Бюджетный дефицит. 
Государственные финансы

Дефицит (профицит) бюджета и источники его финансирования

Бюджет как финансовый документ можно разделить на две условные части, для их обозначения в российской практике употребляются термины «над чертой» и «под чертой»:

• — над чертой находятся доходы и расходы бюджета, которые составляют положительный или отрицательный баланс. Если расходы превышают доходы, то такой бюджетный баланс называется дефицитом, если доходы превышают расходы бюджета — профицитом;
• — под чертой располагаются источники финансирования дефицита бюджета. Основу их структуры составляют: долговые источники, источники от операций с активами, источники от операций с предоставлением бюджетных кредитов органам власти другого уровня и юридическим лицам, а также изменение остатков на счетах бюджета (табл. 2.7).

Данное разделение бюджета служит для того, чтобы обособить финансовые потоки, формирующиеся в целях осуществления:

• — политики формирования доходов и расходов;
• — долговой политики (осуществление заимствований, погашение долга);
• — политики управления активами (приватизация предприятий, покунка/продажа земли, акций и других активов);

политики управления ликвидностью средств бюджета (для недопущения возникновения кассовых разрывов исполнения бюджетов, т. е. временной нехватки доходов, а также управления средствами резервных фондов).

Разделение бюджета на две части позволяет обеспечить оперативность и гибкость управления бюджетом. Многие показатели «под чертой» трудно зафиксировать заранее, поскольку они носят сложно предсказуемый, вероятностный характер: например, фактическая цена приватизации предприятия, скорее всего, будет отличаться от прогнозной, запланированные заимствования могут оказаться невыгодными в связи с резким ростом процентных ставок, также и объем погашения внешних облигаций может измениться в связи с изменением валютного курса и т. д. Принятое деление бюджета па две части как бы отделяет полномочия представительных органов власти по утверждению направления полученных в бюджет доходов на финансирование расходов (т.е. непосредственно бюджетную политику) от управления финансовыми и нефинансовыми активами, что является прерогативой исполнительной власти.

Необходимо пояснить особенность использования термина «источники финансирования дефицита бюджета». Если бюджет дефицитный (расходы превышают доходы), то дефицит требует погашения за счет источников финансирования (долговых, продажи активов, снижения остатков). Но если бюджет профицитный, то после финансирования расходов возникает остаток нераспределенных доходов, который можно направлять на погашение долга, покупку активов и (или) на увеличение остатков на счетах. Тогда данные финансовые потоки правильнее называть направлениями использования профицита.

ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС

Термин источники финансирования дефицита бюджета остался в российской бюджетной практике с тех времен, когда считалось, что бюджет обязательно должен быть дефицитным, т. е. все доходы, собранные в бюджет, должны быть обязательно направлены на выполнение государством своих полномочий — предоставление услуг по образованию, здравоохранению, обороне государства и т. п. То есть накопление бюджетных остатков считалось неправильным бюджетным управлением.

Позже, в конце 1990;х гг., данный подход в Российской Федерации был пересмотрен. В связи с цикличностью экономического развития, а также целесообразностью применения долговых инструментов для стимулирования экономического развития страны и (или), напротив, осуществления резервирования средств в периоды экономического роста и (или) поступления конъюнктурных доходов профицитный бюджет признается нормой в годы погашения долга и накопления резервных фондов.

В соответствии с данным подходом требование дефицитности бюджета было отменено, однако терминология осталась прежней.

К источникам финансирования дефицита относятся:

• • долговые инструменты (привлечение заимствований и их погашение);
• • операции с активами (продажа, покупка);
• • кредиты (предоставление кредитов юридическим лицам и другим уровням бюджетной системы и их погашение);
• • изменение остатков на счетах бюджета.

Каждый из перечисленных источников финансирования дефицита — сальдовый, т. е. представляет собой результат вычитания «оттока» бюджетных средств из их «притока». Например, сальдо долговых источников является разницей между объемом привлечения долга и погашения действующих обязательств; сальдо операций с активами — разницей между объемом поступлений от продажи активов (например, приватизации имущества) и средств, затраченных на приобретение новых активов (земли, драгоценных металлов, акций).

Источники финансирования дефицита делятся на внешние и внутренние (в российской практике в зависимости от валюты расчета). Соответственно, внутренние источники финансирования дефицита — это источники в валюте страны, внешние — в иностранной валюте^[1].

Основным требованием к структуре бюджета является принцип сбалансированности. Он означает, что разница между расходами и доходами бюджета (т.е. дефицит/профицит бюджета) должна быть равна объему источников финансирования дефицита с обратным знаком (см. табл. 2.7).

