Территориальное управление в политической системе Российской Федерации

Научная актуальность проблемы.

Представленная работа посвящена проблемам территориального управления, которые достаточно подробно и с разных методологических позиций исследовались специалистами различных обществоведческих и естественных наук.

Однако, поскольку тема находится на стыке нескольких научных дисциплин (таких, как социология, менеджмент, юриспруденция и экономическая география), то специалисты каждой из перечисленных дисциплин освещали лишь отдельные аспекты интересующей нас темыкомплексных же исследований на сегодняшний день явно недостаточно.

Как указывает, в частности, один из ведущих специалистов по экономическому районированию В. В. Кистанов, проблема территориального управления «зачастую исследуется недостаточно полно. Обычно она рассматривается учеными-управленцами в отрыве от социально-экономических особенностей конкретных типов и разновидностей регионов, а эконом-географы и экономисты-регионалисты в своих работах почти не касаются управленческого аспекта. Между тем здесь особенно важен комплексный и системный подход"1.

К этому следует добавить, что специалисты теории менеджмента, конструируя общие управленческие принципы, не всегда проводят различение между управлением предприятием, общественной организацией, государственным аппаратом и, наконец, территорией. Юристы в основном исследуют нормативно-правовую базу в области управления территориями и не обязательно учитывают то, насколько реальный политический процесс Кистанов, В. В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства / В. В. Кистанов — М., 2000, с. 3. искажает действие принятых органами государственной власти законов и подзаконных актов. В свою очередь, если социология политики изучает, прежде всего, воздействие общества на власть, то политология в узком смысле — наоборот, воздействие власти на общество. Таким образом, каждая наука предлагает свое видение проблемы.

Между тем попытка рассмотрения проблемы с позиций только одной из вышеперечисленных научных дисциплин не дает полного ее освещения именно потому, что в этом случае не учитывается воздействие иных, прежде всего политических факторовто, каким образом недоучет политических факторов искажает результаты здравых, казалось бы, юридических и экономических решений. В связи с этим именно политологический анализ территориального управления позволяет дать интегральный срез проблемы, синтезирующий подходы, выработанные в иных науках.

Таким образом, именно недостаточностью комплексных исследований, рассматривающих проблемы территориального управления именно с позиций политологии, во многом предопределена научная актуальность исследования.

В диссертации рассматриваются как общие проблемы политического управления и его места в системе макроуправления, среди таких видов управления, как государственное, социальное и стратегическое, так и особенности территориального управления в системе политического управления. При этом неизбежно затрагивались исторические, юридические, экономико-географические, социально-экономические и иные аспекты территориального управления. В комплексе это и должно дать политологический подход в исследовании проблемы.

Несмотря на использование данных смежных обществоведческих дисциплин, исследование остается, тем не менее, в рамках политологии. Это не юриспруденция, а взгляд на юридические проблемы с точки зрения политологаточно так же и не история, а ее политологический анализаналогично и сюжеты, связанные с экономической географией, рассматриваются лишь под тем углом зрения, насколько они соприкасаются и взаимодействуют с типично политическими проблемами. Такой стереоскопический взгляд позволяет глубже проследить особенности политического процесса в его территориальном разрезе.

Представляется поэтому, что предпринятое исследование становится одной из первых в российской и зарубежной науке попыток изучения проблемы территориального устройства и управления России в комплексе, с учетом данных исторической, юридической, социологической, экономико-географической наук, менеджмента, но находясь, тем не менее, в русле политической науки.

Разумеется, не все аспекты территориального управления в силу обширности проблематики могли найти отражение в данной работе. Здесь территориальное управление трактуется прежде всего сквозь призму понятий территориального размежевания, территориального деления, принципов районирования территорий. В меньшей степени затрагиваются проблемы распределения полномочий, предметов ведения между центром и регионами, поскольку это также проблемы, которые сами по себе требуют отдельного исследования.

При этом территориальное управление исследуется как взаимообразный процесс, включающий как воздействие государства на территорию, так и обратное воздействие территориальных сообществ на государственную власть.

