при реализации крупных, капиталоемких проектов. Концессия — это система отношений между государством (концедентом), с одной стороны, и частным юридическим или физическим лицом (концессионером) — с другой, возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства^[1][2].

Концессию называют наиболее развитой, перспективной и комплексной формой ГЧП. В отличие от других форм партнерства, она носит долгосрочный характер. Это может позволить взаимодействующим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Частный сектор в концессиях обладает большей самостоятельностью при принятии административно-хозяйственных и управленческих решений. При этом у государства имеется достаточно методов давления на концессионера при нарушении им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. Это объясняется тем, что государство передает концессионеру только права владеть и пользоваться объектами своей собственности, при этом право распоряжаться ею оставляет за собой.

Впервые в российском законодательстве понятие ГЧП появилось в Законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627−100 «Об участии СанктПетербурга в государственно-частных партнерствах». К настоящему времени подобные законы приняты в 69 субъектах РФ, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов регламентируют сферу ГЧП Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». К ГЧП относится и Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Перечисленные нормативные правовые акты покрывают не все возможные формы ГЧП.

Принятие Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сделает более прозрачным взаимодействие государственных компаний с частными партнерами в рамках крупных инфраструктурных проектов. Данный федеральный закон служит основой для создания правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации на основе государственно-частного партнерства, а также повышения качества и обеспечения доступности предоставляемых населению услуг.

Законодательная база государственно-частного партнерства — это свод законов, в которых регламентируются взаимоотношения государственночастных партнеров.

В России ГЧП фактически осуществляется и без проработанной законодательной базы: на начало 2015 г. было запущено и реализовано порядка 595 проектов^[3].

Развитие ГЧП сдерживает как отсутствие проработанного законодательства, так и отсутствие механизмов долгосрочного финансирования. Российские инвесторы пока еще не готовы участвовать в длительных проектах, а ведь соглашение о ГЧП подразумевает проект на 10—50 лет. Большинство крупных проектов ГЧП реализуется только после вмешательства высшего руководства страны.

В начале 2000;х гг. в мировой практике появились специализированные негосударственные организации, которые начали заниматься методическим сопровождением проектов ГЧП и развитием рынка инфраструктурных инвестиций в целом. Первой организацией можно считать Partnerships UK в Великобритании, затем аналогичные центры возникли в ЮАР, Австралии и т. д. Государственные структуры предшествовали появлению центров развития ГЧП. Они осуществляли функции методического сопровождения и разработки первичной нормативной документации в сфере ГЧП. Большинство центров развития ГЧП отвечают за разработку технико-экономического обоснования и составление планов реализации проектов ГЧП, а также занимаются последующим консультационным сопровождением таких проектов. Некоторые центры, например, Parpublica и Partnerships ВС, помогают министерствам в разработке бизнес-планов и проведении анализа.

«цена—качество». Другие, например, МАРРР, Paptnerships SA и SouthAfrica РРР Unit, занимаются исключительно анализом документов и технико-экономических обоснований к проектам ГЧП, написанным государственными организациями.

Наряду с зарубежными центрами в России для становления и развития рынка ГЧП был учрежден Центр развития государственно-частного партнерства. Данный Центр развития издает электронный журнал «Государственно-частное партнерство в России» и является учредителем первого института государственно-частного партнерства, также принимает участие в законодательной и иной деятельности по организации и совершенствованию ГЧП в России.

Единая информационная система ГЧП в Российской Федерации¹ — это прежде всего официальный ресурс по вопросам ГЧП, который был создан в рамках информационного сотрудничества Некоммерческого партнерства «Центр развития государственно-частного партнерства» и Министерства экономического развития Российской Федерации.

Целью создания Единой информационной системы является обеспечение участников рынка своевременной и правдивой информацией о развитии механизмов ГЧП и о проектах, которые реализуются на основе ГЧП в субъектах РФ.

Задачами Единой информационной системы являются:

• • объединение и анализ реализующихся проектов, нормативной базы, общих тенденций развития ГЧП, целью чего является информирование участников рынка;
• • создание единой базы документации и проектных решений («банк документации»;
• • презентация инвестиционного потенциала и политики в сфере развития инфраструктуры субъектов РФ;
• • разработка инструментария для изучения и возможной адаптации используемых схем реализации проектов ГЧП для представителей органов власти и бизнес-сообщества.

Таким образом, Единая информационная система представляет собой официальный портал ГЧП при Министерстве экономического развития РФ, на страницах которого представлены единая база данных «Инфраструктурные проекты России», база нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, объявленные и планируемые конкурсы на подготовку и реализацию проектов государственно-частного партнерства, новости в сфере ГЧП, зарубежный опыт ГЧП, архив уже реализованных проектов ГЧП.

Основополагающим фактором потенциала ГЧП в субъекте РФ является фактор развитости институциональной среды в сфере ГЧП. При его оценке предлагается использовать перечень из 10 показателей (наличие регионального закона о ГЧП, наличие плана развития ГЧП, наличие органов власти и институтов развития ГЧП и др.), а также экспертный коэффициент оценки практики применения регионального закона о ГЧП.^[4]

Развитие ГЧП характеризуется совокупностью следующих факторов:

• • существует немалый опыт проектов ГЧП на территории субъекта РФ;
• • институциональная среда достаточно развита для управления проектами ГЧП;
• • высокий уровень инвестиционного потенциала региона. Общая заявленная стоимость проектов ГЧП (на различных стадиях реализации) составляет более 1 трлн руб.;

На начало 2016 г. институциональное развитие ГЧП можно охарактеризовать как прошедшее стадию апробации и становления в регионах РФ и требующее дальнейшего стимулирования и нормативного закрепления со стороны государства.

• [1] Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
• [2] Решение Совета глав правительств СНГ «О Межгосударственной программе инновационного сотрудничества государств — участников СНГ на период до 2020 года».
• [3] Федеральный информационный портал «Инфраструктура и государственно-частноепартнерство в России». URL: http://www.pppi.ru.
• [4] URL: http://www.pppi.ru.