Макропруденциальное регулирование и денежно-кредитная политика: взаимодополняемость на фоне противоречий посткризисного восстановления

Одним из наиболее дискуссионных вопросов экономической политики в посткризисную эпоху является целесообразность корректировки денежно-кредитной политики в связи с разноплановостью задач по достижению финансовой стабильности. Основным камнем преткновения в понимании необходимости гибкости ДКП являются природа и источники системных рисков, а также особенности их распространения и трансмиссии в другие сегменты финансового сектора, от чего в дальнейшем будет зависеть эффективность макропруденциальной политики: либо в увязке с ДКП, либо вне зависимости от нее. Дело в том, что мероприятия по достижению финансовой стабильности осуществляются преимущественно с целью предотвращения (или хотя бы снижения непредсказуемости) внезапных, зачастую неуправляемых событий повышенной кризисогенности, а также минимизации их негативных последствий. При этом в функциональную компетенцию финансовой стабильности не входят события общего характера (например, уровень инфляции или безработицы), которые контролируются в обычном режиме [153].

Результаты ряда эмпирических исследований свидетельствуют, что эффективность макропруденциальной политики выше, когда она дополняет ДКП в части ограничений (сжатия) денежной массы, а не наоборот [154]; эмпирически подтверждена также ее эффективность по минимизации значительных колебаний рыночной стоимости банковских активов, наряду со снижением рискогенности финансовых обязательств кредитных институтов [155]. При этом и макропруденциальная, и денежно-кредитная политика теряют свою эффективность в случае длительного временного горизонта процентной ставки, используемой в качестве инструмента, стимулирующего рост объемов кредитования.

Тем не менее, в краткосрочном периоде финансовая стабильность, обеспечиваемая при помощи рычагов ДКП, достигается за счет усиления волатильности макро-среды, чего можно избежать, если использовать инструменты МПР, в частности, залоговый коэффициент LTV^[1] [156]. Иными словами, финансовая стабильность (а в широком смысле слова — и макроэкономическое равновесие) может быть достигнута в случае, если объектом ДКП будут являться бизнес-циклы (производственный и циклы услуг), а объектом микрои макропруденциального регулирования — финансовые циклы. Можно предположить, что такое разграничение задач макрофинансового управления может стать помехой дерискизации регулируемого пространства, в связи с чем уполномоченным органам банковского регулирования необходимо будет внедрить механизм идентификации рисков с «защитной» схемой «подстраховки»: если риски не могут быть идентифицированы с помощью инструментов МПР, они должны быть идентифицированы с помощью инструментов ДКП. Взаимодополняемость МПР и ДКП проявляется также и в регулировании сферы ипотечного кредитования: использование залогового коэффициента LTV одновременно с применением оптимизационной модели налогообложения жилого фонда, приобретенного за счет ипотечных кредитов, способствует замедлению темпа роста цен на рынке жилой недвижимости, объемов ипотечного кредитования, а также меньшей вовлеченности банков в осуществление операций в данной области [157].

Одним из путей достижения финансовой стабильности на обозримую перспективу является расширение регулятивных полномочий центральных банков в части проведения ДКП. Вместе с тем, до настоящего времени пока еще не найдены какиелибо механизмы или рычаги, позволяющие синхронизировать макропруденциальные инструменты с инструментами традиционного банковского регулирования — как в связи с институциональной автономностью (независимостью) функций последнего, так и ввиду особенностей правового статуса центральных банков, являющегося функциональным ограничителем политики, так или иначе оказывающей влияние на ключевые параметры макро-уровня [158]. Кроме того, цикличность макро-среды не всегда позволяет регуляторам эффективно применять инструменты МПР (и не только), поскольку их слабая апробированность (вследствие небольшого промежутка со времени их внедрения)¹, наряду с дефицитом таких инструментов^[2][3] пока еще уступает по эффективности рыночным механизмам, которые, если и не являются непосредственным катализатором калибровки регулятивной политики, вынуждают банки, тем не менее, снижать уровень рисков по основной деятельности. Таким образом, достижение стабильности на микро-уровне еще не означает достижения стабильности на макро-уровне, и наоборот. Кроме того, достижение стабильности на макроуровне не означает достижения финансовой стабильности. Источник данного противоречия заключается, главным образом, в отсутствии общих (или хотя бы взаимодополняемых) подходов по минимизации рискогенности на соответствующих уровнях экономической иерархии; при этом системная рискогенность (т. е. обострение рисков в масштабах макро-уровня) автоматически обостряет риски на микро-уровне.

