Лекция 5 ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ И МОДЕЛИ ЛОББИЗМА

Плюралистическая и корпоративная модель представительства интересов. Прямой, косвенный и внутренний лоббизм. Встроенный лоббизм. Непосредственная и опосредованная, спланированная и спонтанная, плюралистическая и корпоративная, ситуационная и стратегическая формы лоббизма. Легитимная и нелегитимная модели лоббизма.

Исторический опыт показывает, что взаимодействие между обществом и государством осуществляется в основном через специальные институты. Со стороны государства участвуют государственный аппарат и органы политической власти, со стороны общества — организации, группы и иные объединения, составляющие его институциональную инфраструктуру. Эта инфраструктура в системном плане распадается на два принципиально различных образования — политические партии и группы интересов. Причем каждое взаимодействует с государством по своим каналам и своими методами. Партии делают это через выборы, парламенты и местные представительные учреждения, т. е. выстраивают систему территориального представительства, тогда как группы интересов осуществляют такое взаимодействие, входя в непосредственный контакт с государством и его органами, т. е. через систему функционального представительства [91, 92]. В зависимости от степени открытости и демократичности политической системы можно выделить основные модели лоббизма: плюралистическую и корпоративную. По мнению теоретика плюралистического подхода Р. Даля, конкуренция разнообразных групп интересов, у которых неравные исходные возможности и, следовательно, неравные сферы влияния и рычаги оказания давления на принятие решений, лежит в основе функционирования политической системы, которую можно определить как «полиархию» — правление многих, в рамках которого государство предоставляет группам интересов арену для согласования мнений. Современная политическая теория считает государство не только ареной, но и активным участником борьбы за разделение сфер влияния [50, 93].

Плюрализм — это тип представительства интересов, при котором группы давления организуются спонтанно, они многочисленны, конкурируют между собой. Они сами, независимо от государства, определяют свой интерес, своих лидеров и степень того, насколько далеко они могут идти в преследовании этого интереса. В одной и той же сфере деятельности может быть несколько таких групп. Ни одна из них не обладает монополией на представительство интересов. Достижение какой-либо из них своих целей, т. е. оказание влияния на государство, — результат конкурентной борьбы.

От плюралистического коренным образом отличается корпоративный тип представительства интересов. Суть корпоративной модели можно сформулировать как «социально-политическую организацию общественной жизни, при которой отношения между группами интересов и политической системой реализуются через корпорации, т. е. через структурированное представительство групп интересов в целях выработки и принятия решений и последующей их реализации» [94, 95].

Корпоративная модель начала развиваться во второй половине XIX — начале XX в. и эволюционировала от механизма интеграции субъектов социально-экономических отношений тоталитарных и авторитарных режимов до современной концепции социального партнерства. Сущность ранней корпоративистской модели состояла в наличии жестких связей между принудительным образом созданными «корпорациями» и институтами государства, ответственными за состояние экономики и социальные отношения. Даже в том случае когда эта подсистема достраивалась до парламентского уровня, как это было в фашистской Италии, реальная политическая власть в центре и на местах сосредоточивалась в руках партийногосударственной верхушки.

В этом, последнем случае группы интересов сравнительно немногочисленны, имеют реальные возможности воздействия на государственную политику, функционально упорядочены, иерархизированы. Источник такого порядка — государство. Именно оно признает за данной группой монопольное право на представительство определенного интереса в обмен на право соответствующим образом влиять на выбор такого интереса, отбор лидеров [45, 41].

Можно выделить ключевые черты корпоративного типа представительства интересов. Во-первых, корпоративные организации монопольны по своей сущности, источником этого статуса является государство. Во-вторых, они сочетают в себе как функции управления, так и функции представительства. В-третьих, государство рассматривается как главный инструмент выявления интересов, само отбирает и определяет определенную, идеологически надежную группу, в результате чего говорить о конкуренции уже не приходится [95].