Проблема территориального устройства и управления Российской Федерации стала сегодня одной из наиболее острых в практической политике, выйдя, в частности, на передний план во взаимоотношениях центра и регионоводновременно она является и одной из наиболее обсуждаемых и дискуссионных в научной и научно-публицистической литературе.

Комплекс вопросов, дискутируемых в науке и на практике, включает в себя следующие проблемы: а) каковы должны быть взаимоотношения между центром и регионами страныб) каковы должны быть взаимоотношения между регионамив) каковы должны быть взаимоотношения между регионами и местным самоуправлениемг) каково должно быть распределение полномочий между всеми уровнями территориального управленияд) и, наконец, каково должно быть территориальное устройство Российской Федерации в целом.

Поскольку эти вопросы очень велики и требуют каждый самостоятельного научного анализа, то такое обстоятельство потребовало жестко отграничить рамки исследования — «территориальное управление» — уровнем субъекта государства и анализом его взаимоотношений с центром. Исходя из этого, территориальные границы исследования определялись, прежде всего, таксономическими уровнями, так как проблема «территориальности» в политическом управлении — это именно проблема уровней. Мы не ставили своей задачей изучение мегаи макроуровней (надгосударственного и государственного). Вопросы государства ставились лишь в связи с его делением на мезоуровни (регионы, или субъекты государства). В этой, и только в этой плоскости рассматривалась и взаимосвязь макроуровня с мегауровнем: проблематика границ, отношения с другими государствами.

Одновременно с этим за пределами исследования закономерно оказалась обширная проблематика микроуровня управления (муниципального), поскольку, во-первых, муниципальный уровень современным законодательством трактуется как отдельный от государственного1, что выражено даже в категориальном аппарате (государственное управление, но местное самоуправление), а во-вторых, теория местного самоуправления представляет собой отдельную, своеобразную и сложную проблему для научного исследования.

Иначе говоря, весь перечисленный комплекс проблем сознательно ограничен региональным уровнем управления, вопросы же центрального либо местного уровней управления затрагиваются лишь опосредованно, в связи с проблематикой территориального устройства Российской Федерации, в той степени, в какой они связаны с управлением регионами. В работе рассматриваются не макроуровень или мезоуровень как таковые, а именно их взаимодействие, или, иначе говоря, воздействие макроуровня на мезоуровень, и наоборот.

Работа имеет немало точек соприкосновения с такой субдисциплиной, как регионоведение, однако в строгом смысле к ней не относится, поскольку предполагает несколько иной угол зрения: если регионоведение освещает главным образом внутреннюю жизнь региона, то в нашей диссертации изучается, прежде всего, воздействие центра на регион и региона на центр, их взаимовлияние и взаимодавление. Следовательно, своеобразие предпринятого исследования заключается в том, что если предметом общей политологии являются отношения в основном на макроуровне, а предметом политического регионоведения — отношения на мезоуровне, то предметом настоящего исследования являются взаимоотношения и взаимодействия между макрои мезоуровнями.

В страноведческом аспекте работа ограничена Россией, другие государства если и рассматриваются, то лишь опосредованно, и специальной темой исследования не являются. Конституция Российской Федерации. Комментарий. — М.: Юридическая литература, 1994. — С. 101.

Хронологически работа охватывает современный этап развития России, от момента конституирования независимой и суверенной Российской Федерации в 1990;91 гг. и до сегодняшнего дняисторический же аспект интересен лишь постольку, поскольку он помогает проследить корни нынешних проблем территориального устройства.

В объектно-предметной области нас, прежде всего, волновали проблемы структуры территориального управления, территориального устройства государства, его административно-территориального деления (далее вездеАТД), обустройства территории.

Таким образом, именно территориальная структура государства, административно-территориальное деление России (причем, прежде всего, на ме-зоуровне) в его взаимосвязи с проблемами политического управления является основным объектом исследования. При этом административно-территориальное деление понимается, прежде всего, как политологическая категория (несмотря на то, что достаточно подробно изучается в экономической географии и, в меньшей степени, в юриспруденции) — здесь исследуются в основном принципы политического регулирования проблем территориального устройства страны.

