Функции государственного и муниципального управления земельными ресурсами

Под государственным управлением земельными ресурсами

понимают организационно-правовое и экономическое воздействие государства на использование и охрану земель на территории РФ. Государственное управление можно также рассматривать как осуществление исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий по земельным вопросам в целях организации рационального использования и охраны всех земель на территории РФ.

Государство осуществляет управление землей в двух аспектах:

• — как собственник земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление);
• — как суверен, осуществляющий публичное управление в отношении всех земель независимо от форм собственности.

Управление землями на территории России осуществляют:

• — Российская Федерация (в лице федеральных органов государственной власти);
• — субъекты Российской Федерации (в лице региональных органов государственной власти);
• — муниципальные образования или органы местного самоуправления.

Цели государственного управления землями:

• — реализация органами власти и управления своих правомочий в соответствии с законодательством;
• — организация рационального использования и охраны всех земель;
• — охрана прав на землю граждан и юридических лиц.

Стратегические задачи муниципального управления землями:

• — повышение эффективности использования земли на территории муниципального образования;
• — увеличение доходной части местного бюджета от земельных платежей и сделок с землей;
• — максимальное удовлетворение потребностей в земельных участках;
• — устойчивое использование земель;
• — предельное увеличение земли в оборот.

Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений закреплены в ст. 9 Земельного кодекса:

• — установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
• — установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
• — государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;
• — осуществление государственного земельного надзора;
• — установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
• — резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
• — разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
• — иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.¹

Российская Федерация также осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Структура федеральных органов исполнительной власти (см. табл. 2), реализующая полномочия Российской Федерации в сфере земельных отношений, утверждена Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636.

Структура федеральных органов исполнительной власти

Система органов государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне регулируется следующими документами:

• — Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;
• — Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития РФ»;
• — Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»;
• — Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии РФ»;
• — Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования…»;
• — Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства РФ»;
• — Постановление Правительства РФ от 09.02.2012 № 109 «О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель»;

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

• — резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации;
• — разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;
• — иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации также осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, осуществляющих управление земельными ресурсами, устанавливается субъектами РФ самостоятельно. Субъекты РФ вправе самостоятельно определять систему органов государственной власти в регионе, устанавливать их статус, наименование, порядок формирования, компетенцию и др. В то же время действие принципа самостоятельности ограничено положением Конституции РФ^[1] о том, что организация и деятельность органов государственной власти субъектов РФ должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом^[2].

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся:

• — резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
• — установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
• — разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
• — иные полномочия, направленные на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель^[3]. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления нс входят в систему органов государственной власти. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^[4].

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации¹.

К основным функциям государственного управления земельными ресурсами можно отнести:

• — перевод земель из одной категории в другую;
• — мониторинг земель;
• — землеустройство;
• — ведение государственного кадастра недвижимости;
• — планирование использования земель;
• — территориальное зонирование;
• — оценка земель;
• — предоставление земельных участков и изъятие земель;
• — контроль за использованием и охраной земель;
• — государственная регистрация прав на землю и сделок с ней.

Перевод земель из одной категории в другую — это изменение категории и целевого назначения земельного участка, т. е. деятельность уполномоченных органов по установлению фактической цели использования земельного участка, изучению природных, социальных, экономических и иных факторов использования земельного участка, направленному на выбор того целевого назначения, которое бы соответствовало эффективному и рациональному использованию земельного участка, а также издание индивидуального правового акта об отнесении земельного участка к определенной категории.

Перевод земель осуществляется в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса, Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», градостроительным, лесным и иным федеральным законодательством.

Перевод земель осуществляется:

• 1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
• — из земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительством РФ;
• — из земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов РФ;
• — из земель, находящихся в муниципальной собственности, — органами местного самоуправления.

Для земель, находящихся в частной собственности:

• — перевод земель сельскохозяйственного назначения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• — перевод земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.

Мониторинг земель — это система наблюдений за состоянием земель. Мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды. Объектами мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации. Мониторинг осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти во взаимодействии друг с другом, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным.

Задачами мониторинга являются:

• — своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
• — информационное обеспечение ведения государственного кадастра недвижимости, в том числе земель, государственного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
• — обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель регулируется Положением об осуществлении государственного мониторинга, утвержденным Постановлением Правительства от 28.11.2002 № 846.

Мониторинг включает в себя:

• — сбор информации о состоянии земель, ее обработку и хранение;
• — непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
• — анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

В зависимости от сроков и периодичности проведения съемки наблюдения и обследования делятся на:

• — базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);
• — периодические (раз в три года и более);
• — оперативные (фиксирующие текущие изменения).

Землеустройство — система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (внутрихозяйственное землеустройство).

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства в основном осуществляется ст. 68, 69 ЗК РФ и Федеральным законом от 18.06.2001 «О землеустройстве»¹.

' СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

Цель землеустройства заключается в обеспечении рационального использования земель, их охраны, улучшении ландшафтов. Различают территориальное и внутрихозяйственное землеустройство. Объектами территориального землеустройства являются территории субъектов РФ, муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков. Объектами внутрихозяйственного землеустройства являются земельные участки, используемые гражданами и юридическими лицами для сельскохозяйственного производства, и территории, используемые общинами коренных малочисленных народов для обеспечения их традиционного образа жизни.

Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. При проведении землеустройства обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении. Отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. Заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном законом порядке.

В случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Под землеустроительным процессом понимается организация и порядок проведения землеустройства.

Землеустроительный процесс состоит из следующих этапов:

• — из подготовительных работ;
• — разработки прогнозов, схем, проектов землеустройства;
• — рассмотрения и утверждения проектной документации;
• — перенесения проектов в натуру (на местность);
• — оформления и выдачи землеустроительных материалов и документов;
• — осуществления авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами.

• [1] Ч. 1 ст. 77 Конституции РФ // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
• [2] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
• [3] Ст. 11 Земельного кодекса РФ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
• [4] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.