Саморегулирование на финансовых рынках как элемент системы надзора за финансовыми организациями

Особенностью финансового рынка является высокий уровень саморегулирования. Саморегулирование в форме СРО вполне справедливо относится к особой разновидности корпоративного управления^[1]. Смысл саморегулирования в том, чтобы осуществить в интересах участников саморегулируемых организаций и потребителей услуг этих организаций на основании корпоративного соглашения особого рода, а иногда и в силу требования закона, стандартизацию деятельности, контроль, а также экономическое содействие при разрешении вопросов банкротства членов СРО. Таким образом, объектом саморегулирования являются отношения по поводу эффективной организации и координации всех ее членов.

Отношение к саморегулированию на финансовых рынках было в истории самым различным. Некогда в организациях, которые осуществляли профессиональное саморегулирование, видели чуть ли не панацею от недостатков и дороговизны надзора. Представлялось, что финансовый рынок — это рынок с высокой культурой и он сам, особенно в условиях отсутствия надлежащего финансирования, способен справиться с основной массой вопросов регулирования и текущего надзора, обеспечить должную защиту прав и законных интересов клиентов финансовых организаций. Так, в Стратегии развития финансового рынка на период до 2020 года, которая была утверждена распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043;р^[2], утверждалось, что «с количественным ростом и качественным усложнением финансового рынка возникает объективная потребность в развитии функций саморегулирования, для чего необходимо повышение эффективности взаимодействия саморегулируемых организаций и государственных органов. Нормы и правила, разрабатываемые саморегулируемыми организациями, нужны для дополнения и детализации норм государственного регулирования, причем следует стимулировать саморегулируемые организации к установлению более жестких требований к деятельности участников финансового рынка». Исходя из изложенного, ставилась задача: «необходимо разработать комплекс мер, направленных на укрепление роли профессионального сообщества в осуществлении контроля на рынке ценных бумаг и снижении инвестиционных рисков. Кроме того, следует расширить возможности саморегулируемых организаций при сборе и анализе отчетности участников финансового рынка и возложить на них функции по ее анализу, обобщению и раскрытию».

Десять лет назад вопрос о саморегулировании в банковской системе был предметом широкой и весьма напряженной дискуссии: внезапно банковское сообщество (хотя «вроде бы») захотело отобрать часть функций по регулированию и надзору у Банка России. Как писала пресса тех лет, «на банковском рынке может быть создана саморегулируемая организация (СРО), которая возьмет на себя часть надзорных функций Центробанка. Пока законом запрещается создание СРО на банковском рынке, однако, по данным источника в финансовых кругах, ряд крупных банкиров намерены пролоббировать отмену запрета на саморегулирование. В этих целях, возможно, они и призвали к объединению две банковские ассоциации»^[3]. Руководитель одной из ассоциаций — Ассоциации российских банков — Г. А. Тосунян выпустил книг}' с говорящим названием «Банковское саморегулирование»^[4]. Так, предполагались обязательность участия СРО банков в нормотворческом процессе^[5], участие представителей СРО в заседаниях Комитета банковского надзора Банка России и т. д. Полагалось, что «именно саморегулируемые организации способны обеспечить исполнение единого решения, принятого системой, в которую входят субъекты предпринимательской деятельности, осуществление самоконтроля, гарантирование чистоты системы, защиту законных интересов участников саморегулируемой организации. В частности, саморегулирование во всех сегментах экономики может осуществляться в форме участия представителей саморегулируемых организаций в разработке нормативных актов, регулирующих деятельность в соответствующих отраслях народного хозяйства и сферах профессиональной деятельности»^[6].

В банковской секторе, впрочем, идея саморегулирования была отвергнута самим банковским сообществом, опасавшегося, что под этой маской может скрыться внешне демократическая, но по сути весьма узурпаторская форма диктата крупных банков над средними и малыми^[7].