Данное исследование посвящено территориальным аспектам политического управления. Поэтому к предмету исследования относятся, прежде всего, взаимоотношения между различными территориальными структурами, между центром и регионами, воздействие территориальных аспектов на политическое управление в целом. Таким образом, если под объектом исследования понимается территориальная структура общества, а под предметом — территориальное управление как воздействие на эту структуру, то в совокупности они образуют территориальное устройство государства.

В целом система территориального управления, как предполагается в исследовании, включает в себя не только территориальное устройство (и тем более не только территориальное деление), но и совокупность управляющих воздействий и взаимодействий и со стороны государства, как на свои территориальные органы, так и на структуры гражданского общества, и наоборот, воздействие общества на структуры государства. Территориальное управление нельзя, таким образом, сводить исключительно к государственному, оно благодаря системе прямых и обратных связей включено в систему именно политического управления.

Не случайно, поэтому, в работе значительное место уделено различным проектам реформ территориального управления, т.к. именно они наиболее ярко показывают, что не только государство воздействовало на состояние общества, но происходил и обратный процесс — давления общества на государство. Погружение в историю проектов неосуществленных, несбывшихся позволяет познать второй пласт политики. Ведь даже в случае непринятия того или иного проекта он расходился среди современников в слухах, идеях, наконец, в рукописных извлечениях и, таким образом, становился фактом общественного сознания и развития политической мысли, оказывая неявное воздействие на проекты осуществленные, на реальную политику. Возникало сложное переплетение неосуществленных и осуществленных проектовпри этом неосуществленные проекты показывали направления мысли ученых, общества, правительства, демонстрировали поливариантность общественного развития.

Наконец, они представляли собой базу для осуществленных реформ, каждая из которых имела длинную предысторию. Реализованные реформы напоминают вершину айсберга, покоясь на множестве отвергнутых и отложенных проектов, которые, не будучи приняты, воздействовали, тем не менее, на трансформацию общественного сознания. Таким образом, неосуществленные проекты показывают, какова подоснова состоявшихся реформ территориального управления.

Проблемная ситуация заключается в том, что на протяжении всех периодов российской истории многочисленные попытки преобразования управления территориями не привели к построению эффективной системы воздействия на территории, которое обеспечивало бы их оптимальное развитие и управляемость. Наоборот, типичной является ситуация, при которой государство достаточно слабо контролирует процессы, протекающие в его регионах.

В связи с этим проблема, которая исследуется в диссертации — необходимость построения максимально эффективной, оптимальной по количественным и качественным параметрам системы управления территориями (и нахождения критериев такой оптимальности), взаимодействия между центром и регионами, обществом и государством.

Гипотеза, заявленная в исследовании, может быть сформулирована следующим образом: проблема достижения эффективности и оптимальности территориального управления имеет формальную и сущностную стороны. Формальная сторона состоит в том, чтобы достичь количественного оптимума субъектов и объектов управления, т. е. в том, каково должно быть количество подсубъектных образований, и каковы должны быть количественные характеристики каждого из них (численность населения, площадь территории, объем промышленного потенциала, и т. д.). Сущностная сторона проблемы — в том, какова должна быть степень ответственности и уровень полномочий на каждом из этажей территориального управления.

Теоретические и методологические основы диссертации.

Работа строится на политологическом анализе проблемы на основе системного подхода, который позволяет изучить политические процессы в их развитии, в контексте присущей им исторической обстановки, проанализировать особенности современной политической системы России как по сравнению с другими периодами ее истории, так и по сравнению с политическими системами других государств. Этим задачам служит использование структурно-функционального, компаративистского, регионально-управленческого и историко-логического методов исследования. Такой комплексный анализ дает возможность проследить механизм функционирования политической системы на различных этапах ее формирования.

Проблемы территории, пространства, управления ими рассматривались представителями различных обществоведческих наук, поэтому теоретическое осмысление проблем политического и территориального управления в их взаимосвязи развивалось по нескольким основным научным направлениям.

