Преимущества и изъяны смешанного принципа государственно-административного устройства федерации

Здесь необходимо подчеркнуть подтвержденный мировым опытом факт бесперспективности попыток разрешения национального вопроса в рамках федерации путем ее национально-территориальной организации. Наиболее яркий пример с этой точки зрения дает Чехословакия, где два родственных народа — чехи и словаки, — несмотря на единство своих исторических судеб, близость культуры, традиций, единство в борьбе с немецко-фашистскими захватчиками и т. д., не смогли найти общий язык и, в конечном счете, вынуждены были разойтись и создать самостоятельные государства.

К каким трагическим последствиям может привести использование данного принципа, воочию продемонстрировали кровавые процессы распада Югославии, а также две чеченские войны в России, отделение Карабаха от Азербайджана, Южной Осетии и Абхазии от Грузии и т. д.

Немалый интерес в этом контексте представляет пример Бельгии, которая за последние десятилетия переживает существенные системные трансформации. Как известно, из унитарного государства в 1980 г. она была преобразована в федерацию. Бельгия включает три округа: Фламандский (с фламандскоязычным населением), Валлонский (с франкоязычным населением), каждый из которых, в свою очередь, состоит из пяти провинций, а также Брюссельский столичный округ. В то же время Бельгия делится на три языковых сообщества: Фламандское — Фламандский округ и Брюссельский столичный округ; Франкоязычное — Валлонский округ и Брюссельский столичный округ; Немецкоязычное — часть провинции Льеж.

В последние годы эта страна находится в состоянии постоянного кризиса из-за противоречий между двумя главными языковыми общинами — фламандцами и валлонами, порой доходящими до угроз распада страны на две части. Более того, в настоящее время Бельгия, которая, казалось бы, процветающая и благополучная во всех отношениях страна, время от времени стоит пред угрозой распада на Валлонию и Фландрию.

С этой точки зрения для нас несомненный интерес представляет сравнение опыта США и России. Обе страны являются многосоставными, полиэтническими, многокультурными, многоконфессиональными. Однако этот фактор по-разному проявляется в федеративном устройстве этих стран. Если в России многонациональный состав населения стал одним из важнейших факторов государственно-административного устройства, то в США в силу целого комплекса факторов, прежде всего, исторических особенностей их происхождения, становления и развития, этот фактор не получил отражения в характере и конфигурации государственно-административного устройства.

Если в США с самого начала сложилась федерация конкретных государственных образований в лице тринадцати штатов, то в России после революции 1917 г. сложилась в значительной степени федерация народов. В 1918 г. было объявлено, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из национальных советских республик. Но в действительности наряду с республиками существовали области и края.

Иначе говоря, перед таким классическим федеративным государством, как США, считающихся своего рода «плавильным котлом», где представители многих народов-иммигрантов как бы переплавились в единую американскую нацию, не стояла проблема решения национального вопроса. В этой стране государственно-административное деление не имеет отношения к этническим или иным сообществам. Этому в значительной степени способствовал тот факт, что здесь с самого начала эпопеи иммиграции представители различных народов расселялись дисперсно на всей территории страны.

Однако есть примеры, когда этот вопрос весьма трудно решается в многонациональных федерациях, где внутригосударственное устройство основано преимущественно или исключительно на административно-территориальном принципе. К ним относится, прежде всего, Индия. Однако эту страну нередко потрясают этнонациональные и конфессиональные конфликты, порой выливающиеся в террористические акты. Этот пример свидетельствует о том, что не существует какого-либо единого, одинаково пригодного для всех народов и стран пути и средства решения этнонационалыюго вопроса.

Административное устройство должно отвечать, прежде всего, требованиям всемерного укрепления государства, надлежащей управляемости важнейших сфер общественной жизни. Нельзя не признать тот факт, что выделение национальных автономий в самостоятельные единицы государственно-территориального устройства СССР действительно сыграло определенную позитивную роль в плане их экономического, социального и культурного развития. Однако в современных условиях принцип национально-территориального деления, заложенный много десятилетий назад, изжил себя и действует в силу исторической традиции, вернее сказать, инерции.

