Принципы государственного регулирования природопользования

Механизмы государственного регулирования природопользования

Природные ресурсы в пределах Российской Федерации являются собственностью государства. Использование большинства природных ресурсов в той или иной мере регулируется государством с целью поддержания качества окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и, как следствие, достижения неистощительного природопользования. Для обеспечения поставленной цели в Российской Федерации действуют три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Законодательная ветвь власти отвечает за законотворческую деятельность, в том числе и в сфере охраны окружающей среды, исполнительная — за исполнение законов, судебная — за решение конфликтных ситуаций в сфере законности и правопорядка.

Исполнительными органами государственной власти в сфере природопользования в Российской Федерации являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ, а также Министерство сельского хозяйства РФ. Сразу отметим, что Министерство сельского хозяйства осуществляет полномочия в сфере использования природных ресурсов растительного и животного происхождения, в том числе охотничьих и рыболовных. В структуре Министерства природных ресурсов выделены федеральные службы и агентства, а именно Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. В структуре Министерства сельского хозяйства выделены подведомственные организации, ответственные за регулирование в сфере природопользования. К таким организациям относятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).

Перечисленные органы государственной власти осуществляют свою деятельность в сфере регулирования природопользования с использованием нескольких основных механизмов, перечисленных на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Механизмы государственного регулирования природопользования.

Административные механизмы реализуются через разрешения, запреты и ограничения. Деятельность, не ведущая к критическому негативному воздействию на окружающую среду, разрешается, например, в форме выдачи лицензии на ее осуществление, а сопровождающаяся существенным негативным воздействием на окружающую среду — запрещается. К административным механизмам относятся в первую очередь мероприятия по нормированию негативного воздействия на окружающую среду, нормированию качества самой окружающей среды, выпускаемой продукции, параметров технологических процессов, нормированию изъятия природных ресурсов, в частности биотических, и т. д. Так, например, административным механизмом является определение нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов, нормативов образования отходов производства и потребления, нормативов содержания тех или иных компонентов в продукции, лицензирование видов деятельности, имеющих потенциальную опасность для окружающей среды и т. д. Важным административным механизмом является разнообразного рода контроль, например за соблюдением норм природоохранного законодательства. В случае выявления грубых нарушений природоохранного законодательства со стороны хозяйствующего субъекта территориальные органы исполнительной власти в сфере природопользования вправе приостановить деятельность такого хозяйствующего субъекта.

Культурно-просветительские и социально-психологические механизмы близки по сути и сводятся к повышению общей экологической культуры и экологической сознательности в обществе. С помощью этих механизмов каждому человеку в обществе внушается необходимость бережного отношения к окружающей среде во всех ее проявлениях. Разница заключается лишь в том, какими методами достигается цель — повышение общей экологической сознательности в обществе. Культурно-просветительские механизмы достигают этой цели в основном через экологическое образование, например научно-популярные телепередачи и фильмы экологической направленности. Социальнопсихологические механизмы призваны сделать экологическую культуру нормой поведения, довести, так сказать, до автоматизма экологически корректное поведение. И тут важной составляющей является экологическое воспитание подрастающего поколения, которое следует начинать еще в дошкольных учреждениях.

Экономические механизмы государственного регулирования природопользования реализуются путем введения платы за пользование природными ресурсами (в нашей стране — за пользование недрами, землей, участками леса и др.), а также загрязнение окружающей среды. Это способствует более рациональному использованию природно-ресурсного потенциала природопользователями. Плата взимается в основном в виде арендных платежей и в виде налогов.

Плата за загрязнение подразделяется по трем основным категориям: за выбросы, за сбросы и за размещение отходов. В свою очередь, внутри каждой названной категории выделяют плату за загрязнение в пределах установленных нормативов, за загрязнение в пределах установленных лимитов и за сверхлимитное загрязнение. Очевидно, что ставки платежей за сверхлимитное загрязнение окружающей среды наиболее высокие, что является действенным побудительным фактором к снижению количеств загрязняющих веществ.

Государственный контроль в сфере природопользования непрерывен и подразделяется по видам природопользования. Например, в сфере недропользования среди его задач недопущение и пресечение нарушений недропользователями требований Закона «О недрах», а также прочих действующих нормативных правовых актов в сфере недропользования и охраны недр. Государственный надзор в сфере недропользования осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях. На федеральном уровне — в лице Федерального агентства по недропользованию. Так как основу бюджета Российской Федерации на момент написания настоящего учебника составляют средства, полученные от продажи минерально-сырьевых ресурсов, то Федеральное агентство по недропользованию можно считать одним из ключевых в системе Минприроды России.

