Административная юрисдикционная деятельность таможенных органов. 
Общая характеристика

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • признаки и виды административного процесса и административной юрисдикционной деятельности;
• • принципы административной юрисдикционной деятельности;
• • организационные и правовые основы административной юрисдикционной деятельности таможенных органов;

уметь

• понимать смысл нормативных правовых актов в части регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу административной юрисдикционной деятельности таможенных органов Российской Федерации;

владеть

• базовыми понятиями административной юрисдикционной деятельности.

Административный процесс и административная юрисдикционная деятельность. Понятие и виды

С момента принятия Конституции РФ, в которой прямо предусмотрено административное судопроизводство, среди ученых и практиков нет единого мнения по вопросам понятий «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административный юрисдикционный процесс».

Рассматривая понятие административной юрисдикционной деятельности, прежде всего следует определиться с тем, что понимается под юрисдикцией вообще и административной юрисдикцией в частности. Для ответа на данный вопрос обратимся к Толковому словарю русского языка, который под юрисдикцией понимает «правомочие производить суд, решать правовые вопросы»^[1]. Таким образом, юрисдикция в традиционном понимании этого термина (от лат.jurisditio — суд, судопроизводство) — это круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций^[2].

Следовательно, говоря об административной юрисдикции, необходимо учитывать, что под это понятие можно подвести все имеющие место в государственно-управленческой практике и соответствующим образом урегулированные случаи применения органами исполнительной власти (должностными лицами), а также и субъектами судебной власти меры административного принуждения.

В теории административного права административная юрисдикция определяется как административно-процессуальная деятельность, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер^[3]. При обилии различных точек зрения все сходятся в едином мнении о том, что одной из сторон всегда выступает орган, осуществляющий управленческую деятельность, и отношения между данным органом и гражданами носят сложный императивный характер.

Исходя из предмета административно-правового регулирования, можно сделать вывод, что административная юрисдикция — это деятельность органов исполнительной власти и суда по разрешению административно-правового спора и по правовой оценке конкретных фактов, вытекающих из управленческих правоотношений.

Заметим, что для системы административной юрисдикции характерно отнесение к ее ведению административно-правовых споров, связанных с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Подобные споры имеют свой специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения и разрешения и т. д., что обусловливает необходимость их специального правового и процессуального правового урегулирования.

Сущность административно-правового спора состоит в том, что он возникает между участниками управленческих отношений по случаю нарушения либо ущемления прав и законных интересов одного участника действиями другого либо усмотрения одним из участников в действиях другого участника признаков правонарушения, что определяет применение мер административного принуждения.

Учитывая особенность административно-правового регулирования, характеризующегося воздействием норм права на достаточно обширный спектр общественных отношений, следует сделать вывод, что возникновение административно-правовых споров возможно по широкому кругу вопросов в рамках указанных отношений и по различным основаниям. Они могут быть выражены конкретным действием или бездействием (деянием) субъектов управленческих правоотношений. Так, деяние управляемых участников этих отношений, как основание возникновения административно-правового спора, имеет место в случае обжалования гражданином неправомерных управленческих действий или решений, а деяние управляющих — в возбуждении дела об административном правонарушении.

Следует также заметить, что административно-правовые споры могут возникать и в рамках прокурорского надзора, например, в случае опротестования прокурором правовых актов управления или применения надзорными органами мер административного принуждения. Возможны также спорные ситуации и в отношениях между органами исполнительной власти, например, но поводу разграничения полномочий в сфере государственного управления, для разрешения которых Конституцией РФ предусмотрены согласительные процедуры, используемые Президентом РФ и Правительством РФ.

Таким образом, административно-правовые споры — явление достаточно сложное и многогранное всецело зависимое от предмета административно-правового регулирования.

Любой спор, но своей сути предполагает наличие, как минимум двух противоположных точек зрения на одно и то же явление. Так, привлекаемое к ответственности лицо может не согласиться с решением государственного органа или должностного лица по поводу применения административного наказания и обжаловать такое решение. В данном случае налицо противопоставление субъективно-волевого восприятия конкретного факта, могущего стать основанием административной ответственности.