Однако в других секторах идея саморегулирования была реализована — с особенностями, характерными для конкретного сектора. Например, в страховой отрасли. Так, еще в 2003 г. руководители ВСС А. П. Коваль и Д. В. Брызгалов писали, что «саморегулирование страховой деятельности — это предусмотренное законодательством регулирование страхового рынка в целом или отдельных его составляющих самими профессиональными участниками без вмешательства регулятора, в данном случае Департамента страхового надзора Министерства финансов РФ^[8]». При этом предполагалось, «что государственный надзор определяет минимальные требования к деятельности на страховом рынке, а саморегулируемая организация пытается выработать приемлемые формы их применения, выгодно отличающие профессиональных участников — членов СРО от других его участников. В некоторых случаях саморегулирование может замещать функции страхового надзора, например, по сбору статистических данных, обучению кадров и т. д.»^[9].

Эти идеи, а также вступление в силу Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»^[10] во многом повлияли на то обстоятельство, что в Федеральном законе «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»^[11] была предусмотрена отдельная глава, нормы которой регулируют статус, функции и деятельность профессионального объединения страховщиков. Последним признается некоммерческая организация, представляющая собой единое общероссийское профессиональное объединение, основанное на принципе обязательного членства страховщиков и действующее в целях обеспечения их взаимодействия и формирования правил профессиональной деятельности при осуществлении обязательного страхования, а также в целях обеспечения проведения технического осмотра транспортных средств в соответствии с законодательством в области технического осмотра транспортных средств (ст. 24).

Основными функциями профессионального объединения являются:

• • осуществление компенсационных выплат и установление размеров отчислений страховщиков в резерв гарантий и резерв текущих компенсационных выплат в соответствии с учредительными документами профессионального объединения;
• • организация обеспечения своих членов бланками страховых полисов обязательного страхования и бланками, используемыми при осуществлении операций по страхованию в рамках международных систем страхования, осуществление контроля за использованием указанных бланков;
• • компенсация недостающей части активов при передаче страхового портфеля за счет средств, предназначенных для осуществления компенсационных выплат, в соответствии с Законом о банкротстве;
• • осуществление аккредитации операторов технического осмотра, ведение реестра аккредитованных операторов технического осмотра.

Наиболее важным является то, что профессиональное объединение страховщиков осуществляет компенсационные выплаты в случае банкротства страховщика по ОСАГО. Таким образом, была создана система фактического некоммерческого перестрахования ответственности страховщиков по ОСАГО. Вместе с тем отметим, что закон не предусматривает скольконибудь значительных полномочий такого рода объединений в области регулирования и надзора страхового сектора.

Концепция профессионального объединения страховщиков, действующая для обязательных видов страхования, получила развитие. Позднее было принято законодательство, регулирующее деятельность профессионального объединения страховщиков в области сельскохозяйственного страхования. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 25 июля 2011 г. № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон „О развитии сельского хозяйства“»^[12] такое профобъединение, в частности, формирует фонд компенсационных выплат и осуществляет компенсационные выплаты, предусмотренные указанным Федеральным законом, в соответствии с требованиями этого Федерального закона и уставом объединения страховщиков, а также ведет статистику осуществления компенсационных выплат, в том числе собирает сведения о величине фонда компенсационных выплат, об инвестиционном результате от размещения средств фонда компенсационных выплат, об отчислениях страховщиков в фонд компенсационных выплат, о взысканных суммах в порядке, о расходовании средств фонда компенсационных выплат, и ежеквартально предоставляет указанные сведения в уполномоченный орган и Банк России.

Значительную роль играют СРО на рынке ценных бумаг. Их регулирование предусмотрено отдельной главой Закона о РЦБ. Так, в соответствии со ст. 48 данного закона саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг именуется добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг. Саморегулируемая организация учреждается профессиональными участниками рынка ценных бумаг для обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдения стандартов профессиональной этики па рынке ценных бумаг, защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации, установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.

