Экономическое содержание и цели финансового выравнивания территорий

Экономическое содержание финансового выравнивания территорий

В ходе развития теории и практики создания финансовых основ управления территориями в странах развитой рыночной экономикой накоплен значительный опыт формирования систем финансового выравнивания, общие положения которого имеют большое значение вне зависимости от страновой специфики.

Финансовое выравнивание рассматривается как система, позволяющая компенсировать неравенство доходов между территориальными образованиями одного уровня, возникающее в силу различий в их налоговом потенциале или величине расходов, необходимых для того, чтобы обеспечивать предоставление локальных общественных услуг на должном уровне.

В зависимости от того, какие элементы включают в содержание финансового выравнивания, можно выделить его широкую и узкую трактовки.

В широком определении финансовое выравнивание предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения его задач и функций. К элементам финансового выравнивания в этом случае относят, во-первых, распределение доходных и расходных полномочий между уровнями публичной власти, во-вторых, корректировку первоначального распределения налоговых поступлений, поскольку от того, как распределены доходные и расходные полномочия, во многом зависит распределение налоговых доходов и их последующая корректировка.

В узком определении финансовое выравнивание сводится ко второму элементу, т. е. корректировке первоначального распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней.

В практике всех стран субфедеральные органы власти осуществляют предоставление локальных общественных услуг населению, проживающему на подведомственной им территории, и имеют в своем распоряжении ряд доходных источников, необходимых для их финансирования. Однако для предоставления необходимого набора общественных услуг на одинаковом уровне, соответствующем установленным государством стандартам, органы власти различных территорий производят неодинаковые затраты в силу существующих различий в стоимости оказываемых услуг. Кроме того, различаются и имеющиеся у субфедеральных органов власти источники покрытия этих затрат, поскольку территории обладают неодинаковым налоговым потенциалом.

Зарубежный опыт

Отдельные механизмы финансового выравнивания впервые появились в 1940— 1950;х гг. в ряде федеративных стран. Сегодня большинство государств как с федеративным, так и с унитарным устройством используют программы по снижению финансового неравенства территорий.

В странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) через механизмы финансового выравнивания перераспределяется в среднем около 2,5% от ВВП, 5% общих государственных расходов и 50% межбюджетных трансфертов^[1].

В целом необходимость финансового выравнивания обусловлена следующими обстоятельствами:

• — различный уровень расходов на производство локальных общественных услуг на разных территориях вследствие природно-климатических, географических, технико-технологических и иных факторов;
• — различия налоговых потенциалов территорий;
• — межтерриториальные различия потребностей в бюджетных услугах в силу неодинакового состава населения, географической локализации и иных факторов;
• — несоответствие территориального распределения налогового потенциала и потребителей бюджетных услуг.

Указанные обстоятельства обусловливают необходимость финансового выравнивания, которое действует по двум основным направлениям:

• 1) уменьшает несоответствие расходов, необходимых для обеспечения предоставления локальных общественных услуг на уровне определенных стандартов;
• 2) сглаживает различия налоговых потенциалов территорий.

Цели финансового выравнивания территорий Создание систем финансового выравнивания связано с необходимостью достижения следующих целей:

• — гарантировать соответствие местной экономической политики целям национальной экономической политики, контроль государства над общим уровнем налогообложения и бюджетными расходами;
• — обеспечить долгосрочную сбалансированность экономического развития территорий;
• — нивелировать несоответствие в распределении ресурсов и финансовых затрат в национальных масштабах;
• — обеспечить равный уровень предоставления определенных общественных услуг на территории страны;
• — компенсировать территориальным органам власти и управления расходы, осуществляемые в процессе выполнения ими государственных полномочий.

Возникновение систем финансового выравнивания тесно связано с процессами децентрализации бюджетно-налоговой системы. Финансовое выравнивание рассматривают как естественного спутника бюджетноналоговой децентрализации, поскольку оно направлено на исправление диспропорций потенциальных результатов автономии территорий. Можно сказать, что финансовое выравнивание является обязательным условием бюджетно-налоговой децентрализации и ее неизбежным результатом.

