Административно–правовые нормы и административно–правовые отношения

Административно — правовая норма — это установленное государством правило поведения общего характера, целью которого является регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, и охраняемое от нарушений принудительной силой государства.

Нормы административного права имеют особую сферу своего применения — сферу государственного управления.

В большинстве своем нормы административного права носят императивный характер, т. е. содержат обязательные предписания должного поведения. Императивность нормы может быть выражена различно:

• — в виде прямого предписания;
• — в возможности выбора предусмотренных номой вариантов поведения;
• — в виде предоставления субъекту права выбора действия по своему усмотрению, но не превышая границ, определенных нормой.

Административно — правовые нормы во многих случаях выступают в роли регулятора не только административных отношений, но и финансовых, земельных, трудовых и т. д.

Классификация административно — правовых норм:

• 1. По предмету регулирования:
  • -материальные — определяют административно — правовой статус субъектов административных отношений;
  • -процессуальные — регламентируют динамику государственного управления.
• 2. По юридическому содержанию:
  • — обязывающие (лица, достигшие 16 лет обязаны иметь паспорт);
  • — запрещающие (общий запрет — нельзя разглашать сведения, которые стали известны в связи с рассмотрением обращений; специальный запрет — в отношении государственных служащих — запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, прием на гос. Службу иностранных граждан и лиц без гражданства; милиция, таможенные органы не имеют права применять огнестрельное оружие в отношении женщин с явными признаками беременности).
  • — уполномочивающие — отсутствуют прямые предписания при этом. Так, органы имеют право накладывать либо штраф, либо выносить предупреждение и т. д.
  • — рекомендательные — как правило, не имеют юридически обязательного характера и применяются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.
  • — стимулирующие (льготное кредитование, освобождение от налогообложения и т. д.)
• 3. В зависимости от конкретных субъектов:
  • — регулирующие правовое положение органов государственного управления;
  • — регулирующие правовое положение предприятий, учреждений, организаций;
  • — регулирующие правовое положение государственных служащих и т. д.

Существуют и другие основания для классификации норм.

Структура административно правовых норм, специфика Традиционная структура правовых норм применима и к административным нормам:

Гипотеза: относительно — определенная встречается чаще, нежели чем абсолютно — определенная.

Диспозиция: в административноправовых нормах излагается преимущественно как права, полномочия, дозволения или в виде обязанностей и т. д.

Санкция: относительно — определенная (штраф от 5 до 10 базовых величин), абсолютно — определенная (дисциплинарная санкция — выговор).

Особенность административно — правовых санкций состоит в том, что многие нормы административного права непосредственно в своей структуре их не содержат. В этом случае санкция помещена в другом акте, в зависимости от того, какая устанавливается ответственность (дисциплинарная, административная, уголовная). Вторая особенность заключается в том, что санкций очень много, так как предмет регулирования административного права велик (дисциплинарные, материальные, административные санкции). В свою очередь каждый вид санкций объединяет число конкретных санкций (административные взыскания — арест, предупреждение и т. д.).

Понятие, виды и особенность административно-правовых отношений.

Административно — правовое отношение — есть урегулированное нормой административного права общественное отношение управленческого характера, в котором стороны выступают носителями взаимных юридических обязанностей и прав, установленных и обеспеченных указанной номой.

Особенности административно-правовых отношений:

• 1. Складываются непосредственно в связи с осуществлением органами государственного управления задач исполнительно — распорядительной деятельности.
• 2. Обязательным субъектом должен быть орган государственного управления. Орган государственного управления или должностное лицо реализует принадлежащие ему полномочия государственно — властного характера.
• 3. Споры между сторонами, как правило, разрешаются во внесудебном порядке. В таком порядке разрешается, например, большинство жалоб граждан на неправомерные действия должностных лиц. В качестве исключения из этого общего правила действующее законодательство предусматривает ряд случаев судебного рассмотрения таких споров.
• 4. Нарушение одной из сторон административно-правового отношения требований нормы, независимо от того, кто является в этом виновным, влечет за собой юридическую ответственность перед государством в лице его соответствующих органов (должностных лиц). Чаще всего — перед полномочными органами управления, имеющими право применять меры дисциплинарной и административной ответственности. В ряде случаев возможна ответственность и в судебном порядке, например, за правонарушения в сфере охраны общественного порядка. Такой характер ответственности объясняется тем, что фактически нарушаются интересы государства в сфере исполнительной и распорядительной деятельности.
• 5. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон — органа управления, гражданина и т. п. Более того, эти отношения возникают вопреки желанию или согласию второй стороны (в отличие, например, от гражданско-правовых отношений договорного характера.