Главной целью государственного регулирования недропользования является обеспечение неистощительного недропользования, а именно обеспечение рационального использования недр, также их охраны и воспроизводства. Это делается для того, чтобы ресурсный потенциал недр был доступен не только нынешним, но и будущим поколениям народов России. Таким образом обеспечивается экономическая и экологическая безопасность Российской Федерации.

Для обеспечения поставленной цели органы государственного регулирования в сфере недропользования решают целый ряд задач, главными из которых можно назвать следующие:

• • определение объемов извлечения различных полезных ископаемых в настоящее время и на будущее как в целом по стране, так и по регионам в отдельности;
• • обеспечение геологического изучения недр с целью поиска новых месторождений полезных ископаемых и определения их эксплуатационных запасов. Резервирование участков недр;
• • определение размеров платежей за недропользование и размера цен на некоторые виды полезных ископаемых;
• • установление правил недропользования, в том числе и с точки охраны окружающей среды, а также осуществление контроля за соблюдением природоохранного законодательства в сфере недропользования.

Федеральное агентство по недропользованию, помимо перечисленного выше, выполняет следующие основные функции:

• • организует геологоразведку;
• • проводит работы по геолого-экономической оценке разведанных месторождений;
• • проводит аукционы на право получения лицензии на добычу полезных ископаемых и прочих видов недропользования;
• • осуществляет лицензирование в сфере недропользования;
• • ведет государственный кадастр объектов недропользования.

Органом государственной власти, регулирующим отношения в сфере водопользования на момент написания настоящего учебника, является подразделение Минприроды — Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы). Основные функции Агентства водных ресурсов сводятся к следующему:

• • реализация мероприятий по предотвращению негативного воздействия водных объектов, например регулирование стока с целью предотвращения наводнений;
• • мероприятия по охране водных объектов питьевого и рыбохозяйственного назначения от загрязнения, засорения и истощения;
• • ведение государственного водного реестра;
• • осуществление мониторинга водных объектов.

Под руководством Федерального агентства водных ресурсов разрабатываются так называемые схемы комплексного использования и охраны водных объектов. Эти схемы среди прочих содержат важнейшие с точки зрения водопользования показатели, такие как^[1]:

• • целевые показатели качества воды, которые определяют качественный состав поверхностных и подземных вод на период действия схемы комплексного использования;
• • перечни водохозяйственных и водоохранных мероприятий;
• • водохозяйственные балансы, которые представляют собой данные по потребностям в водных ресурсах и данные по их фактической обеспеченности;
• • лимиты водопотребления и сброса сточных вод, при соблюдении которых будет обеспечено нормативное качество вод как в границах бассейнового округа, так и в каждом отдельном водном объекте.

В целях соблюдения законодательства в сфере водопользования осуществляется государственный надзор в области водопользования и охраны водных ресурсов, реализуемый федеральными, региональными и местными структурами Минприроды России. Государственный надзор принимает самые разные формы: проверки деятельности непосредственно на водных объектах, запросы документов на право водопользования, отбор проб воды в водных объектах и проб сточных вод, выдача предписаний и рекомендаций и т. д.

Органом государственной власти, регулирующим отношения в сфере лесопользования, является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Основная функция Рослесхоза — контроль и регулирование деятельности предприятий лесного сектора экономики. Главная задача Рослесхоза — обеспечение неистощительного использования лесных ресурсов. Территориальные подразделения Агентства — лесхозы — выполняют функции, связанные с охраной и воспроизводством лесов. В частности, можно выделить следующие основные виды деятельности органов лесного хозяйства:

