Правовые основы антимонопольной политики Европейского Союза

А. Понятие и цели общей политики ЕС в области конкуренции. Краеугольным камнем права ЕС являются принципы внутреннего рынка, обеспечивающие отмену установленных государствами барьеров в торговле. Но для того чтобы хозяйствующие субъекты действовали в условиях единого рынка и не ощущали дискриминации, необходимо обеспечить унифицированные правила рыночной игры и предоставить предприятиям возможность конкурировать между собой на всем едином экономическом пространстве на равных условиях, независимо от национальной принадлежности.

Создавая условия для развития свободной рыночной конкуренции на всей территории ЕС, институты ЕС стремятся не допускать возникновения новых границ внутри единого рынка. Ведь барьеры на пути движения товаров и услуг, снятые на публичноправовом уровне благодаря действию права ЕС, могут воздвигаться вновь, уже на частноправовом уровне — практикой предприятий, направленной, например, на раздел рынков или на установление фиксированных цен. Поэтому общая политика в области конкуренции, направленная на обеспечение здоровой экономики, была одним из важнейших направлений деятельности Сообществ на протяжении полувека и остается таковым в новейший период развития Союза.

Подробные положения об обеспечении свободы конкурентной борьбы были установлены уже в 1951 г. в Договоре о ЕОУС. В преамбуле Договора о Европейском экономическом сообществе 1957 г. государства-члены признали, что устранение разделяющих Европу барьеров требует согласованных действий, призванных гарантировать честную конкуренцию. В качестве одной из основных целей ЕЭС, а впоследствии Европейского сообщества, было определено создание «системы, предотвращающей нарушения конкуренции на общем рынке» (п. «g» ст. 3).

Разработчики Лиссабонского договора 2009 г., рассматривая вопрос о соотношении целей создания Союза и средств их реализации, изменили свой концептуальный подход и решили, что конкуренция по сути дела относится не к целям ЕС, а является важным инструментом реализации этих целей. Поэтому политика конкуренции из числа целей ЕС была исключена. В то же время к Лиссабонскому договору был приложен специальный Протокол о внутреннем рынке и конкуренции, в котором выделена «гарантия недопустимости искажения конкуренции» и отмечена в связи с этим возможность при необходимости расширять компетенцию Союза на основе ст. 352 ДФЕС. Учитывая тот факт, что нормы Протоколов являются неотъемлемой частью Договора и имеют ту же юридическую силу, что и его текст, а также то, что основополагающие цели и задачи, стоящие перед ЕС, невозможно реализовать без соблюдения честной конкуренции, думается, что отмеченные текстуальные изменения не должны повлиять на ослабление внимания к антимонопольной политике ЕС.

Будущая экономическая политика Союза и судебная практика покажут тенденции дальнейшего развития конкурентного права ЕС. В то же время не вызывает больших сомнений, что в уеловиях кризисного развития последних лет соблюдение правил конкуренции, наравне с солидарностью и дисциплиной государств — членов Союза — являются наиболее важными инструментами преодоления возникших проблем.

Характерно, что в редакции учредительных договоров согласно Лиссабонскому договору единой антимонопольной политике по-прежнему отводится одно из центральных мест. Так, ст. 3 ДФЕС относит «установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка», к предметам исключительной компетенции ЕС^[1], ставя обеспечение конкуренции на второе, после таможенного союза, место. В остальном формулировки норм, регулирующих конкурентное право ЕС, остались без изменений. Развитие этой сферы права Союза осуществляется не столько за счет изменения положений учредительных договоров, сколько посредством меняющегося вторичного права и особенно — судебной практики.

Антимонопольная политика ЕС является не только необходимым условием функционирования пространства без внутренних границ, но и обязательной предпосылкой самого существования свободной рыночной экономики, защищенной от вмешательств со стороны государства и монополистических действий предприятий. Вообще регулирование конкуренции относится к важнейшим функциям современного государства, но особенностью ЕС является перенос регулирования на наднациональный уровень, что позволило пресекать нарушения добросовестной конкуренции и со стороны национальных органов власти, а также связанных с государствами юридических лиц частного права, государственных предприятий и естественных монополий.

В ежегодных докладах Европейской комиссии о конкуренции (доклад за 2010 г. стал уже сороковым по счету) сформулированы основные задачи политики ЕС в области конкуренции, среди которых выделим следующие. В первую очередь, справедливая конкуренция усиливает эффективность экономики, создает благоприятный климат для инноваций и технического прогресса, повышает конкурентоспособность производителей из ЕС, что особенно важно в условиях глобализации экономических отношений и развития масштабных кризисных явлений в финансово-экономической сфере.

Чем выше конкуренция на рынке, тем лучше обеспечиваются права потребителей, которым, тем самым, предоставляется доступ к товарам и услугам на наиболее выгодных условиях. Еще А. Смит писал, что конкурирующие субъекты, действуя только ради своей выгоды, в то же время направляются как бы невидимой рукой, содействуя интересам всего общества^[2]. Кроме того, защищая рынки от действий монополистов, институты ЕС способствуют развитию мелких и средних предприятий, а также решают специальные задачи, например в сфере региональной политики.