Структура административно-правовых отношений Субъект: граждане, иностранцы и лица без гражданства, органы государственного управления, их структурные подразделения, негосударственные объединения, служащие государственных органов и негосударственных объединений.

Правосубъектность юридических лиц возникает с момента регистрации и прекращается их ликвидацией. Правосубъектность физических лиц состоит из правоспособности и дееспособности.

Общим условием вступления организаций и лиц в административно-правовые отношения является наличие у них административной правоспособности, то есть способности приобретать комплекс прав и обязанностей в сфере государственного управления, предусмотренных и обеспеченных нормами административного права. Это условие еще не свидетельствует о наличии конкретных административно-правовых отношений. Для этого необходимо, чтобы организация или лицо обладали административной дееспособностью, то есть способностью практически реализовывать в правоотношениях свою административную правоспособность, свои юридические обязанности и права. Сочетание административной правои дееспособности создает условия, при которых субъект административного права становится и субъектом (участником, стороной) административного правоотношения.

Административная правоспособность органов государственного управления выражается в компетенции, которой наделяется каждый из них при образовании. Компетенция органа фиксирует круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав). Фактически административная правоспособность органа управления закрепляет и выражает объем принадлежащих ему юридически-властных полномочий, дающих возможность участвовать в административно-правовых отношениях.

Административная правои дееспособность органов управления возникает одновременно с их образованием и определением компетенции. При этом в большинстве случаев органы управления обязаны вступать в административно-правовые отношения, которые играют роль основного средства практической реализации принадлежащей им компетенции Объекты: — вещи, материальные ценности; продукты духовного творчества; действия, бездействия; личные нематериальные блага.

Содержание: совокупность прав и обязанностей конкретных субъектов каждого правоотношения.

Основанием возникновения, изменения или прекращения административно — правовых отношений являются юридические факты: юридические действия, юридические события.

Виды административно — правовых отношений.

• 1. По содержанию
• — материальные;
• — процессуальные.
• 2. От характера связи между сторонами
• — вертикальные — складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой;
• — горизонтальные — складывается между органами государственного управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями, между неподчиненными друг другу органами.
• 3. По целевому назначению:
  • — связанные с повседневной реализацией задач государственного управления;
  • — связанные с совершением административно — правовых деликтов.
• 4. По способу защиты:
  • — административно — правовые отношения, защищаемые в административном порядке;
  • — судебном порядке.
• 1. Содержание и виды административно-правовых отношений

Административно-правовое отношение представляет собой возникающее на базе норм административного права общественное отношение. Следовательно, оно есть своеобразный результат регулирующего воздействия административного права. Стороны такого отношения являются носителями определенных прав и обязанностей, предусмотренных нормой административного права.

Разумеется, сама по себе норма административного права не создает конкретное административно-правовое отношение. Она является основой для его возникновения, так как в общей форме предусматривает, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческое отношение приобретает административно-правовую оболочку.

Административно-правовые отношения возникают в результате юридических фактов Советское административное право. Козлов Ю. М., М., 1984, с. 47, то есть определенных условий, предусмотренных административно-правовой нормой. В качестве юридических фактов выступают действия, обстоятельства или события.

Предусматривая возможность возникновения административно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административно-правовая норма определяет для одной стороны — вид и меру возможного поведения, а для другой — вид и меру должного поведения.

Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, что у одной стороны имеются только обязанности, а у другой — только права. Свойственный административно-правовому регулированию метод, хотя и предопределяет юридическое властвование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторону в пассивного их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший жалобу в орган управления, вправе требовать ее приема и рассмотрения в определенные сроки и т. п. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть ее в установленные сроки и т. п. Налицо, следовательно, взаимные права и обязанности сторон административно-правового отношения. Но при этом у одной из сторон, как правило, есть такие юридические полномочия, которых нет у другой стороны, или их объем менее значителен.