В этой связи расширение полномочий центральных банков может столкнуться с дилеммой МПР: как обеспечить финансовую стабильность при одновременном проведении ими независимой ДКП, необходимой для обеспечения приемлемого уровня инфляции (ценовой стабильности)? Несмотря на некоторое разрешение данной дилеммы в ряде национальных юрисдикций, регуляторы которых активно вовлечены в процесс международной реформы банковского регулирования¹,^[4][5], посредством институционального распределения зон функциональной ответственности в части микрои макропруденциального регулирования, представляется в некоторым смысле сомнительной эффективность обеспечения финансовой стабильности. И дело даже не в том, что разделение функций по микрои макропруденциальному регулированию является задачей с несколькими независимыми переменными, а прежде всего в том, что такая регулятивная конструкция будет оставаться малоэффективной до тех пор, пока задачи, поставленные перед центральными банками по обеспечению финансовой стабильности, не будут подкреплены расширением их регулятивных полномочий^[6][7]. В пользу данного аргумента свидетельствует тот факт, что центральные банки остаются единственным институтом, обеспечивающим финансовые рынки ликвидностью, что предполагает их непосредственное вовлечение в сферу макропруденциальной политики (и, соответственно, наделение необходимыми функциями) в периоды нисходящих экономических трендов и рыночного пессимизма. При этом разумеется, что источником информации о дополнительной потребности в ликвидных средствах будут являться специализированные (национальные и наднациональные) институты банковского регулирования и надзора.

На фоне попыток переосмыслить значение центральных банков в регулировании банковской сферы и межинституциональное распределение функций по микрои макропруденциальному регулированию ряд экспертов полагает недостаточным разрешение конфликтогенности нового регулятивного порядка посредством лишь роли центрального банка как кредитора последней инстанции. Задачи по достижению финансовой стабильности, реализация которых осуществляется в сложных и тяжелых условиях посткризисного восстановления, требуют, чтобы функция центрального банка по предоставлению ликвидности была синхронизирована с функцией государственного казначейства по своевременной и полноценной поддержке (посредством механизма гарантирования) системообразующих банков [159]², угроза состоятельности которых может стать причиной общеэкономической нестабильности и системных кризисов. При этом участие центрального банка в посткризисном восстановлении должно ограничиваться лишь его ролью как проводника ДКП, имея в виду недопустимость выполнения им каких-либо функций, связанных с вопросами, не относящимися к его компетенции, включая бюджетно-налоговую политику и структурные преобразования в экономической сфере.

Вместе с тем, трудно согласиться с мнением ряда экспертов, что МПР не должно входить в число функций центрального банка и в этой связи должно относиться исключительно к зоне ответственности регулятора банковской сферы [159, с. 2], коим в большинстве национальных юрисдикций, присоединившихся к международной реформе банковского регулирования, является институт, отличный от центрального банка. Институциональная изоляция МПР от ДКП неизбежно спровоцирует противоречия в диагностике динамики финансовых рынков и, соответственно, несбалансированность мер и инструментов для обеспечения финансовой стабильности. Изоляция может также стать причиной дефункционализации инструментов как МПР, так и ДКП, либо, в лучшем случае, их ненадлежащей эффективности, что чревато потерей антикризисных ориентиров в части предупреждения нестабильности в финансовом секторе и экономике, особенно если качество координации между институтами регулирования находится на уровне, не обеспечивающем своевременную минимизацию системной рискогенности. Как представляется, функциональная защищенность механизма достижения финансовой стабильности на уровне макрофинансового управления должна осуществляться в соот-^[8]

ветствии с принципом функционального единства в рамках задачи по обеспечению финансовой стабильности и, таким образом, сопровождаться ответственностью центрального банка за минимизацию рискогенности макро-среды в случае необратимости угрозы несостоятельности банков системно значимой категории [160, с. 57]. По нашему мнению, данный подход неизбежно ляжет в основу единой концепции банковского регулирования, хотя стандарты МПР еще предстоит концептуализировать и синхронизировать со стандартами традиционного банковского регулирования.