В деятельности СРО на финансовых рынках — в отличие от страховой сферы — более заметен регулятивный аспект. Так, в соответствии со ст. 49 Закона о РЦБ саморегулируемая организация вправе:

• • получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, осуществляемых в порядке, установленном Банком России;
• • утверждать правила и стандарты осуществления своими членами профессиональной деятельности, в том числе операций с ценными бумагами и операций, связанных с заключением и исполнением договоров, являющихся производными финансовыми инструментами;
• • контролировать соблюдение своими членами утвержденных саморегулируемой организацией правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности;
• • осуществлять обучение граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также в случае, если саморегулируемая организация является аккредитованной Байком России, принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты.

Предусмотрено регулирование деятельности СРО в таком сегменте финансового рынка, как рынок микрофипансирования. Так, Федеральный закон «О кредитной кооперации» предусматривает обязательность участия кооперативов первого уровня в деятельность СРО. В соответствии со ст. 35 указанного закона кредитные кооперативы, за исключением кредитных кооперативов второго уровня, обязаны вступить в СРО в течение трех месяцев со дня их создания. Кредитные кооперативы, обязанные быть членами СРО в соответствии с данным законом, прекратившие членство в СРО, обязаны в течение грех месяцев со дня прекращения своего членства в СРО вступить в другую СРО. До вступления в саморегулируемую организацию кредитные кооперативы нс имеют права привлекать денежные средства членов кредитного кооператива (пайщиков) и принимать в кредитный кооператив новых членов кредитного кооператива (пайщиков).

При этом такого рода СРО кооперативов образуются с явно выраженной целью осуществления контроля и надзора за своими целями: в соответствии с п. 1 ст. 35 указанного закона саморегулирование деятельности кредитных кооперативов осуществляется на условиях их объединения в саморегулируемые организации кредитных кооперативов, создаваемые в целях регулирования и контроля деятельности кредитных кооперативов, являющихся их членами, а также в целях представления и защиты интересов членов саморегулируемых организаций.

Необходимо отметить, что эйфория по поводу саморегулирования достаточно быстро прошла, чему немало способствовал кризис 2008— 2009 гг. Так, в пресс-релизе Комитета европейских регуляторов ценных бумаг (CESR)^{ подчеркивалось, что события 2008 г. заставляют переоценить роль саморегулирования^[13][14]. На этом фоне сошли на нет разговоры о саморегулировании в банковской сфере. Однако обсуждение перспектив создания мегарегулятора, начавшееся в 2012 и завершившееся в 2013 г. принятием Федерального закона № 251-ФЗ, вновь всколыхнуло дискуссии вокруг саморегулирования в финансовой сфере. Одним из поводов послужило то обстоятельство, что иод надзор Банка России в процессе создания мегарегулятора должно было перейти свыше 10 тыс. различных субъектов. Обеспечить эффективный надзор за таким количеством новых и разнородных субъектов было крайне затруднительно без поддержки со стороны гражданского общества, институтами которого как раз и являются саморегулируемые организации.

В связи с этим в 2013 г. была разработана концепция проекта Федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» (далее — Закон о СРО), который был принят только в 2015 г.^[15] В рамках разработки данного законопроекта было поставлено и решено несколько задач, направленных на повышение ответственности СРО, действующих или создаваемых в финансовой сфере, и самих финансовых организаций.

Во-первых, необходимо было выработать общие параметры регулирования, касающиеся всех СРО в финансовой сфере.

Во-вторых, если рассматривать СРО в качестве организаций, которым делегируются властные полномочия в сфере надзора, то необходимо было определить условия, при которых эта делегация могла состояться.

Втретьих, решить вопрос об обязательности членства в СРО.

В-четвертых, обеспечить процесс трансформации существующих профессиональных объединений в полноценные (с точки зрения закона) СРО.

Закон о СРО в финансовой сфере создал систему, в которой финансовые организации и иные участники финансового рынка объединяются и создают (или используют уже существующие) некоммерческие саморегулируемые организации и иные профессиональные объединения в качестве саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков. Закон предусматривает возможность передачи со стороны Банка России права регулирования соответствующих рынков и осуществления надзора со стороны СРО за своими участниками, т. е. делегирования властной компетенции с уровня федеральных органов на уровень СРО.