• • они устанавливают возраст рубок главного пользования. Этот возраст должен совпадать с моментом достижения древостоем максимальной хозяйственной ценности, что, в свою очередь, является одним из непеременных условий рационального лесопользования;
• • осуществляют отнесение участков лесного фонда к тем или иным категориям, например защитные, эксплуатационные или резервные леса. В результате автоматически определяется допустимый режим эксплуатации участков леса;
• • проводят работы в области селекции и семеноводства. А именно, производится заготовка семян деревьев, что впоследствии позволяет производить мероприятия по лесовосстановлению на вырубках, гарях и прочих лесных землях, по каким-либо причинам нуждающихся в искусственном лесовосстановлении. Заготовку семян производят с деревьев, обладающих наилучшим габитусом, а следовательно, и наилучшими показателями качества древесины. Таким образом происходит селекция древесных растений, направленная на увеличение хозяйственной ценности древостоев в будущем;
• • осуществляют инвентаризацию лесного фонда. При этом используются методы лесоустройства и лесной таксации. Лесной фонд разделяется просеками на так называемые кварталы. Внутри каждого квартала определяется состав древостоев, их возраст и прочие характеристики, от которых зависит экологическая и хозяйственная ценность насаждений;
• • осуществляют пожарный надзор, в том числе устанавливают правила пожарной безопасности в лесах и контролируют их исполнение;
• • проводят различного рода мониторинг лесных насаждений;
• • осуществляют охрану лесов от самовольных рубок, фитои энтомовредителей и т. д.;
• • определяют перечень видов древесных и кустарниковых видов, заготовка древесины которых не допускается. В результате обеспечивается сохранение редких видов древесной и кустарниковой растительности;
• • устанавливают правила заготовки древесины. Например, оговаривается максимально допустимая высота пней, необходимость очистки мест вырубок от порубочных остатков, сроки заготовки древесины и проведение лесовосстановительных мероприятий;
• • в определенной мере регулируют правила заготовки и сбора недревесных ресурсов леса, например, запрет на сбор огрехов путем спиливания деревьев или запрет заготовки ягод способами, ведущими к необратимому повреждению растений, и т. д.;
• • регламентируют проведение в лесных массивах научно-исследовательской и образовательной деятельности;
• • регламентируют использование лесов для целей отдыха. Например, могут вводить запрет на любое посещение лесов в пожароопасный период;
• • принимают участие в определении кадастровой стоимости лесных участков.

Отдельно следует сказать о деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Эта служба также входит в структуру Минприроды и занимается самыми общими вопросами в сфере рационального использования природных ресурсов и сохранения качества окружающей природной среды на территории Российской Федерации. Как и у всех других федеральных служб, Росприроднадзор действует как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях и имеет соответствующие подразделения.

Уже само название указанной федеральной службы говорит, что основной ее задачей является надзор. В частности, эта служба осуществляет государственный экологический надзор, государственный надзор за использованием земель, а также охрану земель, надзор в сфере обращения с отходами, надзор за состоянием атмосферного воздуха, водных объектов, отчасти занимается лесной охраной, охраной и воспроизводством объектов животного мира, охраной и использованием ООПТ, таких как заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы и т. д.

Важным полномочием Росприроднадзора является осуществление государственной экологической экспертизы намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может быть опасна для окружающей среды. Эта же служба ведет государственные реестры экологически опасных объектов, кадастровый учет отходов и их паспортизацию путем отнесения отходов к тому или иному классу опасности. Кроме того, Росприроднадзор занимается лицензированием деятельности, связанной с обращением с отходами, в том числе разрешения на сброс загрязняющих веществ в водоемы, выбросы загрязнителей в атмосферу. Служба осуществляет деятельность по нормированию физических воздействий на окружающую среду, например нормирование уровней шума, теплового, электромагнитного, радиоактивного и других видов неингредиентного загрязнения.

Еще одним подразделением Росприроднадзора, как уже говорилось, является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Одной из задач этой службы является обеспечение действия Закона РФ «Об охране атмосферного воздуха». В рамках этой задачи Росгидрометом проводятся мероприятия по контролю за уровнем содержания в атмосферном воздухе вредных примесей. Эта служба, как следует из названия, оказывает услуги в области метеорологии и других близких областях, касающихся мониторинга окружающей среды, в том числе, как только что было указано, и в области мониторинга загрязнения атмосферы. Таким образом, Росгидромет помимо всего прочего реализует функцию государственного надзора в сфере охраны атмосферного воздуха. Росгидромет предоставляет информацию, позволяющую своевременно готовиться к неблагоприятным метеоусловиям, а также информирует население о возникновении опасных уровней загрязненности окружающей среды. Информация Росгидромета позволяет более эффективно и безопасно вести освоение природных ресурсов, в том числе в районах Крайнего Севера, где метеопрогнозы порой играют жизненно важную роль.

Государственное регулирование и нормирование также осуществляется в области изъятия объектов растительного и животного мира. Эти вопросы в той или иной мере находятся в компетенции Министерства сельского хозяйства, и в частности Россельхознадзора и Росрыболовства. Россельхознадзор является органом государственной власти, регулирующим отношения в сфере использования обитающих на суше объектов растительного и животного мира. Помимо прочего это ведомство решает задачи в области сохранения и воспроизводства охотничьих животных, определяет размеры нормативов добычи диких животных и максимальное количество лицензий по каждому биологическому виду.

Органом государственной власти, регулирующим отношения в сфере использования водных биологических ресурсов, является Росрыболовство: осуществляет контроль за соблюдением правил неистощительного рыболовства и использования других водных биологических ресурсов, определяет размер максимального допустимого вылова водных биологических ресурсов и распределяет квоты вылова между районами рыболовства.