В современной концепции «неокорпоративного» взаимодействия участвуют добровольные ассоциации, прежде всего профсоюзы и бизнес-организации, и их взаимодействие с государством носит также сугубо добровольный характер, строится на началах равенства сторон, причем они вольны в любой момент либо вообще прервать эти отношения, либо перевести их в категорию «плюралистических». Наиболее яркими образцами либерального корпоративизма считались так называемая «шведская модель» и австрийская система социального партнерства.

Таким образом, главным признаком плюрализма является конкуренция, свободное соревнование групп давления в их воздействии на государство, тогда как в корпоративизме налицо род «картельного соглашения», функциональная дифференциация и монополия определенных групп на представительство определенных интересов.

Преобладание в том или ином политическом режиме конкретных типов лоббирования определяется множеством факторов. Прежде всего, это общий характер политической системы. Например, в советской политике с се степенью централизации преобладало корпоративное лоббирование как в сфере экономики, так и в любой другой области общественной жизни. В экономике лоббирование концентрировалось в централизованных и официально утвержденных группах функционального представительства.

В других сферах критерием отбора групп, которым предоставлялась монополия на представительство той или иной категории интересов, служила чаще всего верность господствующей идеологии. Но корпоративное представительство возникает не только в авторитарных государствах. Даже в современных демократических государствах во многих секторах деятельности количество абсолютно свободных, действующих на конкурентной основе групп давления сравнительно невелико [36, 97].

Хотя плюралистическая и корпоративная концепции выражают различные варианты или модели взаимодействия заинтересованных групп и государства, их нельзя рассматривать в качестве «равнозначных» или взаимоисключающих. Если корпоративная модель строго ограничена сферой взаимодействия групп интересов и государства, то плюралистическая распространяется на всю сферу взаимодействия общества и государства, включая плюрализм партий, СМИ, и, таким образом, определяет характер общественно-политической системы как таковой. Плюралистическая модель представляет собой систему прямых и обратных связей, где лоббизм — важное, но не единственное их проявление.

Несмотря на особенности практики лоббизма в разных странах, субъекты лоббизма, как правило, обладают идентичной психологией деятельности, характеризующейся поисковым поведением и специфической мотивационной направленностью.

В западной научной литературе принято различать три типа лоббизма: 1) «прямой лоббизм», в рамках которого ведется целенаправленная работа с представителями институтов власти, причем в основном силами лоббистов-профессионалов; 2)"косвенный лоббизм", когда организуются разнообразные общественные акции; 3) «внутренний лоббизм», при котором интересы в органах власти отстаивают те, кто в них работает или имеет к ним непосредственное отношение [46].

По форме виды лоббирования можно подразделить на непосредственное и опосредованное, спланированное и спонтанное, плюралистическое и корпоративное, ситуационное и стратегическое, законное и криминальное. По содержанию виды лоббирования делятся на активные и пассивные, эмоциональные и рациональные, разовые и постоянные.

При непосредственной лоббистской деятельности субъект лоббизма сам является организатором и исполнителем всего процесса лоббирования. При опосредованной лоббистской деятельности формируются и поддерживаются группы давления. В условиях отсутствия правового регулирования лоббизма его опосрсдованность становится одной из наиболее распространенных форм [45].

Что касается лоббистской деятельности, осуществляемой в условиях легитимности, то можно выделить ряд общих характерных черт, присущих легитимному лоббизму. Во-первых, основным институтом, где наиболее ярко проявляется подобная форма отстаивания групповых интересов, является парламент. Парламент любой страны постоянно находится в центре общественно-политической жизни, является местом пересечения и столкновения существующих в обществе многочисленных интересов, мотивов, потребностей. Неизменным атрибутом парламентской жизни является важность выполняемых данным органом функций и наличие лоббистского давления на деятельность парламента. Процесс лоббирования в парламентской деятельности показывает наличие многочисленных субъектов группового давления, отражающих широкий спектр существующих в обществе интересов. Очевидно, что существование законных рамок, регулирующих лоббистскую деятельность, дает обществу и другим социальным группам определенные механизмы контроля за деятельностью лоббистов, в том числе и физических лиц.