В соответствии со ст. 3 рассматриваемого федерального закона для приобретения статуса саморегулируемой организации некоммерческая организация должна соответствовать следующим требованиям:

• 1) объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее 26% от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности. При этом общее количество финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности, определяется на основании информации, размещенной на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
• 2) наличие разработанных в соответствии с требованиями указанного закона внутренних стандартов саморегулируемой организации;
• 3) наличие органов управления и специализированных органов саморегулируемой организации;
• 4) соответствие лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа некоммерческой организации, требованиям, установленным Законом о СРО.

Закон закрепил два возможных статуса СРО в финансовой сфере:

• 1) СРО разрабатывает стандарты поведения в определенной сфере и контролирует соблюдение участниками СРО этих стандартов («простое СРО»);
• 2) СРО разрабатывает стандарты поведения в определенной сфере, но осуществляет контроль не только соблюдения стандартов, но и ряда публичных требований («квалифицированное СРО»).

В соответствии с этим различаются процедуры получения СРО указанных статусов. В любом случае приобретение статуса СРО позволяет некоммерческим организациям также приобрести ряд специальных полномочий, среди которых: участие по согласованию с Банком России в проводимых Банком России инспекционных проверках; организация тематических обследований участников, в том числе по просьбе Банка России; участие в законотворческой работе и в разработке нормативных актов Банка России; разработка инициативных предложений в сферах регулирования и надзора; обобщение предложений членов СРО; применение к членам СРО штрафных санкций, предусмотренных се внутренними документами.

Особое значение имеет регулятивная деятельность СРО, осуществляемая путем принятия стандартов СРО. Закон определяет, что список обязательных стандартов для каждого вида СРО, а также требования к их содержанию, минимальный перечень стандартов, которые могут быть включены в список, утверждаются Банком России. Банку России предоставляется право устанавливать перечень обязательных для разработки саморегулируемой организацией определенного вида стандартов, последовательность их разработки, предельные сроки направления стандартов на согласование в Банк России, определять дополнительные виды отношений, подлежащих стандартизированию. Полномочия Банка России в данном случае обусловлены качественными различиями секторов финансового рынка, на которых будет осуществляться процедура саморегулирования, и для обеспечения мобильности реагирования на изменяющуюся среду предложено указанное законодательное решение. Из этих же соображений Банку России предоставляется право не устанавливать для рынка унифицированный список обязательных стандартов, если регулятор считает, что в этом нет необходимости, поскольку действующее нормативное регулирование может быть достаточным или, наоборот, ни одна из саморегулируемых организаций, действующих на соответствующем рынке, не будет готова к разработке стандартов и осуществлению надзора за их исполнением. Предполагается также, что при множественности СРО одного вида на каком-либо рынке, должны вырабатываться единые стандарты. Если создается новая СРО, то она присоединяется к действующим стандартам и впоследствии может инициировать их изменение по договоренности с существующими СРО.

Для приобретения второго статуса СРО (сг. 7 Закона) должна доказать Банку России свою возможность качественно исполнять отдельные полномочия в области надзора за соответствующим кругом участников финансового рынка. Условием предоставления такого рода статуса является представление возможностей финансирования (буквально «сметы»). Если Банк России считает недостаточными ресурсы, выделяемые СРО на осуществление этой деятельности, то он имеет право отказать в присвоении статуса СРО и в передаче указанных полномочий. Такие же последствия — отзыв статуса и возможности осуществлять надзорные полномочия — наступают и в том случае, если представляемая на ежегодной основе смета расходов не удовлетворяет требованиям, которые Банк России предъявляет к этому виду деятельности.

При приобретении статуса «квалифицированной СРО» СРО может приобрести право надзора за своими участниками в части соблюдения ими требований законов о соответствующем виде деятельности («широкий» надзор) и актов Банка России, который осуществляется в форме проведения проверок. Для СРО конкретного вида объем и полнота возможных для передачи надзорных полномочий определяется нормативным актом Банка России. В рамках этой же процедуры СРО могут приобрести право применения мер воздействия в рамках установленной компетенции (направление требований по устранению нарушений, выявленных при осуществлении переданных Банком России надзорных полномочий).