В современных условиях говорить о возможности (как, впрочем, и желательности) совершенной конкуренции не приходится, поэтому политика развитого государства должна быть направлена на обеспечение наиболее эффективных условий развития экономики в обстоятельствах несовершенной конкуренции. Под несовершенной конкуренцией в экономической теории понимается ситуация на рынке, когда-либо покупатели, либо продавцы товара принимают в расчет свою способность воздействовать на рыночную цену^[3]. Тем самым общее направление политики в области конкуренции можно определить как движение от негативной ситуации монополизации рынка к положению, более или менее приближенному к экономике совершенной конкуренции.

Поэтому целью правового и административного регулирования конкурентной борьбы является противодействие различным угрозам свободному рынку. Такие угрозы могут исходить, в первую очередь, от нреднриятий-монополистов, использующих свое доминирующее положение на рынке, в частности государственных предприятий в стратегических секторах экономики (транспорт, коммуникации, топливно-энергетический комплекс). Последние, кроме того, обычно получают помощь от государства, которое может нарушать свободную конкуренцию и вне сфер естественных монополий, предоставляя помощь предприятиям и устанавливая дискриминационные правила.

Наконец, даже при отсутствии монополиста его роль могут играть несколько предприятий, договорившихся о совместной деятельности в той или иной сфере. Рыночная ситуация может представлять собой олигополию, когда большинство продукции производится несколькими крупными предприятиями, сил каждого из которых достаточно, чтобы оказывать воздействие на рынок в целом.

Б. Источники регулирования и разграничение компетенции.

Нормы антимонопольного права ЕС строго иерархичны и, как всегда подчеркивает Суд ЕС, должны толковаться системно. При этом приоритет нередко предоставлялся основным целям и принципам права ЕС, даже когда они вступали в противоречие с положениями конкретных норм.

Как отмечалось выше, установление правил конкуренции, необходимых для действия внутреннего рынка, отнесены к исключительной компетенции Союза, что в силу § 1 ст. 2 ДФЕС означает, что только институты ЕС вправе принимать нормативные акты, а государства-члены вправе регулировать данные вопросы только в случаях, предусмотренных законодательством Союза. С учетом данного принципа государства-члены обязаны строить национальные системы и процедуры применения антимонопольного законодательства в строгом соответствии с союзными даже в отношении оказания государственной помощи национальным предприятиям.

Нормативные акты, издаваемые институтами ЕС в сфере конкуренции, основываются на положениях гл. 1 «Правила конкуренции» разд. VII ДФЕС (ст. 101 — 109). Эта глава состоит из двух отделов: о правилах конкуренции, относящихся к предприятиям (ст. 101 — 106), и о правилах, регулирующих государственную помощь (ст. 107—109). Учитывая, сколько раз вносились изменения в учредительные договоры и как сильно они изменились с 1950;х гг., нельзя не отметить тот факт, что положения указанной главы о правилах конкуренции действуют в практически неизменном виде со времени образования Сообществ, если не считать двух незначительных дополнений, внесенных Маастрихтским договором. Кроме того, ряд устаревших положений был исключен Амстердамским договором, в частности, была отменена особая статья, запрещавшая внутрикоммунитарный демпинг, положения которой охватываются общими правилами о свободном движении товаров. Лиссабонский договор также оставил нормы этой главы в неизменном виде, добавив только expressis verbis (лат.: со всей ясностью), закрепившиеся уже на раннем этапе полномочия Европейской комиссии по изданию регламентов в рамках делегированного законодательства.

Неизменность норм первичного права ЕС в данной области регулирования ни в коей мере не означает того, что право конкуренции ЕС находится в состоянии застоя или что цели антимонопольной политики были достигнуты в 1960;е гг. Общие правила антимонопольной политики, заложенные в ДФЕС, имеют прямое действие, но требуют конкретизации, которая осуществляется путем издания надлежащих регламентов и директив. Постоянно развивающееся благодаря активности Европейской комиссии вторичное право ЕС, а также богатая практика Суда ЕС позволяют говорить о постоянном прогрессивном развитии законодательства ЕС о конкуренции. Кроме того, антимонопольная политика предполагает непрерывную юридическую деятельность, выражающуюся в правоприменительной судебной и административной практике, которая является очень ценным вспомогательным источником права в данной сфере регулирования.

Таким образом, следует говорить о разграничении компетенции в горизонтальном плане — между различными институтами Союза и в вертикальном плане — между институтами Союза, с одной стороны, и органами власти государств-членов — с другой. Важной особенностью законодательного процесса в сфере конкуренции является использование для принятия важнейших решений процедуры консультации, резко ограничивающей роль Европейского парламента (§ 1 ст. 103, ст. 109 ДФЕС), а издание иных норм, как уже отмечалось, передано в ведение Комиссии в рамках делегированного законодательства. Это несколько снижает демократизм, но увеличивает гибкость и профессионализм принятия решений.