При наличии любого спора возникает потребность в появлении третьей стороны, способной его решить. В разрешении административно-правовых споров эта сторона должна быть наделена официальными полномочиями, дающими ей возможность разобраться в существе спора и соответственно сформировать основу для принятия того или иного решения по данному делу. Разрешение спора возможно лишь на основе правовой оценки деяния каждого из его участников. Именно в этом суть юрисдикционной деятельности. Таким образом, административно-юрисдикционная деятельность получает свое завершение в вынесении судом или другим полномочным органом, должностным лицом (субъектами административно-юрисдикционной деятельности) одностороннего юридически властного решения, содержание которого находится в зависимости от результатов, достигнутых в ходе правовой оценки поведения участников данного административно-правового спора.

В таком понимании административная юрисдикционная деятельность, но своему содержанию, а также, но назначению имеет отчетливо выраженный правоохранительный характер.

Субъекты административной юрисдикционной деятельности осуществляют юрисдикционные полномочия в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий. Для многих из них непосредственное участие в осуществлении административной юрисдикционной деятельности ограничивается разрешением административноправовых споров, возникающих в результате обжалования гражданами и организациями действий или правовых актов подчиненных им исполнительных органов и должностных лиц. К их компетенции отнесено также разрешение споров, имеющих место при применении ими дисциплинарной ответственности.

В обобщенном варианте к числу субъектов административной юрисдикционной деятельности относятся: все исполнительные органы (должностные лица), наделенные полномочиями контрольно-надзорного характера (например, органы внутренних дел, пожарного надзора, контроля и надзора на транспорте, в сфере охраны окружающей среды, пограничной и таможенной службы, санитарного надзора и т. п.); административные комиссии районных, городских администраций; главы местных администраций и др.

Говоря об административной юрисдикции, заметим, что она не является исключительной прерогативой субъектов исполнительной власти. Значительная роль в ее осуществлении отводится органам судебной власти, которые в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ реализуют свою компетенцию, в частности, в рамках административного судопроизводства. Это означает, что административно-правовые по своему характеру споры могут разрешаться судами. Так, Конституционный Суд РФ вправе разрешать споры о компетенции между различными органами исполнительной власти, а также жалобы граждан по поводу нарушения их конституционных прав и свобод; арбитражные суды — споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности, вытекающие из административно-правовых отношений; суды общей юрисдикции — жалобы по вопросам нарушения прав и свобод граждан и т. д.

В настоящее время специальная система административных судов, рассматривающих административные споры по правилам особого административного судопроизводства, отсутствует.

Конституции РФ (ст. 118) предусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельной формой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических и юридических лиц от административного произвола. Такое конституционное положение является одним из основных элементов правового государства.

Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях.

Все эго подчеркивает актуальность решения вопроса о создании административной юстиции в России, разработку и принятие закона об административных судах, а также Административно-процессуального кодекса. В данном случае речь идет о создании новой отрасли права — административного процессуального — со своими, только ему присущими задачами, принципами, нормами и институтами.

На основании вышеизложенного следует выделить характерные черты административно-юрисдикционной деятельности:

• 1) это деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуального административно-правового спора, сущность которого составляет либо спор о праве, вытекающем из норм административного права, либо возможность применения мер административного принуждения;
• 2) ее содержанием является правовая оценка совокупности фактов, имеющих отношение к рассматриваемому индивидуальному административно-правовому спору;
• 3) субъектами этой деятельности выступает суд, а также иные органы (должностные лица) государственных органов в пределах своей компетенции;
• 4) урегулирована нормами административного права, наделяющими ее участников особыми процессуальными правами и обязанностями;
• 5) результатом является принятие властного решения о разрешении спора либо применении (отказе от применения) мер административного принуждения;
• 6) основная цель — восстановление нарушенного права;
• 7) имеет срочный характер и сопровождается процессуальным оформлением.

Таким образом, следует заключить, что административноюрисдикционная деятельность — это урегулированная нормами права деятельность суда и других специально на то уполномоченных государственных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров и применению мер административного принуждения, протекающая в особой процессуальной форме и предусматривающая восстановление нарушенного права.