К концу советского периода выпукло обозначилось прогрессирующее отставание административно-территориального деления страны и отдельных регионов от основных направлений и тенденций социально-экономического и политического развития страны и остального мира. Более того, в современных условиях национально-территориальный принцип стал одним из ключевых факторов, препятствующих окончательному преодолению конфликтности Северного Кавказа, обеспечению единства, устойчивости и безопасности государства. Поэтому необходимы поиски новых форм и путей перехода от национально-территориальной к территориально-административной федерации.

Разумеется, федерализм является инструментом равноправия народов, но это обстоятельство вовсе не делает обязательным национально-территориальный принцип построения федерации. Главный его изъян состоит в том, что здесь главное внимание концентрируется на максимальном совпадении границ региона с границами ареала расселения определенного этноса, фактически игнорируя другие не менее, а, возможно, более важные составляющие. А эго в современных условиях глобализации и интенсификации миграционных процессов порождает дополнительные трудности для социально-экономического, политического и культурного развития регионов.

Тем более, этот принцип не решает, а лишь временно заглушает национальный вопрос, а во многих случаях существенно осложняет проблему обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. К тому же, противоречия, связанные с различным политическим статусом и этнической основой образования субъектов Федерации содержат в себе значительный потенциал конфликтности. Об этом убедительно свидетельствуют примеры распада СССР, Чехословакии, Югославии.

Помимо всего прочего результатом реализации национально-территориальной федерации является появление такого феномена как титульный этнос или титульный народ, что, например, на Северном Кавказе, где по сути дела имеет место прямо-таки вавилонское смешение народов, является просто нонсенсом. Именно этот феномен во многом благоприятствует фактической легитимации региональных политических элит на этнической основе, когда руководители территорий прямо заинтересованы в максимальном возвышении своего статуса, вплоть до независимости от центра. А это, в свою очередь, ведет, если не публично, то фактически в негласной форме к иерархизации пародов региона, их разделению па равных и более равных.

Административно-территориальная федерация предлагает более простую и оптимальную систему территориального устройства, базирующуюся на учете, прежде всего, ресурсных, экономических, производственных, географических, демографических и иных факторов.

К примеру, почему федеральные земли Бавария, Саксония и Тюрингия, которые называют себя республиками, но своему правовому статусу и реальному положению в системе федеративных отношений нельзя сравнивать с Татарстаном или с какой-либо северо-кавказской национальной республикой?

Ответ на этот вопрос можно получить, если провести сравнительный анализ соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Основного закона ФРГ. Так, их преамбулы сходны по форме, но вместе с тем содержат более или менее существенные различия. Если в первом документе говорится, что Конституцию принимает многонациональный народ Российской Федерации, то во втором речь идет о немецком народе, то есть о мононациональном, монолитном государствообразующем субъекте.

В то время как в Конституции РФ не отдается предпочтение какой-либо конкретной государствообразующей нации (говорится о многонациональном народе Российской Федерации), статьи Основного закона ФРГ «привязаны» к немцам: «Все немцы имеют право…», «Каждый немец имеет…»^[1]. В результате в ФРГ за все время своего существования для земель была характерна исключительно центростремительная тенденция.

Соревновательность земель не предполагает их претензии добиваться той или иной формы и степени суверенитета в ущерб суверенитету федерального центра. Иначе говоря, в Германии, как государстве единой немецкой нации, статус федеральных земель, населенных главным образом немцами, не может служить источником угрозы для единства и целостности государства.

Иное положение вещей в Российской Федерации, где каждый из субъектов Федерации, прежде всего национальные республики, стремится к расширению своих властных полномочий — как за счет федерального центра, так и в ущерб другим субъектам Федерации. Республики имеют свое гражданство, наряду с русским языком свои государственные языки и другие атрибуты государственности, что при определенных условиях может стать основой для их претензий на выход из состава Федерации.

Об обоснованности этого тезиса свидетельствует так называемый парад суверенитетов в 1990;х гг., крайним проявлением которых стали две чеченские войны. И это, несмотря на тот факт, что Россия представляет собой не договорную, а конституционную Федерацию, исключающую право выхода какого-либо субъекта из состава единого государства.

• [1] Основной закон ФРГ. СПб, 2002. Ст. 8, 33. П. 1, 2.