• [1] Подробнее данный вопрос рассмотрен в разделе 2 монографии.
• [2] Так, контрциклический буфер капитала был внедрен с 1 января 2016 г., прежде всего, в странах, являющихся членами БКБН, и применяется в отношении банков, отнесенных к категории системообразующих финансовыхинститутов.
• [3] Не говоря уже об отсутствии стандартов МПР, которые еще предстоит концептуализировать и разработать механизм их внедрения; при этом, как представляется, эти стандарты должны быть увязаны со стандартами микропруденциаль-ного регулирования (в части регулирования взаимозависимости и последствийвзаимозависимости с состоянием и динамикой макро-среды), а механизмих применения должен быть синхронизирован как с основными параметрамипруденциального банковского надзора, так и с инструментами ДКП.
• [4] Так, в зону функциональной ответственности ЕЦБ входит координация функций, делегированных Единому надзорному механизму стран евро-зоны (Single Supervisory Mechanism, SSM), в связи с чем ЕЦБ обладает рычагом влияния на принятие решений в сфере макропруденциальной политикидаже в условиях не совсем ясной концептуальной основы его взаимодействияс другими наднациональными регуляторами банковской сферы — Европейской службой банковского надзора (European Banking Authority, ЕВА) и Европейским советом по системным рискам (European Systemic Risk Board, ESRB), функции которых ограничиваются исключительно сферой МПР, но деятельность которых синхронизирована с целями и задачами SSM. Кроме того, в 2013 г. Банку Англии были возвращены функции по координации деятельности микропруденциального регулятора — Службы пруденциального надзора (Prudential Regulation Authority, PRA), а функции, связанные с МПР, реализуются посредством специально организованного в то же время Комитетапо финансовой политике (Financial Policy Committee, FPC); при этом БанкАнглии остается функционально и организационно независимым в части проведения ДКП. В США функции микрои макропруденциального регулирования сосредоточены в Федеральной резервной системе (Federal Reserve System, FRS), реализация которых осуществляется под контролем Совета по надзоруза финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council, FSOC). Приэтом представляет интерес организация функций микрои макрорегулирования в Швеции: они совмещены не в Банке Швеции (Риксбанке), а в Службепо финансовой стабильности (Financial Stability Authority, FSA).
• [5] Иными словами, центральные банки опосредованно совмещают функции микрои макропруденциального регулирования, даже если данные О
• [6] Зфункции институционально разведены, что, на наш взгляд, объясняется какболее высоким уровнем межинституциональной координации действий уполномоченных регуляторов финансовой сферы, так и некоторым переплетениемфункций финансового регулятора между регулятивными институтами.
• [7] При этом подразумевается, что перераспределение функций будет основано на некоем функциональном «прагматизме», который не затронет функционально-институциональную независимость банковского регулированияи надзора, но позволит в то же время сформировать целостный механизмбанковского регулирования в центральных банках.
• [8] В этом заключается снижение рисковой нагрузки на центральный банкв части осуществления им кредитной политики, следствием которой можетстать выкуп им ценных бумаг участников финансового рынка, относящихсяк категории финансовых инструментов повышенного риска, либо предоставление дополнительной ликвидности (кредитов) участникам финансовогорынка, находящихся на грани несостоятельности, в том числе принимаяв качестве обеспечения по кредитам залог активов с высоким риском снижения их рыночной стоимости (обесценения) по сравнению как с балансовойстоимостью, так и со стоимостью, по которой они ранее были приняты в качестве обеспечения.