С одной стороны, поскольку территориальное управление допустимо рассматривать как одну из пространственных характеристик политического процесса, то в рамках политологии оно исследуется, прежде всего, как составная часть теории политического процесса, разработанной классиками американской политологии Д. Трумэном и А. Бентли. При этом в трактовке политического процесса применительно к территориям выделяют обычно три основных подхода. В рамках институционального подхода исследуются, прежде всего, отношения государственные, административные: воздействие государства на свои территориальные субъекты, изменения в территориальном устройстве и территориальном делении государства. В рамках бихевио-рального подхода лучше всего показываются обратные связи: воздействие на власть индивидуумов, «атомов» политического процесса (в частности, требования общественности, выражаемые на митингах и в обращениях к власти, проекты территориального переустройства, инициируемые представителями общественности, как отражение их политической психологии). Структурно-функциональный подход играет в этой связи интегрирующую роль, не сводя управление только к деятельности институтов (и воздействию на институты), но и не отрывая деятельность политических акторов от институциональных подоснов.

Во-вторых, политическое управление и его территориальные аспекты рассматриваются в рамках менеджмента как разновидность стратегического управления. «Классическая школа» (А. Файоль, JI. Уайт, JI. Урвик, Д. Муни и др.) предполагает в основном изучение организационных структур, их иерархии, формальных (и безличных) структур и отношений, нормативного регулирования управления. В противоположность этому, школа «человеческих отношений» (А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) обращает внимание, прежде всего, на неформальные, личностно-окрашенные взаимотношения в рамках организационных структур, на интересы и психологические основы поведения акторов управленческого процесса.

Социология предлагает свою парадигму исследования проблемы: в рамках социального управления. Здесь можно выделить, прежде всего, концепцию классического рационализма В. Вильсона и Ф. Гудноу, которая была продолжена и развита в теории рациональной бюрократии М. Вебера, но затем подверглась ревизии в трудах Р. Даля, Т. Парсонса, М. Крозье и др.

И, наконец, в экономической географии интересующий нас аспект представлен, прежде всего, теориями экономического районирования и территориального комплексообразования, которые плодотворно разрабатывались в российской и советской науке, начиная с XVIII в. Основы теории экономического районирования можно обнаружить уже в работах исследователей XIX—XIX вв. (В.Н. Татищев, К. И. Арсеньев, П.П. Семенов-Тян-Шанский, Д.И. Менделеев). Окончательное оформление теория экономического районирования получила в классических трудах экономгеографов 1920;50-х гг. (Н.Н. Баранский, И. Г. Александров, П. М. Алампиев, Н.Н. Коло-совский, A.M. Колотиевский) и их учеников в 1970;е гг. (Ю.Г. Саюшкин, И. И. Белоусов, Т.М. Калашникова). Логическим продолжением теории экономического районирования стала теория комплексообразования, концептуально разработанная в 1960;80-е гг. в исследованиях Б. З. Мильнера, В. Н. Лаженцева, Н. Т. Агафонова и др.

Практическая актуальность темы определяется очевидным несовершенством и устарелостью существующей структуры управления территориями и недоучетом при проводимом районировании территорий политического фактора, который, безусловно, усложняет процессы регулирования взаимоотношений между центром, регионами и муниципиями. Осознание этого факта со стороны государства стало одним из побудительных мотивов при создании федеральных округов в 2000 г. и начавшейся в 2003 г. реформы муниципального управленияно, тем не менее, процесс совершенствования территориальной структуры государства находится только в начальной фазе своего развития.

Целью работы является политологический анализ проблем политического и территориального управления в их взаимосвязи и взаимозависимости. Иначе говоря, работа показывает пространственные характеристики политического процесса, то, каким образом политическое пространство государства оказывает влияние на принимаемые политические решения.

Из этого вытекают и задачи исследования:

— анализ зарождения идей, концепций, выработки механизмов административно-территориального обустройства на том или ином историческом этапе;

— осмысление альтернативных (как реализованных, так и нереализованных) вариантов территориального управления, предлагавшихся в свое время властными структурами, институтами и представителями общественности;

— выявление совокупности причин, обеспечивавших выбор из ряда закономерностей той, которая признавалась властью оптимальной, гарантирующей целостность Российского государства, эффективность управления страной;

— анализ нормативно-правовой базы территориального управления;

— исследование экономических, географических, социальных, культурно-исторических закономерностей изменения территориальной структуры государства.

