Независимость центрального банка

Располагая огромными денежными ресурсами, центральный банк может оказывать значительное влияние на события и ситуацию внутри страны (а нередко и других стран). Как предотвратить злоупотребления со стороны центрального банка и злоупотребления самим центральным банком? Можно ли довериться ЦБ в проведении монетарной политики? Или нужен жесткий контроль правительства за тем, что делает ЦБ?

Независимость центрального банка, ее степень, ее формы, ее продолжительность и желательность — второй ключевой пункт разногласий между экономистами.

Во-первых, зададимся вопросом, что понимать иод независимостью центрального банка? От кого или от чего ЦБ должен или не должен быть независим?

Экономисты G. Debelle и S. Fisher (1995) делают различие между независимостью целей и независимостью инструментов. Если в области установки целей монетарной политики ЦБ должен в той или иной степени советоваться с законодательной и исполнительной властью (т.е. в конечном счете с народом, ради которого все и делается), то в инструментальной сфере должна быть предоставлена полная самостоятельность самому ЦБ. Центральный банк, исходя из оперативной информации, лучше понимает монетарную и экономическую ситуацию и, следовательно, более компетентен в выборе адекватного инструмента реагирования и воздействия.

Исследователи V. Grilli, D. Masciandaro, G. Tabellini (1991) полагают, что необходимо различать политическую и экономическую независимость ЦБ. Политическая независимость означает отсутствие формальных политических предпочтений и политических инструкций, которые могли бы смещать деятельность ЦБ в пользу той или иной политической партии. Центральный банк должен находиться вне политики, поскольку его деятельность оказывает воздействие на всех, на все политические силы и все политические партии. Экономическая независимость — это неограниченная свобода ЦБ выбирать и определять кредитно-денежную политику в стране. И здесь могут быть различные варианты.

Экономист О. Issing (1993) выделяет персональную независимость главы центрального банка. Глава ЦБ должен быть в состоянии отказать неразумным и недопустимым требованиям со стороны правительства, государственных чиновников, президента, а также выдерживать формальное и неформальное давление со стороны государства. С этой целью необходимо разработать особую процедуру назначения главы ЦБ, определить его полномочия и сферы влияния, а также срок осуществления ответственности. И конечно, глава ЦБ не должен принадлежать ни к одной политической партии.

Во-вторых, рассмотрим основные аргументы за и против независимости центрального банка.

Те, кто выступает за независимость ЦБ, обычно приводят такие доводы. Зависимость центрального банка от политического процесса может негативно отразиться на его способности поддерживать стабильность цен в экономике, учитывая краткосрочные горизонты планирования политиков, особенно в преддверии выборов. Накануне выборов ЦБ вместо того, чтобы проводить, к примеру, сдерживающую кредитно-денежную политику, может оказаться задействованным в монетарной экспансии, поскольку накачивание деньгами экономики будет стимулировать избирателей голосовать за действующую партию, а это приведет только к новому витку инфляции вместо экономического роста.

Кроме того, если ЦБ не будет самостоятельным в своих действиях по выбору текущей цели и адекватного инструмента кредитно-денежной политики, то он и не сможет отвечать за последствия. Сотрудники ЦБ обладают необходимыми компетенциями, знаниями и опытом, они имеют доступ к оперативной информации о текущей экономической ситуации, что гарантирует высокую степень профессионализма принимаемых решений. Политическое давление может исказить эффективные и способствующие общественному благу решения в пользу конкретного лобби, но в ущерб интересам более широкой общественности.

Как показывают исследования, чем более независимым является ЦБ, тем более компетентными являются его решения, в частности, тем ниже в целом уровень инфляции в стране (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Независимость центрального банка и темп инфляции.

Источник: Центральный банк в условиях рыночной экономики. М.: Финансовой академия; Финансы и статистика. 2003. С. 25. Исследование Объединенного банка Швейцарии.

Индекс независимости подсчитывается как средневзвешенные данные за период 1950—1989 гг. и включает в себя оценку законодательных положений, предусматривающих назначение и увольнение управляющего, процедуры формирования денежно-кредитной политики, цели политики, ограничения на кредиты ЦБ и т. д.

Минимальное количество баллов (наименее независимые) равняется нулю, максимальное количество (наиболее независимые) — единице.

Тем не менее результаты исследований не дают однозначную картину влияния независимости ЦБ на экономические параметры. И если в отношении инфляции зависимость довольно ясная (обратная) (рис. 1.1), то подобные утверждения^[1] нельзя делать в отношении темпов экономического роста (рис. 1.2), темпов роста ВВП на душу населения (рис. 1.3), уровня безработицы (рис. 1.4). Реальные параметры экономики практически не коррелируют со степенью независимости центрального банка страны.

Рис. 1.1. Независимость ЦБ и темп инфляции

Рис. 1.2. Независимость ЦБ и темпы роста реального ВВП.

Рис. 13. Независимость ЦБ и темпы роста реального ВВП на душу населения.

