Стратегия на вырост и дефицит культуры политического планирования (анализ Концепции 2020)

Оценивая проект Концепции долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года, начать следует, видимо, с того, что лучше иметь несовершенный и даже «сырой» проект долгосрочного развития страны, чем не иметь никакой стратегии. Надо исходить из того, что представленный проект—это первая за много лет попытка заглянуть за горизонт краткои среднесрочного планирования, отработать методологию и технологию «освоения будущего» в соответствии с предложением В. В. Путина расширить временные рамки национальной стратегии до 20 и даже 30 лет. Другой вопрос, что опыта у разработчиков как не было, так и нет, а заявленная перспекгива сокращена до 12 лет. И это неудивительно: сказывается отсутствие навыков и эклектичность имеющихся документов, которые связаны с доктринальным стратегическим планированием и прогнозированием в России.

Если их мысленно привести в какую-то систему, то придётся признать, что между ними нет почти никакой согласованности, нет даже общего тезауруса, отсутствует единая логика и дерево целей, не сформулированы общие принципы и подходы. Вероятно, по этой причине авторы проекта и не попытались хотя бы учесть пройденный путь. Мало того, в проекте концепции даже не упомянута Конституция РФ и те немногие действительно удачные и важные документы, на которые обязательно надо ориентироваться и опираться, разрабатывая концепцию, чтобы сохранить единое доктринальное пространство. К примеру, при изложении приоритетов экологической политики полностью отсутствует хотя бы элементарная отсылка на Экологическую доктрину РФ. Напомню слова В. В. Путина и Д. А. Медведева о том, что реализация этой доктрины — важнейшее условие конкурентоспособности России на современном этапе. Таким образом, авторы проекта вновь начинают работу с белого листа. И это самый существенный недостаток проекта.

Разрыв преемственности в стратегическом планировании и раньше приводил и приводит ныне к тяжёлым случаям, когда некоторые доктрины и концепции сами становятся факторами риска. К примеру, Концепция национальной безопасности устарела, наверное, уже в момент своего подписания и стала дополнительным фактором национальной опасности (а её новая редакция по многим параметрам уступает прежней). Она содержит настолько много ошибочных установок, что сегодня это становится очевидным каждому. Есть и другие прецеденты такого же рода. Не хотелось бы, чтобы эту судьбу разделила Концепция 2020.

Далее, в представленном проекте доминирует узкотехнократический подход. Чтобы обосновать этот вывод, только перечислю наиболее значимые моменты, без аргументации, потому что и так всё ясно. Назову только те темы, которые вообще не затронуты в Концепции 2020.

Начнём по порядку. Первое упущение — нет и намёка на конституционное положение о социальном государстве. Как это могло произойти, если цель концепции — выработка модели развития страны на ближайшее десятилетие?! Логично было бы предположить, что авторы начнут с выбора модели того социального государства, которое мы строим, из конкурирующих моделей, в каждой из которых есть одно общее звено, инвариант. Этот инвариант заключается в том, что любое социальное государство, какую бы модель реализации этого принципа оно ни избрало, берёт на себя жесточайший контроль за динамикой социального расслоения и её нормированием (сужением разрыва до приемлемых норм). Если же этот базовый подход напрочь отсутствует, то возникает нечто наподобие шока. Как можно было об этом забыть? Если же речь идёт не о забывчивости (а я не допускаю, что квалификация разработчиков такова, что они могли просто «забыть» о Конституции), то тогда что это означает?

Кстати, это касается и других конституционных принципов. Мы уже делали замечания по поводу концепции Министерства науки и образования (концепции «оболоньивания»). Наша аналитическая группа ещё год назад заявляла о том, что цель системы образования (в проекте Концепции 2020 это положение повторено почти дословно) сформулирована так, что она почти дословно повторяет конституционный принцип о доступном, качественном и бесплатном образовании, но за исключением всего одного слова — о бесплатном образовании… Но это особая забывчивость: когда сегодня разделяют бакалавриат и магистратуру, то забывают сказать правду о том, что разделение на две ступени означает попытку обойти Конституцию, а точнее, заложенные в ней гарантии бесплатного высшего образования. В результате важнейшим этапом, который делает образование действительно высшим и полноценным, теперь становится магистратура, т. е. второе образование, которое (уже в полном соответствии с Конституцией) не является бесплатным. Думаю, так нельзя общаться с народом. Это нечестно и некрасиво, тем более, если это делается на фоне ратификации Европейской социальной хартии. В ней (при всех её известных недостатках) чётко фиксируется важнейшее положение о запрете на сужение уже гарантированных прав и доминирует установка на расширение действительно доступного, т. е. бесплатного образования.