Авторский вклад:

1. Представлена схема, показывающая место политического управления в системе макроуправления. Предложена трактовка, в соответствии с которой политическое управление играет интегрирующую роль во взаимоотношениях с государственным, социальным и стратегическим управлением. Отличительной особенностью политического управления является его полисубъектный характер, поскольку его субъектами могут быть и социум, и государство, и бизнеспри этом субъект управления может в определенных обстоятельствах представать как объекта «выход» из системы — соответственно, как «вход».

Предложенная схема имеет дискуссионный характер, она, очевидно, полемизирует с подходами, сложившимися в социологии и менеджменте, где предпочитают трактовать политическое и государственное управление как разновидность социального либо стратегического управления.

2. Разработаны критерии отнесения к политическому уровню управления. Установлено, что необходимыми условиями для перехода управленческого процесса из протополитической в политическую стадию необходимы, в частности, диверсификация групп давления, влияния, интересов, диверсификация элит, диверсификация средств массовой коммуникациинеобходим конфликт интересов, а, следовательно, и конфликт властных группировокнеобходим определенный интеллектуальный и промышленный потенциалиначе говоря, необходима развитая политическая, социальная и экономическая инфраструктура.

Все вышеперечисленные факторы начинают действовать на территориях с населением не менее 200−300 тысяч человек.

2. Предложены определения политической территории. Поскольку в исследовании речь идет в основном об управлении территориями, то необходимо отметить, что понятие территорий употребляется здесь не в географическом смысле, а в политологическом — как ареал протекания политического процесса, его пространственная характеристика. Поэтому и политическое управление в его территориальных аспектах (или территориальное управление, воспринимаемое с политических позиций) понимается как процесс управляющего воздействия на политическую территорию (и, соответственно, обратное воздействие территории на вышестоящий управленческий уровень). Кроме того, неоднократно в исследовании употребляется понятие территориального строительства, которое понимается как процесс создания, изменения, трансформации (укрупнения, разукрупнения, слияния, разделения) политических территорий.

4. В связи с этим в диссертации предложены критерии определения границ политического региона (или политического пространства, политической территории — все эти понятия воспринимаются здесь, в целях настоящего исследования, как синонимичные).

Показано, что политический регион отличается от государственного, или административного региона, который требует в основном наличия органов власти (прежде всего исполнительной) и, таким образом, ограничен рамками административно-территориального деления. Отличается он также и от экономического региона, который характеризуется, прежде всего, наличием производственных и транспортных связей, которые, в идеале, ведут к образованию территориальных комплексов.

Поскольку политический процесс является полем взаимодействия общества и власти, а группирование структур гражданского общества, таких, как партии, общественные объединения, некоммерческие организации, и, в особенности, неинституционализированные элементы — группы давления, влияния, интересов, — далеко не обязательно совпадает с административными границами, то и политический регион оказывается нередко значительно большим по площади и численности населения, чем базовый для его формирования государственный регион.

Это, в свою очередь, властно требует оптимизации количества субъектов государства, приведения их в соответствие с реально сложившимися политико-экономическими отношениями. Именно этим вызваны многочисленные в последнее время проекты укрупнения регионов.

5. В связи с этим в диссертации высказана гипотеза о количественном оптимуме объектов управления.

Вопреки сложившимся в менеджменте подходам, утверждающим, что оптимальное количество управляемых объектов должно насчитывать 7+2, в диссертации подчеркивается, что всякий раз, когда система территориального управления в России достигала указанных пределов, она стремилась к увеличению количества объектов и, следовательно, к уменьшению их базовых демографических, экономических и прочих характеристик.

Это позволяет предполагать, в свою очередь, и дальнейшую трансформацию созданных в 2000 г. федеральных округов либо в сторону их разукрупнения, либо в направлении создания новых подсубъектных образований внутри федеральных округов.