Действие механизма финансового обеспечения функций территориальных органов власти, базирующегося на их праве устанавливать налоги, определяет возможность финансового неравенства территорий. В условиях неравномерного распределения ресурсов и различия потребностей в финансовых затратах различных территорий соответствующие органы власти для обеспечения равного уровня бюджетных услуг вынуждены применять разные налоговые ставки. Ликвидация этого неравенства предполагает введение систем финансового выравнивания. Выравнивание, осуществляемое за счет трансфертов, обусловливает некоторое сокращение доли собственных доходов в общей сумме доходов территориальных бюджетов. Оно компенсирует издержки бюджетно-налоговой децентрализации и способствует сглаживанию различий в налоговых потенциалах и уровнях затрат на предоставление равных бюджетных услуг.

Существование эффективных систем финансового выравнивания, гарантирующих минимальный уровень бюджетных ресурсов всем территориям, позволяет соответствующим органам власти осуществлять более действенный контроль за уровнем собственных налоговых поступлений, при этом создается возможность минимизации противоречий между центром и территориями, а также сдерживания налоговой конкуренции между различными территориями.

Вопросы практики Современные подходы к трактовке целей финансового выравнивания в общем виде представлены в странах ОЭСР^[2]. Во всех ст ранах ОЭСР движущей силой выравнивания является справедливость, т. е. обеспечение соразмерного налогового потенциала и равного доступа к общественным услугам на разных территориях.

Предполагается:

• — выравнять налоговый потенциал и стоимость предоставления общественных благ и услуг на душу населения в различных регионах. Налоговый потенциал и стоимость предоставления общественных благ и услуг на душу населения могут отличаться в разных регионах в силу географических или социально-экономических причин. Целью выравнивания является обеспечение каждого гражданина средним уровнем общественных услуг при сопоставимых налоговых ставках;
• — выравнять предельные выгоды от государственных расходов, но регионам. Страны ОЭСР, имеющие центральные правительственные программы для значимых общественных услуг (таких как здравоохранение и образование), администрируемые центральным правительством, могут использовать выравнивающие трансферты, чтобы уравнять предельные выгоды от государственных расходов, но регионам;
• — устранить внешние налоговые эффекты, приводящие к нерациональному распределению труда и (или) капитала по регионам. В условиях децентрализованной фискальной системы могут искажаться решения по распределению мобильных факторов, поскольку при неравенстве налоговых баз возникают стимулы к локализации таких факторов в регионах с высокой налоговой базой. Трансферты, выравнивающие межрегиональные различия налоговых баз, будут устранять этот источник неэффективности;
• — обеспечить страхование от неравномерного распределения доходов или занятости. Если территории страны различаются, но уровню доходов или занятости, перераспределительные трансферты могут обеспечить страхование этих территорий от неблагоприятных последствий таких различий.

Таким образом, финансовое выравнивание повышает жизнеспособность системы финансового обеспечения органов территориальной власти и управления. Кроме того, оно способствует реализации целей экономической стабильности и долгосрочного сбалансированного экономического развития территорий, а также социальной политики и социального развития. Межтерриториальиые различия не должны отражаться на праве граждан страны получать равный набор определенных общественных услуг независимо от места их проживания. Чрезмерная дифференциация территорий по уровню бюджетных доходов и занятости может привести к негативным социальным последствиям, поскольку именно в депрессивных регионах, где территориальные власти не могут за счет собственных доходов территорий обеспечить реализацию данного права, как правило, выше доля населения, нуждающегося в социальной поддержке. Для того чтобы предупредить такие последствия и обеспечить всех жителей страны в равной степени определенными общественными услугами, осуществляются предоставление дополнительной финансовой помощи и выравнивание бюджетной обеспеченности с помощью межбюджетных трансфертов.

• [1] Fiscal Federalism 2014: Making Decentralization Work, OECD Publishing: Paris, 2014.
• [2] Fiscal equalization in OECD countries. OECD Network on Fiscal Relations Across Levelsof Government. URL: https://www.oecd.org/ctp/federalism/39 234 016.pdf.