Понятие сбалансированности бюджета можно пояснить с помощью следующих тождеств:

Расходы — Доходы = Дефицит (+)/Профицит (-) бюджета = - Сумма сальдо источников финансирования дефицита бюджета (включая изменение остатков на счетах) или Доходы + Поступления по источникам финансирования = Расходы +.

+ Выплаты по источникам финансирования Данный принцип представляет собой аналог принципа двойной записи в коммерческом бухгалтерском учете:

• — если есть поступления в бюджет, то они должны быть учтены или как доходы, или как поступления по источникам финансирования дефицита (и одновременно отразиться как увеличение остатков средств на счетах бюджета);
• — если производится расходование средств, то операция отражается или как расходы, или как списание средств, но источникам финансирования дефицита (и одновременно уменьшение остатков средств на счетах бюджета).

Под доходами в данной схеме понимаются регулярные поступления в бюджет — налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления, могут также присутствовать доходы от продажи активов, если они регулярные. Сложно прогнозируемые, нерегулярные и (или) регулируемые поступления (долговые заимствования, поступления от продажи имущества, акций, земли и т. д.) учитываются в источниках финансирования дефицита бюджета.

Примеры «профицитного» и «дефицитного» бюджета (федеральный бюджет РФ).

Таблица 2.7

Источник: Отчеты об исполнении федерального бюджета: www.roskazna.ru.

Данная схема удобна для прогнозирования и утверждения бюджета (управления бюджетом), поскольку сложно утвердить в законе о бюджете «непредсказуемые» доходы и ожидать исполнения данных прогнозов.

ИНФОРМАЦИЯ К РАЗМЫШЛЕНИЮ

Существуют различные подходы к делению доходов и расходов на те, что учитываются «над чертой» и «под чертой». Соответственно получаются разные значения дефицита/профици га. Это не является ошибкой, данные схемы предусматривают разное понимание «доходов» и «расходов» в зависимости от цели использования.

Рассмотрим основные цели определения размера дефицита/профицита.

• 1. Определения влияния бюджета на активы и обязательства органа власти. Данная схема основана на методологии, приведенной в Руководстве по статистике государственных финансов 2001 г.^[2], и применяется в ряде видов бюджетной отчетности Российской Федерации. Под доходами здесь понимаются поступления, увеличивающие активы органа власти, под расходами — все списания средств, уменьшающие активы. Па основе данной отчетности проводятся международные сопоставления стран по показателям, характеризующим бюджетную систему.
• 2. Определение платежеспособности бюджета. Особенность данной схемы состоит в том, что доходы и расходы делятся на текущие, капитальные и долговые: поступления в бюджет включают текущие доходы, капитальные доходы и заимствования, расходования средств — текущие расходы, капитальные расходы и расходы по погашению долга. Балансирующей статьей будет увеличение или уменьшение бюджетных остатков. В такой схеме выделяется несколько видов балансов, основной из которых — баланс по текущим доходам и расходам. Считается, что состояние бюджета критическое, если текущие доходы не покрывают текущих расходов, т. е. для финансирования текущих расходов (заработной платы, социальных пособий и т. д.) приходится привлекать заемные средства или продавать активы государства. В таких случаях говорят о проедании бюджета. Данная схема анализа структуры бюджета используется при определении параметров долговой политики, а также при определении платежеспособности бюджетов. Ее часто можно встретить в исследованиях рейтинговых агентств.
• 3. Баланс бюджета без учета долговых потоков. Данный баланс называется первичным дефицитом/профицитом бюджета. Он представляет собой превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание долга. Данный банане описывает способность доходной части покрывать собственно расходы на содержание государства и выполнение его полномочий, т. е. показывает ситуацию в случае отсутствия долговых обязательств.

В зависимости от причин, вызвавших бюджетный дефицит, к нему могут быть применены такие термины, как:

• — спланированный или случайный (неплановый) — в зависимости от характера возникновения: спланированный, если он был запланирован и реализовался (например, на год); случайный — если был запланирован профицит, но случайно (к примеру, за полугодие), бюджет исполнился с дефицитом. Причиной могли быть непредвиденные кассовые разрывы в поступлении доходов и (или) внезапная потребность в дополнительных расходах;
• — хронический или временный — в зависимости от продолжительности дефицита: хронический, если он наблюдается на протяжении более трех лет. Такая ситуация обычно является следствием продолжительного экономического кризиса;
• — циклический или структурный — в первом случае дефицит вызван циклическим спадом деловой активности и сокращением налоговых поступлений, во втором — возник в естественных макроэкономических условиях вследствие осознанной бюджетной политики государства.

• [1] В основном данное деление относится к долговым инструментам и предоставлениюкредитов (например, внешних экспортных кредитов и рублевых кредитов субъектам РФ).
• [2] URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/rus/pdf/allr.pdf.