6. На основе всего вышесказанного предложены принципы реформирования системы территориального управления, позволяющие сочетать принципы выборности и назначаемости органов власти в регионах Российской Федерации. Такая двухуровневая структура управления, на взгляд автоpa, позволяет наилучшим образом использовать преимущества и сгладить недостатки каждого из двух типов управления (на основе выборности либо назначаемости).

Степень научной разработанности проблемы.

Поскольку проблемы территориального управления рассматривались с разной степенью разработанности в рамках нескольких наук, то, соответственно, и анализ историографии проблемы позволительно будет разбить на несколько направлений.

1. Общие проблемы макроуправления. Существует значительный массив литературы по государственному и социальному управлению1. Однако в ней, как правило, не вычленяется понятие политического управления, а значит, и не говорится о специфических особенностях именно политического воздействия на управляемые объекты, его отличиях от государственного, социального и стратегического (макроэкономического) управления.

2. Общие проблемы политического управления. Количество литературы по политическому управлению явно недостаточно2, кроме того, авторы сосредоточились на попытках разграничения понятий политического и об.

Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко — М., 2000; Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е. В. Охотского, В. Г. Игнатова — Р/н/Д, 1998; Государственное управление в России: учебник для вузов / Под ред. А. Н. Марковой — М., 2002; Основы современного социального управления / Под ред. В. Н. Иванова — М., 2000; Чиркин, В. Е. Государственное управление / В. Е. Чиркин — М., 2001; Зеркин, Д. П. Основы теории государственного управления / Д. П. Зеркин, В. Г. Игнатов — Р/н/Д., 2000; Радченко, А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход / А. И. Радченко — Р/н/Д., 1997; Глущенко, В. В. Теория государства и права: системно-управленческий подход / В. В. Глущенко — Железнодорожный, 2000; Атаманчук, Г. А. Теория государственного управления / Атаманчук Г. А. — М., 1997; Пикулькин, А. В. Система государственного управления / А. В. Пикулькин — М., 1997; Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия / И. А. Васильенко — М., 2000; Пронкин, С. В. Государственное управление зарубежных стран / С. В. Пронкин, О.Е. ПетрунинаМ., 2001; Шамхалов, Ф. В. Теория государственного управления / Ф. В. Шамхалов — М.&bdquo- 2002.

2 Политическое управление / Под ред. З. М. Зотовой. — М&bdquo- 1997; Политическое управление: сборник научных трудов кафедры политологии и политического управления. — М., 1998; Шабров, О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития / О. Ф. Шабров — М., 1997; Зотов, В. Б. Территориальное управление. Методология, теория, практика / В. Б. Зотов. — М., 1998; Лобанов, В. В. Государственное управление и общественная политика / В. В. Лобанов. — СПб., 2004; Комаровский, B.C. Политико-административное управление / B.C. Комаровский. — М., 2005; Взаимодействие экономики, политики и управления. — М., 1985; Кожурин, Ф. Д. Совершенствование регионального управления / Ф. Д. Кожурин. — М., 1990. щего макроуправления, поэтому очередь до исследования проблем территориального управления в этих монографиях, как правило, не доходит.

3. История управления. Проблемы территориального управления затрагиваются в монографиях и пособиях, посвященных общим проблемам истории государственного управления1. В них, как правило, раскрываются основные принципы управления территориями на различных этапах истории Россиипоказаны и основные реформы, произведенные в этой сфере. Вместе с тем нельзя не отметить, что проблематика территорий не является магистральной и для этого типа исследований. Работы по истории государственного управления исследуют проблемы регионального управления наряду с управлением центральным, по истории муниципального управления — наряду с местным самоуправлением, но вместе с тем нет работ, посвященных собственно истории среднего звена управления.