Итак, административно-правовые отношения есть предусмотренные нормами административного права общественные отношения в сфере государственного управления, в котором стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами. Свою конкретную реализацию они находят главным образом в повседневном взаимодействии субъекта и объекта управления. Для них характерно единство содержания, ибо все они являются административными, и единство формы — административно-правовой. Административные их черты выражаются в том, что только одна сторона правомочна принять официальное юридически-властное решение. Чрезвычайно важно подчеркнуть, что отраженная в административно-правовом отношении властность определяется не усмотрением сторон, а вытекает непосредственно из содержания соответствующей нормы административного права. Субъект государственного управления реализует в административно-правовых отношениях принадлежащие ему юридически-властные полномочия в тех случаях, когда в этом возникает необходимость.

Административное правоотношение имеет свой состав (структуру).

Объектом данных отношений является волевое поведение людей, совершаемые ими действия. Без совершения определенных действий административно-правовое отношения не может быть реализовано. Их осуществление и означает выполнение обязанностей и использование прав, предусмотренных административно-правовой нормой для сторон данного правоотношения.

Субъектами административно-правовых отношений могут быть все те, кому нормы административного права предоставляют соответствующие полномочия и на кого они возлагают определенные обязанности в сфере государственного управления (органы управления, должностные лица, общественные организации, граждане и т. п.).

Для всех административно-правовых отношений, поскольку они являются юридической формой управленческих отношений, характерны основные их качества. Они представляют собой одну из форм социальных отношений, то есть отношений людей, различных социальных коллективов, возникающих в процессе осуществления функций государственного управления. Они — одна из форм волевых отношений, поскольку определяются волей и сознанием их участников. По своей природе административно-правовые отношения являются организационными, что обусловлено организующей сущностью самого государственного управления. Наконец, они носят административный характер, то есть связи между сторонами строятся на властно-организационной основе. В рамках этого принципиального единства возможна, однако, классификация административно-правовых отношений.

По целевому назначению выделяются административно-правовые отношения, связанные с повседневной реализацией задач исполнительной власти (организация работы аппарата управления, руководство нижестоящими звеньями и подчиненными объектами, удовлетворение запросов граждан и т. п.). Это — основная группа административно-правовых отношений. Вторую группу составляют правоотношения, связанные с совершением административно-правовых деликтов, то есть с правонарушениями, имеющими место в процессе осуществления задач исполнительно-распорядительной деятельности.

По конкретному содержанию различаются административно-правовые отношения имущественного и неимущественного характера.

По характеру субъектов можно выделить административно-правовые отношения, складывающиеся только между различными звеньями аппарата государственного управления, а также отношения, в которых наряду с органами управления участвуют общественные организации и граждане.

По способу защиты выделяются административно-правовые отношения, защищаемые в административном либо в судебном порядке.

Административно-правовые отношения подразделяются также на материальные и процессуальные.

Наиболее существенное значение имеет классификация административно-правовых отношений в зависимости от характера юридических связей между сторонами. По этому критерию различают вертикальные и горизонтальные отношения.

Вертикальные отношения складываются между соответствующими сторонами в тех случаях, когда у одной из них имеются установленные административно-правовой нормой полномочия одностороннего юридически-властного характера, которых нет у другой стороны. Такого рода связи наиболее типичны для сферы действия норм административного права. Главное здесь состоит в одностороннем принятии управленческого решения, имеющего обязательную силу для другой стороны данного общественного отношения.

Вертикальные административно-правовые отношения делятся на :

• а) отношения, в которых одна сторона организационно подчинена другой стороне (например, отношения между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти);
• б) отношения между организационно неподчиненными звеньями аппарата государственного управления, когда одно из этих звеньев наделяется определенным объемом односторонних юридически-властных полномочий, обязательных для неподчиненной стороны. Например, многие министерства вправе издавать по вопросам своей компетенции обязательные для неподчиненных им органов акты.

К данной группе относятся также административно-правовые отношения, возникающие между контрольно-надзорными органами и органами, являющимися объектом контроля и надзора, но организационно им не подчиненными;

в) отношения между органами управления (должностными лицами) и гражданами, в рамках которых органы адресуют последним свои юридически-властные предписания, обязательные для исполнения, а также отношения, связанные с совершением гражданами административных правонарушений.