А теперь главный вопрос, который вообще не затронут в концепции. Мы живём, по сути, в предвоенное время и в недружественном окружении. И в этих условиях ни слова не говорится о технологических тупиках', в экономике, ВПК, информационной сфере, во всех звеньях промышленной и социальной инфраструктуры. А это ключевой вопрос, над которым билась советская власть именно по той причине, что технологические тупики не позволяют выстоять при обострении ситуации и становятся фактором чрезвычайного риска, ограничивая «коридор свободы» при принятии политических решений на высшем уровне власти. Кроме того, именно они провоцируют недругов России и потенциальных агрессоров. Что будет, если завтра придётся переходить на мобилизационную модель управления в условиях уже развязанной масштабной войны?

Кстати, в проекте Концепции 2020 вообще не предусмотрено возможности альтернативных сценариев. Неужели для того, чтобы в концепции долгосрочного развития они были заложены, потребуется ещё одна военная кампания? Хорошо, что грузинская агрессия завершилась, как говорится, в кратчайшие сроки, но она должна подвигнуть нас к пониманию того, что на самом деле происходит.

В проекте Концепции 2020 вообще не упоминаются даже такие понятия, как «цивилизация», «конфессия», «религия», хотя речь идёт о развитии России на долгий период. Такой подход вне критики, потому что межцивилизационные и межконфессиональные аспекты сотрудничества—это одна из ключевых глобальных проблем. Для России это проблема войны и мира, сохранения многонационального народа России, а также проблема, связанная с нашими соотечественниками, с трансграничным русским миром, с судьбами миллионов русскоговорящих. Это проблема, связанная также с отношением исламского мира и православной цивилизации в самой России, ислама и западной цивилизации в контексте строительства Европейского дома и наших отношений с Европой. Кстати, политики, к сожалению, в последнее время всё реже говорят о межцивилизационном многообразии, но всё чаще — о так называемом многополярном мире, хотя многополярность — странная метафора, во всяком случае, с точки зрения физики. Когда о многополярности говорят, к примеру, психологи, то они имеет в виду переход от маниакального состояния к депрессивному без промежуточных стадий. С точки зрения экологии, многополярность — это конвергенция видов живых существ в приполярных зонах Севера и Юга. Таким образом, данная метафора вообще не работает, но используют именно её, а цивилизационный принцип почти заброшен.

В концепции не нашлось места не только цивилизационным и межконфессиональным аспектам стратегического планирования, но и элементарному упоминанию о морали. И это симптоматично. Вообще в многочисленных политических документах последнего времени, даже в концепции Министерства науки и образования, о которой уже говорилось, о морали если и вспоминают, то исключительно при оценке степени «морально-технического износа» жилищного фонда или оборудования.

В концепции нет даже упоминания об основных глобальных проблемах. Если учесть, что главы государств встречаются и начинают обсуждение каждый раз с перечня основных глобальных проблем, то подобная ниша в концепции свидетельствует об отсутствии связи между нашими международными обязательствами и стратегическим планированием на долгосрочную перспективу. Это ещё раз подтверждает вывод о том, что представленная концепция не вполне соответствует требованиям к документам такого уровня, представляя собой смешение жанров.

Очень важная методологическая недоработка и зияющая ниша — смешение проблем, которые являются тяжким наследием прошлого, и проблем, которые мы производим сегодня. В проекте все проблемы переводятся в разряд наследия прошлого. К примеру, когда говорится о социальном расслоении, подразумевается, что мы должны разг ребать завалы прошлого негативного опыта, хотя в действительности именно сейчас полным ходом идёт его производство, то есть само расслоение. Надо признать: мы производим проблемы, которые не умеем решать. А это очень важная с методологической точки зрения и честная установка, потому что одно дело решать проблемы, которые были когда-то и остались нерешёнными, срослись с другими, и совершенно иная ситуация — когда надо остановить маховик, производящий разрушительные проблемы, которые мы будем или не способны решить, или это обойдётся нам очень дорого.