Общим недостатком многих работ, касающихся территориального управления, является смешение уровней, когда авторы начинают трактовать проблемы управления либо общегосударственного, либо муниципальногоа региональный уровень зачастую при этом выпадает. Так, недавно выпущенная в свет коллективная монография «Административно-территориальное устройство России. История и современность"1, невзирая на название, в основном освещает, однако, вопросы не территориального устройства страны, а системы ее центральных органов власти. Как представляется, авторы чрезмерно расширительно толкуют понятие административно-территориального Ерошкин, Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н. П. Ерошкин — 3-е изд., М., 1983; История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В. Г. Игнатов — Р/н/Д., 1999; История государственного управления России. Учебник / Под общей редакцией Р. Г. Пихоя — 2-е изд., исправленное — М., 2002; Коржихина, Т. П. История Российской государственности / Т. П. Коржихина, А. С. Сенин — М., 1995; Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления / Отв. редакторы С. Г. Агаджанов, В. В. Трепавлов — М., 1998; Сукиасян, М. А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства / М. А. Сукиасян.

— М., 1996; Макаров, В. Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в.

— 1917 г.) / В. Б. Макаров — Нижний Новгород, 2000; Макаров, В. Б. История советского государственного управления (октябрь 1917 — июнь 1941 гг.) / В. Б. Макаров — Нижний Новгород, 2001; Еремян, В. В. Местное самоуправление в России (XII — начало XX вв.) / В. В. Еремян, M.B. Федоров — М., 1998; Лаптева, Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века) / Л. Е. Лаптева — М., 1998. устройства. Это еще раз говорит о том, что вычленить из комплекса проблем политического управления именно его региональный уровень — задача трудно разрешимаятрудно отделить (особенно применительно к ранним этапам русской истории) уровень региона от центрального управления.

4. Юридические аспекты управления территориями как таковыми в литературе вообще практически не раскрываются. В юридической литературе зачастую рассматривается либо отдельно субъект федерации, либо отдельно государство в целом, но не взаимоотношения между ними, тогда как территориальное управление подразумевает именно воздействие и взаимодействие. Существует также ряд исследований в области истории и теории государства и права, которые трактуют проблемы территориального управления только в длинном ряду прочих проблем управления государством. Кроме того, проблемы территориального управления рассматриваются в работах (не только, впрочем, юридических), посвященных теоретическим основам современного федерализма, как формы территориального устройства4.

5. Экономические аспекты территориального управления исследуются с разных позиций в различных субдисциплинах менеджмента. Так, стратеги.

1 Административно-территориальное устройство России. История и современность — М., 2003.

2Лебедев, А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика / А. Н. Лебедев — М., 1999; Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации-Уфа, 1998; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия / Отв. ред. Б. С. Крылов — М., 1998; Субъекты Российской Федерации: законодательство, организация власти и управление. — М., 2000.

3 Спорные вопросы развития государства и права. — Нижний Новгород, 1998; Сравнительное конституционное право. — М., 1996; Теоретические проблемы российского конституционализма — М., 2000; Пробелы в российской конституции и возможности ее совершенствования. — М., 1998; Краснов, Ю. К. Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации / Ю. К. Краснов. — М., 2001; Хаб-риева, Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика / Т. Я. Хабриева. — М., 1998.

4 Колобов, О. А. Современный российский федерализм / О. А. Колобов, И. А. Скляров. — Н. Новгород, 2001; Умнова, И. А. Конституционные основы современного российского федерализма / И. А. Умнова. — М., 1998; Становление российского федерализма — М., 2000; Россия федеративная: проблемы и перспективы. — М., 2002; Смирнягин, Л. В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки / Л. В. Смирнягин. -М., 1998; Федоров, В. П. Интеграционные и дезинтеграционные процессы в России / В. П. Федоров. — М., 2002; Карапетян, Л. М. Федеративное устройство российского государства / Л. М. Карапетян. — М., 2001; Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. — М., 2000; Становление российского федерализма. — М., 2000; Современный федерализм: состояние и тенденции развития. — М., 1999; Аринин, А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество: идейно-теоретические, политические и правовые аспекты / А. Н. Аринин. — М., 2000; Аринин, А. Н. Российский феческий менеджмент1 интересует, прежде всего, место предприятия в территориальном разделении труда и его взаимоотношения с территориальными структурами государства. Логистика, в свою очередь, рассматривает территориальные параметры экономики, говоря об оптимизации транспортных потоков, рациональном размещении товаров в пространстве. В этом случае вырисовываются геометрически правильные сферы влияния, близкие по начертаниям к шестиугольным сотам, конструируемым в экономической географии.