Горизонтальные административно-правовые отношения имеют место в тех случаях, когда стороны фактически и юридически равноправны. Здесь отсутствует организационная соподчиненность, юридически-властные полномочия, принадлежащие одной из сторон. Отношения горизонтального типа возникают в сфере взаимодействия одно-порядковых, то есть находящихся на одном правовом уровне, органов государственного управления. Подобного рода отношения складываются между двумя министерствами по поводу, например, издания совместного юридического акта, проведения совместных заседаний коллегий министерств, формирования межправительственных координационных органов, согласования тех или иных решений и т. д.

Горизонтальные управленческие связи чаще всего предшествуют возникновению связей вертикального характера, являются по существу их предпосылкой. Принимаемое затем решение уже является односторонним юридически властным актом, обязательным к исполнению. Следовательно, горизонтальность перерастает в вертикальность. Это означает, что горизонтальные связи существуют только до того момента, пока полномочный орган не примет одностороннее юридически-властное решение.

Таким образом, горизонтальные административно-правовые отношения связаны преимущественно с процедурой разработки односторонних юридически-властных решений.

Особенности административно-правовых отношений Административно-правовые отношения обладают рядом особенностей, обусловленных, прежде всего, спецификой исполнительной и распорядительной деятельности.

1. Обязанности и права сторон в административно-правовых отношениях всегда связаны с практическим осуществлением определенных действий в сфере государственного управления. Исполнительная и распорядительная деятельность органов государственного управления, следовательно, есть область возникновения административно-правовых отношений: они возникают в связи с ее практическим осуществлением на различных уровнях организации государственной и общественной жизни.

Участниками административно-правовых отношений могут быть различные стороны, интересы которых в силу предписаний административно-правовых норм так или иначе связаны с осуществлением государственного управления и нуждаются для своего удовлетворения в соответствующих действиях исполнительно-распорядительного характера.

• 2. Административно-правовые отношения складываются между сторонами, чьи интересы и действия связаны с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности.
• 3. Условием возникновения административно-правовых отношений является участие в них обязательной стороны (так называемый обязательный субъект). Данная особенность этих правоотношений определяется тем, что в них непосредственно выражаются и реализуются интересы государства. Выразить их в состоянии лишь официальные представители государства, наделенные полномочиями юридически-властного характера. Это — соответствующие органы государственного управления или их полномочные представители. В то же время именно они, в силу своего положения, могут удовлетворить разнообразные интересы всех других участников административно-правовых отношений.

Соответственно не может быть административно-правового отношения между двумя гражданами, между органами общественных организаций и т. д., так как они не обладают полномочиями юридически-властного характера и не осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность от имени государства.

4. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон — органа управления, гражданина и т. п. Более того, эти отношения возникают вопреки желанию или согласию второй стороны (в отличие, например, от гражданско-правовых отношений договорного характера.

Такая возможность возникновения административно-правовых отношений объясняется тем, что соответствующие действия здесь осуществляются сторонами в силу требований закона. Орган государственного управления действует юридически-властно и его предписания обязательны для других независимо от их согласия (например, приказ министерства обязателен для всех нижестоящих звеньев данной отраслевой системы). Юридически-властные полномочия органа управления определяются непосредственно административно-правовой нормой, в которой закрепляется его компетенция.

Вместе с тем, на той же основе может проявляться и инициатива граждан. Так, подача гражданином жалобы или заявления в орган управления служит фактом, на основе которого возникает административно-правовое отношение, обязывающее этот орган принять жалобу или заявление к рассмотрению. Такое поведение орган предписывается административно-правовой нормой, а не поведением сторон.