Нет смысла обосновывать тезис о том, что долгосрочное развитие России без упоминания о союзе с Белоруссией — нонсенс в методологическом плане и пример безответственности в плане политическом.

Я не говорю также о том, что, конечно, в концепции вообще на упоминается гражданское общество, хотя это и так понятно, с учётом общей тенденции.

Есть и весьма спорные тезисы и умолчания. Так, вообще не упоминаются проблемы ресурсного голода, хотя это ключевая проблема. Мало того, даётся наивный прогноз о преодолении энергетических барьеров экономического роста за счёт новых энергосберегающих технологий. Согласитесь, это очень поверхностные суждения, не выдерживающие критики, тем более, когда речь идёт о сравнительно короткой временной перспективе, указанной в проекте.

Следует обратить особое внимание, что все суждения по проблемам экологии делаются в концепции вообще без учёта наших международных обязательств, как будто их никогда и не было, как будто Киотский протокол действует не с 2008 по 2012 год включительно. Кстати, о самом этом протоколе вообще ничего не говорится, хотя его ратификация предполагает жесточайший контроль и колоссальную ответственность. Ничего нет о продаже и покупке квот и так далее. Может быть, об этом просто забыли? Или мы отказались уже от нашего участия? Если отказались, то следует уточнить, когда и кто отказался и на каком основании. Как вообще могло случиться, что все проблемы, связанные с Киото, перенесены на «посткиотский» период — после 2013 года?

Но больше всего беспокоят скрытые интересы, явно не общенациональные, заложенные в Концепцию 2020. Посмотрите, к примеру, что в ней говорится о коррупции. Она упоминается несколько раз, хотя это основной вызов России, причём говорится о превращении России в страну «с низким уровнем коррупции»! Представьте себе что-нибудь подобное в любой другой стране, если бы целью развития на долгосрочную перспективу был назван низкий (т.е. «джентльменский») уровень коррупции, а не её искоренение калёным железом. Кстати, слово «искоренение» употребляется один раз, когда говорится, что государство будет сотрудничать с общественными структурами, которые участвуют или ставят своей целью искоренение коррупции. Скажу больше, не упоминаются основные источники коррупции. Даже о лоббировании нет ни слова. Неконтролируемое, непрозрачное, нерегулируемое лоббирование — это и есть коррупция, в переводе на русский язык, в её наиболее опасной для государства форме.

К сожалению, в проекте присутствует очень прозрачная, я бы сказал, партийная подоплёка. Ключевой вопрос (своего рода детектор лжи) — это отношение авторов проекта к природной ренте и к такой проблеме, как неравноценный обмен интеллектуальной ренты на природную (здесь скрыта причина сверхобогашения развитых стран и разорения стран — энергетических доноров). Об обмене — ни слова, но это действительно трудная тема. Что же говорится о природной ренте? Эта тема в концепции обсуждается в связи со справедливостью (в разделе о формировании справедливости). Здесь даже постулируется странная установка — «повысить справедливость», как будто справедливость — это удои… Цитирую: «Инновационный путь развития позволяет повысить социальную устойчивость и справедливость в обществе, так как выигрыш от экономического роста получает не только узкий слой общества, участвующий в присвоении рентных и экспортных доходов (выделено мною. — В.Р.), но и другие социальные группы». Если перевести этот постулат на русский язык, то означать это для «дорогих россиян» должно следующее: не суетитесь, для вас не существует такой проблемы, природная рента — наша и навсегда. Более циничных политических заявлений я давно не встречал, а здесь они на каждом шагу.

Цитирую далее: «Значительно опережающий увеличение ВВП рост доходов благосостояния населения во многом опирается на присвоение природной ренты сверх доходов от экспорта углеводородов и сырья. Такой рост благосостояния неизбежно (выделено мною. — В.Р.) сопровождается усилением экономической дифференциации населения». Вероятно, авторы проекта полагают, что не существует международного опыта использования природной ренты с участием граждан, что мы живём изолированно от мира, а эта проблема не входит в число основных, как и социальное расслоение. Ещё раз повторю: здесь сквозит чёткая, прозрачная партийная ориентация документа, которая, конечно, должна быть устранена при его доработке. В противном случае никто не согласится с подобной перспективой, если людям доступно объяснить, что происходит. А происходит увековечивание неправа, которое останется неправом, как говорил Гегель, даже если оно будет облечено в форму права. Он же говорил и о том, что неправо в историческом плане обречено…