Аргументы против независимости центрального банка включают в себя следующие компоненты. Во-первых, выбор целей, особенно целей долгосрочного характера, — это в любом случае прерогатива политического механизма, а не ЦБ самого по себе. Законодательная и исполнительная власть в каждой стране решает, что является приоритетным в тот или иной период. Как говорил Милтон Фридман, деньги — слишком серьезная вещь, чтобы оставить ее на рассмотрение банкирам и неизбираемым чиновникам. Одинаковые законодательные принципы должны применяться ко всем государственным институтам. Если правительство должно отвечать за свои действия перед избирателями, то почему центральный банк не должен подчиняться этому же принципу?

Рис. 1.4. Независимость ЦБ и уровень безработицы

Во-вторых, в экономике присутствует слишком большое число неопределенностей, всего предусмотреть невозможно, это не сугубо технический процесс. Раз мы не знаем и не можем по определению знать всего об экономике, то установление степени важности и значимости проблемы — это опять-таки дело общественного согласия и не должно подчиняться узко местническим интересам ЦБ.

В-третьих, цели центрального банка во многих аспектах противоречивы сами по себе. Например, достижение стабильности курса национальной валюты может входить в конфликт с целью поддержания стабильности внутренних цен. Целевые параметры также могут изменяться. К примеру, в Европе уровень естественной нормы безработицы (NAIRU— уровень безработицы, не ускоряющий инфляцию), по оценкам экономистов, составлял 2,5% в 1950;х гг. и более 8% в 1980;х гг. На какой же вариант должен ориентироваться ЦБ, если не будет указаний правительства?

В-четвертых, существует проблема координации разных видов политик — кредитно-денежной, за которую отвечает центральный банк, и бюджетно-налоговой, которую проводит правительство. Чтобы достичь максимальной экономической эффективности, политики должны быть согласованы между собой. Действия одной из политик не должны конфликтовать с решениями другой. Независимый ЦБ может не принимать во внимание этих соображений и предпринимать усилия, которые с его позиции верны, но приведут к ослаблению других видов экономической активности государства (в области не только бюджета, но и промышленной политики, антимонопольной политики, инновационной политики и т. д.).

Кроме того, ЦБ — это крупное бюрократическое учреждение. Государство должно контролировать его бюджет, уровень расходов, распределение прибыли, величину заработной платы и прочих бонусов сотрудникам, чтобы предотвратить возможные злоупотребления финансовой самостоятельностью.

Подсказка

Характеристики независимости ЦБ:

• • самостоятельность целей;
• • самостоятельность в выборе инструментов монетарной политики;
• • политическая независимость;
• • экономическая независимость;
• • личностная независимость.

Председатель ЦБ должен находиться в такой позиции, когда он может активно сопротивляться формальным директивам и неформальному давлению со стороны правительства.

Аргументы за независимый ЦБ:

• • большая степень доверия к ЦБ со стороны населения;
• • меньше инфляционная компонента в денежной политике ЦБ;
• • более стабильные цены — нет стимула к дополнительным вливаниям в экономик)' по политическим соображениям (перед выборами и т. д.).

Аргументы против независимости ЦБ:

• • цели ЦБ — это в любом случае политический выбор государства, а не исключительно техническая прерогатива монетарного института;
• • могут быть объективные противоречия между целями и (или) инструментами осуществления монетарной политики — выбор самостоятельного ЦБ необязательно будет оптимальным с позиции общественного благосостояния;
• • трудность оценки компетентности ЦБ;
• • проблема координации разных видов политик между собой;
• • проблема подотчетности и информационной открытости независимого ЦБ;
• • наличие в экономике большого числа неопределенностей и риска — как будет себя вести в этих условиях независимый ЦБ;
• • непонятно, как предотвратить ошибки в деятельности ЦБ;
• • если ЦБ и не преследует цели политических партий, то нет гарантии, что ЦБ не преследует какие-то свои цели, отличные от целей общественного благосостояния.

Наиболее независимые ЦБ в мире:

• • в США;
• • ЕЦБ;
• • в Японии;
• • в Швеции.

Большая степень контроля за ЦБ со стороны правительства:

• • в Великобритании;
• • Новой Зеландии;
• • Канаде.

Показатели независимости ЦБ:

• • наличие или отсутствие формальных правил принятия решений в ЦБ;
• • срок полномочий Совета директоров и Председателя ЦБ;
• • состав Совета директоров;
• • процедура утверждения и избрания Председателя ЦБ;
• • независимость от правящей партии.

Таким образом, подводя итог дискуссии, можно отметить необходимость сбалансированного подхода к проблеме независимости центрального банка. Крайности тут, по-видимому, вредны. Слишком мало независимости означает зависимость ЦБ от политического процесса и политического давления, руководство в монетарных действиях скорее краткосрочными соображениями, чем долгосрочными мотивами. Слишком много независимости может привести к ошибкам в принятии решений, создает дополнительную проблему мониторинга активности ЦБ и повышает риск смещения результатов в сторону узких целей ЦБ в ущерб благосостоянию людей.

• [1] Источник рисунков: Alesina A, Summers L. Central Bank independence and macroeconomicperformance: some comparative evidence //Journal of Money, Credit and Banking. 1993. V. 25.№ 2. P. 151−162.