• 5. Возможные споры между сторонами административно-правовых отношений разрешаются, как правило, в административном порядке, т. е. путем непосредственного юридически-властного распоряжения полномочного органа государственного управления или должностного лица. В таком порядке разрешается, например, большинство жалоб граждан на неправомерные действия должностных лиц. В качестве исключения из этого общего правила действующее законодательство предусматривает ряд случаев судебного рассмотрения таких споров.
• 6. Нарушение одной из сторон административно-правового отношения требований нормы, независимо от того, кто является в этом виновным, влечет за собой юридическую ответственность перед государством в лице его соответствующих органов (должностных лиц). Чаще всего — перед полномочными органами управления, имеющими право применять меры дисциплинарной и административной ответственности. В ряде случаев возможна ответственность и в судебном порядке, например, за правонарушения в сфере охраны общественного порядка. Такой характер ответственности объясняется тем, что фактически нарушаются интересы государства в сфере исполнительной и распорядительной деятельности.

административный правовой норма Участники административно-правовых отношений Участники административно-правовых отношений — это конкретные стороны — организации и лица, наделенные обязанностями и правами в сфере государственного управления и способные их практически реализовывать. Имеются в виду органы исполнительной власти, государственные служащие, предприятия, учреждения и организации, трудовые коллективы, граждане. Речь идет о всех субъектах административного права, которые под влиянием юридических фактов, предусмотренных гипотезой соответствующей административно-правовой нормы, становятся субъектами (участниками, сторонами) административно-правовых отношений.

Общим условием вступления организаций и лиц в административно-правовые отношения является наличие у них административной правоспособности, то есть способности приобретать комплекс прав и обязанностей в сфере государственного управления, предусмотренных и обеспеченных нормами административного права. Это условие еще не свидетельствует о наличии конкретных административно-правовых отношений. Для этого необходимо, чтобы организация или лицо обладали административной дееспособностью, то есть способностью практически реализовывать в правоотношениях свою административную правоспособность, свои юридические обязанности и права. Сочетание административной правои дееспособности создает условия, при которых субъект административного права становится и субъектом (участником, стороной) административного правоотношения.

Административная правоспособность органов государственного управления выражается в компетенции, которой наделяется каждый из них при образовании. Компетенция органа фиксирует круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав). Фактически административная правоспособность органа управления закрепляет и выражает объем принадлежащих ему юридически-властных полномочий, дающих возможность участвовать в административно-правовых отношениях.

Административная правои дееспособность органов управления возникает одновременно с их образованием и определением компетенции. При этом в большинстве случаев органы управления обязаны вступать в административно-правовые отношения, которые играют роль основного средства практической реализации принадлежащей им компетенции.

Различают общую и специальную правои дееспособность органов управления. Общая правоспособность выражается в представляемой органам возможности осуществлять управленческую деятельность в пределах их компетенции. Специальная правоспособность дополняет общую и выражается в возможности органов осуществлять свои специфические задачи или функции управления (например, контрольно-надзорную, юрисдикционную деятельность). Нередко создаются органы, предназначенные для осуществления исключительно такого рода задач, например, государственные инспекции, административные комиссии. Как общая, так и специальная правоспособность органов управления находит свое выражение в их общей или специальной дееспособности.

Участниками административно-правовых отношений являются также структурные подразделения аппарата органов управления (например, управления и отделы центрального аппарата министерств, государственных комитетов). Объем их административной правои дееспособности определяется руководством данного органа.

Административная правои дееспособность государственных предприятий, учреждений и организаций практически выражается в деятельности их органов управления (например, администрация предприятия, генеральный директор производственного объединения). Эти органы, в пределах своей компетенции реализуют административно-правовые обязанности и права, установленные для предприятий, учреждений и организаций; представляют их во внешних отношениях административно-правового и иного (например, гражданско-правового) характера.

Административная правои дееспособность государственных служащих — административно-управленческих работников определяется характером их деятельности и, как правило, закрепляется либо в специальных положениях (например, в положении о главном бухгалтере), либо в должностных инструкциях. Эти правои дееспособность производны от компетенции того органа, в котором служащие занимают соответствующую должность.

Определенной административной правои дееспособностью обладают общественные организации и трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций. Административно-правовые нормы определяю, в частности, основные виды административно-правовых отношений с участием этих организаций и коллективов. Такого рода отношения складываются, однако, не внутри негосударственных объединений, а в той сфере, где они взаимодействуют с органами государственного управления, с администрацией предприятий, учреждений и организаций.

Административной правои дееспособностью обладают и граждане. Объем их административных прав и обязанностей определяется Конституцией, действующим законодательством, а также соответствующими административно-правовыми нормами.