Назову ещё одно несоответствие, одну из грубейших ошибок, которые делают технократы, забывающие о сути устойчивого развития. На всех международных саммитах с участием нашего Президента постоянно речь идёт о том, что устойчивое развитие—это не устойчивый экономический рост, а прямо противоположная установка на определение его границ, когда акцент ставится на качестве экономического роста. А что же здесь говорится об устойчивом развитии? Только одно: «Модель инновационного социального развития предполагает создание и активизацию новых факторов экономического роста. Это прорыв в повышении эффективности…» Ну, и так далее. И к этому прилагается перечень факторов, которые суммарно обеспечивают выход российской экономики на траекторию долгосрочного устойчивого роста со средним темпом. Где же устойчивое развитие? О нём забыли, т. е. поставили задачу кверху ногами, даже не задумавшись о том, как это будет смотреться в международном контексте, особенно в контексте ратификации Киотского протокола.

Теперь остановимся на логике построения документа. Это перевёрнутая логика. Начнём с того, что в работе вообще отсутствует аксиоматика. Подумайте, основные срезы —- отраслевой, межотраслевой, трансотраслевой — все они должны быть представлены. Но этого нет, хотя потенциал трансрегиональных связей и транссекторальных отношений — это как раз то, что не используется сегодня. Посмотрите хотя бы на стратегии ЕС или на старый отечественный опыт. И там, и здесь во главу угла при планировании ставились транссекторальные и межсекторальные связи, что даёт мультиэффекты.

На этом фоне не приходится удивляться, что качество жизни вообще переместилось из основной цели в разряд второстепенных задач. Ещё недавно при составлении проекта дерева целей министерства начинали именно с качества жизни как высшей цели, а точнее, с повышения качества жизни. Понятно, что повысить качество жизни можно только по отношению к отдельным социальным группам или регионам на определённый период, поскольку доминирует, увы, другая тенденция — снижение качества жизни из-за разрушения среды обитания, разрушения экологического баланса. Но в целом постановка основной цели была вполне корректной. Теперь проблема качества жизни рассматривается среди подзадач по реализации первого направления — развития человеческого потенциала. А это, согласитесь, инверсия целей и средств, на которую никто почему-то не обращает внимания.

Несколько слов об основных приоритетах… Только некоторые замечания. Что планируется делать на втором этапе? На второй этап откладывается именно то, с чего следовало бы начинать. Если сейчас эта концепция будет расписана в пошаговых отраслевых стратегиях, это станет приговором всему тому, что отодвинули на завтра. В результате многие важные программы будут отложены практически навсегда. Что же откладывается? Перечислю только немногое из списка: откладывается распространение стандартов здорового образа жизни (до 2013 года!); улучшение состояния окружающей среды (после 2013;го будем улучшать). Таков текст документа. Здесь же: повышение экологических стандартов (после 2013;го, т. е. после завершения деятельности по Киотскому протоколу!); создание эффективной системы утилизации отходов, повышение обеспечения населения качественной питьевой водой — и даже эта задача после 2013;го. И самое непостижимое: откладывается внедрение инновационных технологий в здравоохранении, в образовании (!!!) и даже решение проблемы кадрового обеспечения…

Отложено: создание эффективной пенсионной системы, адаптация экономических институтов к требованиям глобальной мобильности. Ну, уж здесь-то, казалось бы, жизнь заставляет с этого начинать. Нет, отложили до после 2013;го. Обеспечение конкурентоспособности банковского сектора финансовых рынков (и это в ситуации «сегодня или никогда!»). Всё это декларируется в тот момент, когда рушится финансовый мир, а мы после 2013;го только начнём решать задачи! Обеспечение интенсивного технологического обновления массовых производств на базе энергои ресурсосберегающих технологий тоже отброшено на посткиотский период!

Ну, а самое потрясающее — это то, что намечено после 2020 года. Вы только вдумайтесь: среди отложенных (выброшенных, по сути) приоритетов — достижение ключевой роли России в выработке мирового экономического порядка и решении глобальных проблем в рамках участия в международных институтах сотрудничества. Не зря, видно, нас упрекают, что. когда у нас все карты в руках, мы выходим из игры. Нас-то и уважают ещё именно потому, что мы можем сегодня это сделать. Завтра это делать будет поздно, когда доступные ресурсы кончатся…