Таким образом, путем установления безопасных нормативов изъятия особей из популяции и используя данные о численности популяций наземных животных, рыбы и прочих биоресурсов, специально уполномоченные органы государственной власти устанавливают общее количество особей растительного и животного мира, допустимых к изъятию из среды обитания. На основе полученных данных о допустимых объемах изъятия биоресурсов определяется количество лицензий на их отстрел и совокупные квоты на вылов рыбы в том или ином регионе Российской Федерации, после чего указанные квоты распределяются между заинтересованными физическими и юридическими лицами.

Говоря о деятельности государства в области сохранения разнообразия растительного и животного мира на территории Российской Федерации, следует упомянуть о том, что Росприроднадзор ведет Красную книгу России, т. е. на федеральном уровне принимает решения о причислении тех или иных видов животных и растений к редким или исчезающим.

Следует также перечислить некоторые наиболее значимые принципы государственного регулирования в области использования и охраны животного мира, а также в деле охраны и восстановления среды обитания объектов животного мира:

• • поддержание стабильного биологического разнообразия и неистощительного использования объектов животного мира;
• • охрана животного мира и сохранение благоприятных условий среды обитания;
• • обеспечение гуманного обращения с объектами животного мира. Тут следует отметить, что из-за отсутствия у объектов растительного мира центральной нервной системы растения лишены болевых ощущений. Именно поэтому в Законе «О животном мире» отсутствует понятие о гуманном обращении с растениями;
• • запрет на совмещение деятельности, связанной с воспроизводством и охраной объектов растительного и животного мира, с деятельностью, связанной с использованием указанных объектов. Отчасти и по этой причине территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства в лице лесхозов более не выполняют функции, связанные с лесозаготовками, а лишь осуществляют надзор за лесопользованием и мероприятия по лесовосстановлению;
• • пропаганда в обществе бережного отношения к объектам растительного и животного мира;
• • установление платы за пользование объектами животного и растительного мира;
• • непрерывный государственный контроль за использованием объектов животного и растительного мира, а также за сохранением среды обитания растений и животных^[2].

Пожалуй, одним из важнейших принципов государственного регулирования в сфере пользования биотическими ресурсами, перечисленных выше, является государственный контроль и надзор за использованием объектов растительного и животного мира. Цель этого контроля — недопущение нарушений буквы действующего законодательства в указанной области, причем на всех уровнях — от деятельности физических лиц до деятельности самих органов власти всех уровней и их представителей. Технически данный контроль проводится путем проверок на территории обитания объектов растительного и животного мира, а также принятия мер по пресечению или предупреждению противоправных действий. Физически эти действия осуществляются охотоведами, сотрудниками рыбнадзора, лесничими, сотрудниками правоохранительных органов. Государственный охотничий надзор реализуется представителями органов государственной власти в лице государственных инспекторов, а производственный охотничий контроль — силами самих пользователей охотничьих угодий, заключивших охотхозяйственные соглашения.

Вопросы рыболовства на территории Российской Федерации регулируются отдельной федеральной службой — Федеральным агентством по рыболовству (Росрыболовство), входящим в состав Министерства сельского хозяйства. Именно Росрыболовство отвечает за определение и распределение квот на вылов рыбы, за оформление и выдачу разрешений на вылов рыбы и на пользование рыбопромысловыми участками. Квоты на вылов водных биоресурсов выдаются в Российской Федерации сроком на 10 лет. В выдаваемом на основании квоты разрешении указывается разрешенный к вылову объем водного биоресурса, а также судно, в отношении которого это разрешение выдано. Дело тут в том, что квоты выдаются физическому или юридическому лицу, в собственности которого может быть несколько судов, но использоваться могут не все суда. Квоты на вылов рыбы в Российской Федерации являются объектом проведения аукционов. Помимо распределения долей квот на вылов водных биоресурсов могут быть распределены и рыбопромысловые участки, на которых разрешается вылов водных биоресурсов в пределах установленных квот. Но это необязательное условие, и добыча водных биоресурсов может осуществляться без закрепления конкретных рыбопромысловых участков за конкретными промысловыми организациями и лицами. Сотрудники Росрыболовства отвечают за контроль за рыбным промыслом и использованием водных биоресурсов в целом. Например, закон требует установки на судах с мощностью двигателя более 55 кВт и валовой вместимостью свыше 80 т груза специальных приборов контроля, позволяющих контролирующим органам определять текущее положение судна на акватории и таким образом контролировать соблюдение правил добычи водных биоресурсов.

Таким образом, очевидно, что государство активно регулирует все вопросы, связанные с природопользованием, что позволяет эффективно добиваться рационального использования природных ресурсов и неистощительного природопользования.

• [1] В соответствии с Водным кодексом РФ.
• [2] Федеральный закон «О животном мире».