Как уже было отмечено, административно-юрисдикционная деятельность характеризуется достаточно обширным спектром рассматриваемых и разрешаемых административно-правовых вопросов, представляя собой особый вид административно-процессуальной деятельности. Эта процессуальная деятельность в теории административного права подразделяется на некоторое количество видов или административно-юрисдикционных производств.

Так, Ю. М. Козлов выделяет:

• 1) производство по делам об административных правонарушениях;
• 2) дисциплинарное производство;
• 3) производство по жалобам^[4].

И. В. Панова подразделяет административно-юрисдикционный процесс на большее количество производств, а именно:

• 1) исполнительное производство;
• 2) производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;
• 3) дисциплинарное производство;
• 4) производство по жалобам;
• 5) производство по делам об административных правонарушениях^[5].

Последняя классификация представляется более полной, поскольку учитывает такие своеобразные виды производств, как исполнительное и производство по применению мер принуждения, отличных от мер административной ответственности, однако и небесспорной с точки зрения науки административного права. Так, производство по делам о применении мер административного принуждения, не являющимся мерами административной ответственности, является органичной частью производства об административных правонарушениях, поскольку меры административного принуждения служат мерами обеспечения указанного производства.

Административно-юрисдикционная деятельность в рамках указанных производств осуществляется по следующим основным стадиям:

• 1) исследование и анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, реальных фактах, существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, актов, справок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;
• 2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение — сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом, оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;
• 3) исполнение решения. Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия обнародования акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд производств дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрении дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций.

Таким образом, процесс его производства имеют четырехуровневую структуру:

• 1) действия;
• 2) этапы;
• 3) стадии;
• 4) производство (процесс).

Говоря об административном процессе, отметим, что под процессом вообще понимается порядок осуществления какой-либо деятельности, совокупность действий, совершаемых для достижения определенного результата. Административный процесс связан с реализацией властных полномочий субъектами исполнительной власти, установлением порядка принятия решений в сфере государственного управления и их исполнения, решения индивидуальных дел реализации норм материального права с помощью процессуальных норм, оформления промежуточных и окончательных результатов в официальных (процессуальных) документах.

Иными словами, административный процесс представляет собой урегулированный законом порядок решения уполномоченными субъектами определенных вопросов государственного управления, особенно при принятии и исполнении основных управленческих решений; рассмотрении конфликтных, спорных ситуаций; разрешении индивидуальных дел, применении принудительных мер административного воздействия. Поэтому реальные административно-правовые отношения, действия органов исполнительной власти и их должностных лиц по реализации материальных норм административного права, влекущих правовые последствия, облекаются в процессуальную форму, в чем выражается одна из особенностей этого вида административных правоотношений. При этом конкретные административные процедуры и административные производства выступают как часть административного процесса, как особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных административно-процессуальных норм. Структура административного процесса и его виды определяются в зависимости от характера той части процессуальной деятельности, которая выражает правовой характер государственного управления.

Необходимость в административном процессе возникает, как правило, при принятии управленческих решений; разработке и принятии нормативных правовых и индивидуальных актов управления; рассмотрении обращений и жалоб граждан и юридических лиц; возмещении материального ущерба; применении уполномоченными органами исполнительной власти мер административного принуждения, привлечении виновных лиц к административной ответственности. Использования правовых форм в государственном управлении непосредственно влечет наступление юридически значимых последствий и основывается на компетенции соответствующего органа исполнительной власти, реализующего предоставленные ему полномочия в сфере государственного управления и обязательно облекается в процессуальную форму.

Заметим, что в системе административно-юрисдикционного процесса наиболее полно законом регламентировано производство по делам об административных правонарушениях.

• [1] URL: http://www.ozhegov.org/words/13 304.shtml (дата обращения: 29.10.2013) .
• [2] URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enclp/54 490 (дата обращения: 29.10.2013) .
• [3] См.: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 415.
• [4] См.: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова.С. 415.
• [5] См.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процессав Российской Федерации: автореф. дне… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8—9.