Во-вторых, в большинстве стран лоббизмом занимаются как физические, так и юридические лица, но регистрации подлежат физические лица, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью. В законодательстве некоторых стран встречаются ограничения в выборе клиентов лоббистской деятельности, например, ими могут являться только негосударственные организации. В ряде стран, в частности во Франции, лоббистами не могут быть физические лица.

Групповые интересы во всем многообразии их конкретных форм служат основной причиной, исходя из которой член парламента начинает формировать свою позицию по тому или иному законопроекту. В американской политической терминологии существует понятие «встроенный лоббист». Он применяется по отношению к конгрессменам, которые на постоянной основе отстаивают определенные корпоративные интересы [98, 99].

Непоследовательность, противоречивость политического поведения членов парламентов чаще возникает при отсутствии феномена «встроенного лоббизма» и объясняется сменой партнеров из числа лоббистских структур. Очевидно, что подобное явление, как правило, возникает при отсутствии легитимности лоббистской деятельности. Предметом лоббирования чаще всего становятся условия хозяйственной деятельности, т. е. собственность, налоги, квоты, лицензии, государственные заказы.

В условиях легитимного лоббизма в среде лоббирующих организаций, как правило, достигается соглашение об основополагающих целях давления на государство путем разностороннего лоббирования. При этом возможны разнообразные модификации, способы существования и проявления лоббизма. Если провести сравнительный анализ, то можно выявить виды лоббирования, более характерные для легитимной его формы. Как правило, легитимное лоббирование бывает чаще непосредственное, чем опосредованное; стратегическое чаще, чем ситуационное; криминальное реже, чем законное; прямое чаще, чем косвенное.

Опосредованная форма используется и при легитимном лоббизме, но зачастую в ней нет необходимости. Однако легитимная модель также не может обеспечить стопроцентного контроля над деятельностью лоббистов. Так, например, в ФРГ разнообразных «групп интересов» только в западных землях насчитывается от 4 до 5 тыс. [45].

В лоббистской сфере задействованы значительные финансовые средства, к примеру, в США только на услуги непрямого лоббизма, осуществляемого через PR-компании, в 1999;2000 гг. было израсходовано около 790 млн долларов. Очевидно, что проконтролировать денежные суммы, которые направляются на лоббирование, можно только в условиях легитимности, хотя стремление использовать не установленные законом способы лоббизма имеет место и при его легитимности [100, 101].

Таким образом, легитимная и нелегитимная модели лоббизма по своей форме переплетаются, и ясно, что невозможно поставить под общественный контроль все проявления лоббизма. Так, например, если на частной встрече представитель корпорации предлагает выдвинуть нужный законопроект и в благодарность внести нужную сумму в предвыборный фонд, подобные действия являются одним из жестких проявлений лоббизма. Доказать факт такой договоренности почти невозможно. Фактически это можно рассматривать как подкуп, но с юридической точки зрения это всего лишь влияние, так как передача денег в избирательный фонд представляет собой изъявление политических предпочтений, что гарантировано первой поправкой к Конституции США [102].

Одной из главных задач для аппарата лоббирования является правильный выбор объекта давления. Например, если вновь избранный парламент будет голосовать по готовящемуся законопроекту, что предпочтительнее: внести немного денег в предвыборные фонды как можно большего числа кандидатов; внести большую сумму тем депутатам, кто, по прогнозам, уже имеет хорошие шансы; распределить всю сумму среди тех, кто, вероятно, окажется в комитете, готовящем законопроект? Правильно сделанный выбор определяет успех лоббирования.

Кроме передачи денег в избирательный фонд, среди других методов лоббирования можно отметить «финансовые консультации», т. е. помощь в правильном размещении капиталов, давление общественным мнением, вырабатываемым в дружественных СМИ, частные договоренности относительно дальнейшей карьеры лоббируемого лица [45, 48].

Итак, существуют различные подходы к классификации лоббизма, основными из них являются корпоративная и прюралистичсская модели, однако на практике преобладают смешанные типы представительства интересов.