Закон о СРО на финансовых рынках вступил в силу 11 января 2016 г. Потребуется определенное время, чтобы идеология этого закона в части передачи надзорных полномочий была реализована. Вместе с тем не исключено, что деятельность «квалифицированных СРО» может стать существенным фактором повышения эффективности надзора над финансовыми организациями.

• [1] Лескова Ю. Г. Концептуальный подход к формированию системы саморегулированияв корпоративном праве // Гражданское право. 2013. № 1.
• [2] СЗ РФ. 19 января 2009 г. № 3, ст. 423.
• [3] URL: http://sroportal.ru/publications/u-bankirov-mozhet-poyavitsya-samoregulyator/(дата обращения: 13.07.2016).
• [4] Тосунян Г. Л. Банковское саморегулирование. М., 2006.
• [5] Так, Ассоциация российских банков направила в Государственную Думу предложениео закреплении в Законе о Банке России обязанности Банка России направлять банковскимассоциациям и союзам, членами которых являются не менее 30% кредитных организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации, для подготовки заключенийпроекты своих нормативных актов не позднее чем за 30 рабочих дней до рассмотрениясоответствующих проектов Председателем Банка России или Советом директоров БанкаРоссии. URL: http://arb.ru/b2b/docs/pismo_arb_predsedatelyu_komiteta_po_kreditnym_organizatsiyam_i_finansovym_rynkam-411 526/?sphrase_id=168 494 (дата обращения: 13.07.2016).'
• [6] URL: http://arb.ru/b2b/docs/pismo_arb_predsedatelyu_komiteta_po_kreditnyni_ organizatsiyam_i_finansovym_rynkam-411 526/?sphrase_id= 168 494 (дата обращения: 13.07.2016).
• [7] Это, кстати, заставило Г. А. Тосуняна высказать следующее соображение: «мои оппоненты высказывали диаметрально противоположную точку зрения о том, что саморегулирование вредно, потому что мощная саморегулируемая организация будет, дескать, доминировать над банками. Мне эта логика непонятна, потому что только люди с холопскойпсихологией могут опасаться, что учрежденные непосредственно ими органы будут над нимиже доминировать. Поскольку банки уже давно избавились от рабской психологии, умеютвлиять, воздействовать, отстаивать свои позиции, бояться этого не надо. Чтобы не допуститьэтого, в уставе и закрепляются соответствующие принципы управления, выборности и отчетности. Поэтому, на мой взгляд, этот аргумент не выдерживает критики». URL: http://arb.ru/banks/analitycs/intervyu_prezidenta_arb_g_tosunyana_opublikovanoe_v₇_analiticheskogo_bankovskog-29 270/?sphrase_id=168 494 (дата обращения: 13.07.2016).
• [8] Коваль А. Я., Брызгалов Д. В. Саморегулирование на страховом рынке // Финансы.2003. 21 мая. Департамент страхового надзора Минфина России выполнял функции органастрахового надзора в 1996—2004 гг., после чего была образована самостоятельная Федеральная служба страхового надзора.
• [9] Коваль А. Я., Брызгалов Д. В. Саморегулирование на страховом рынке // Финансы.2003. 21 мая.
• [10] СЗ РФ. 3 декабря 2007 г. № 49, ст. 6076.
• [11] СЗ РФ. 6 мая 2002 г. № 18, ст. 1720.
• [12] СЗ РФ. 1 августа 2011 г. № 31, ст. 4700.
• [13] С 1 января 2011 г. CESR был преобразован в объединение европейских регулятороврынка ценных бумаг (The European Securities and Markets Authority (ESMA)), которая является частью европейской системы регуляторов финансовых рынков.
• [14] URL: https://www.esma.europa.eu/search/site/CERS%2008;404 (дата обращения: 13.07.2016).
• [15] Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организацияхв сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»" //СЗ РФ. 20 июля 2015 г. № 29 (часть I), ст. 4349.