В праве конкуренции ЕС с 1960;х гг. практически вся ответственность за проведение антимонопольной политики была возложена на наднациональные институты, тогда как компетентные органы государств-членов лишь оказывали им поддержку и участвовали в обмене информацией. Кардинальная реформа права конкуренции, проведенная в 2000;е гг., призвана привести к перераспределению полномочий в вертикальном плане, предоставив национальным судебным или антимонопольным органам более широкие полномочия в рамках единой антимонопольной политики.

Европейская комиссия занимает центральное место среди институтов ЕС при проведении антимонопольной политики, которой, в свою очередь, принадлежит первенство среди видов деятельности Комиссии. Вопросы политики в области конкуренции возложены на Генеральный директорат по конкуренции^[4], состоящий как из постоянных подразделений по направлениям деятельности (картели, государственная помощь), так и по отраслям экономики (энергетика, базовые отрасли промышленности, коммуникации и т. д.), а также из специально формируемых рабочих групп (например, по продовольственному рынку или последствиям финансового кризиса).

В настоящей главе будут рассмотрены правила конкуренции ЕС, применимые к предприятиям (англ, antitrust), контроль над слияниями (mergers) и регулирование государственной помощи (state aids), включая деятельность предприятий публичного сектора экономики. Следует отметить, что данное деление, сложившееся в доктрине, находит отражение даже во внутренней организации Генерального директората: у его руководителя имеются три заместителя, курирующих указанные направления политики ЕС в области конкуренции.

В. Международно-правовые аспекты антимонопольной политики ЕС. Развитые системы антимонопольного законодательства допускают случаи экстерриториального действия правил конкуренции, когда законодательные нормы применяются к отношениям, локализованным за пределами действия таких норм в пространстве (ratione loci). При этом возможны конфликты между нормами различных правоиорядков: например, несколько иностранных компаний, фиксируя цены на свою продукцию, поставляемую на рынок Европейского Союза, могут нарушать конкуренцию на внутреннем рынке ЕС.

Для разрешения подобных коллизий законов и обеспечения сотрудничества между антимонопольными властями различных государств в соответствии с международной компетенцией ЕС^[5] заключаются международные договоры. ЕС участвует в подобных соглашениях о сотрудничестве с США, Канадой, Японией и Республикой Корея. В 2002 г. антимонопольные органы ЕС и США опубликовали рекомендации о наилучшей практике взаимоотношений, обновленные в 2011 г. и подчеркивающие, в частности, важность консультаций органов на всех стадиях параллельного разбирательства, а в особенности, при вынесении решений.

Как шаг к заключению формального международного договора в практике ЕС и других крупнейших экономик мира, рассматривается подписание различного рода меморандумов и ведомственных протоколов. С учетом того, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС все более устаревает, важно отметить подписание в марте 2011 г. Меморандума о взаимопонимании в сфере сотрудничества между Генеральным директоратом по конкуренции и Федеральной антимонопольной службой России, предусматривающего обмен информацией и оказание юридического и технического содействия в сфере взаимных интересов.

Помимо двусторонних отношений Европейская комиссия принимает активное участие как представитель государств — членов ЕС в деятельности международных организаций, таких как ВТО, ОЭСР, ЮНКТАД, а также в таких неформальных форумах, как Международная сеть по конкуренции (International Competition Network).

Положения об общей политике в области конкуренции являются одной из важнейших составных частей Соглашения о Европейском экономическом пространстве 1992 г. (ст. 53—65, во многом повторяющие нормы ДФЕС), поэтому в качестве единого экономического пространства, в рамках которого обеспечивается применение антимонопольного права ЕС, следует рассматривать не только 27 государств — членов ЕС, но также и участников указанного соглашения, в частности, Норвегию. В то же время анализ двусторонних соглашений ЕС со Швейцарией не позволяет сделать аналогичный вывод применительно к этой стране.

С учетом исключительной компетенции ЕС в вопросах антимонопольной политики, приведение государствами-кандидатами своего законодательства в соответствие с правом ЕС имеет меньшее значение, чем в других отраслях, и в первую очередь, призвано обеспечить имплементацию принципов права ЕС в особенности в отношении государственной помощи.

• [1] Об исключительной компетенции ЕС см. общчо часть (т. 1) учебника (3.1.3).
• [2] Смит Л. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962.
• [3] Фишер С., Дорибуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М., 1993. С. 191.
• [4] На страницах DG IV в Интернете (http://ec.europa.eu/dgs/competition/)можно найти большое количество полезной информации по вопросам антимонопольной политики ЕС.
• [5] На основе закрепленного в § 2 ст. 3 ДФЕС принципа отражения на международно-правовом поле исключительной компетенции Союза во внутреннейполитике.