6. Географические исследования.

В рамках экономической географии изучался комплекс проблем, связанный с теорией экономического районирования, особенно плодотворно разрабатывавшийся, начиная с 1920;х гг., а в течение 1960;70-х гг. значительный массив научной литературы был посвящен примыкающей к проблематике экономического районирования концепции территориально-производственных комплексов3. дерализм и гражданское общество: к парламентским слушаниям / А. Н. Аринин. — М., 1999; Аринин, А. Н. Уроки и проблемы российского федерализма / А. Н. Аринин, Г. В. Марченко. — М., 1999; и др.

1 Виханский, О. С. Стратегическое управление / О. С. Виханский. — М.: Гардарика, 2001; Гурков, И. Б. Стратегический менеджмент организации / И. Б. Гурков. — М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 2001; Забелин, П. В. Основы стратегического управления / П. В. Забелин, И. К. Моисеева. — М.: ИВЦ «Маркетинг», 1997; Зайцев, Л. Г. Стратегический менеджмент / Л. Г Зайцев, М. И. Соколова. — М.: Экономистъ, 2002; Зуб, А. Т. Стратегический менеджмент / А. Т. Зуб. — М.: Аспект Пресс, 2002; Люк-шинов, А. Н. Стратегический менеджмент / А. Н. Лювшинов. — М., 2000; Маркова, В. Д. Стратегический менеджмент / В. Д. Маркова, С. А. Кузнецова. — М.: ИНФРА-МНовосибирск: Сибирское соглашение, 2000; Соловьев, B.C. Стратегический менеджмент / B.C. Соловьев. — Ростов-на-Дону: ФениксНовосибирск: Сибирское соглашение, 2002; Фатхутдинов, Р. А. Стратегический менеджмент / Р. А. Фатхутдинов. — М.: Дело, 2002.

2 Экономико-географическое районирование. — М., 1973; Вопросы экономического районирования СССР. -М., 1957; Белоусов, И. И. Основы учения об экономическом районировании / И. И. Белоусов. — М., 1976; Калашникова, T.M. Экономическое районирование / T.M. Калашникова. — М., 1982; Колосовский, Н. Н. Теория экономического районирования / Н. Н. Колосовский. — М., 1969; Колотиевский A.M. Вопросы теории и методики экономического районирования / A.M. Колотиевский. — Рига, 1967; Колтун, М. И. Экономическое районирование Советского Союза и дореволюционной России / М. И. Колтун. — М., 1959; Куракин, А. Ф. Экономическое районирование СССР / А. Ф. Куракин. — Краснодар, 1977; Экономико-географическое районирование. — М., 1973; и др.

3 Агафонов, H.T. Территориально-производственное комплексообразование в условиях развитого социализма / H.T. Агафонов. — Л., 1983; Территориально-производственные комплексы: прогнозирование процесса формирования с использованием сетей Петри / М. К. Бакдман и др. — Новосибирск, 1990; Шарыгин, М. Д. Дробное районирование и локальные территориально-производственные комплексы / М. Д. Шарыгин. -Пермь, 1975; Управление территориально-проиводственными комплексами и программами их создания / Б. З. Мильнер и др.-М., 1985; Территориальная структура производственных комплексов. — Киев, 1981; Территориально-производственные комплексы: планирование и управление. — Новосибирск, 1984; Плановое.

В 1990;2000;е гг. в рамках классической школы экономгеографии продолжались исследования в области территориальной организации общества Б. С. Хорева, А. А. Адамеску, А. Г. Гранберга, B.JI. Каганского, В.В. Кис-танова, Г. М. Лаппо, Б. Б. Родомана и др.1 Тем не менее, в целом можно отметить, что плодотворное исследование теории экономического районирования в советский период сменилось явным угасанием исследований в этой сфере на современном этапе. Это, очевидно, связано с невостребованностью исследований со стороны государства, которое сегодня во многом отказалось от своей планирующей, координирующей и прогнозирующей роли, от комплексности развития народного хозяйства. По этой причине интерес географов сместился в сторону нового научного направления — политической географии.

Исследования по политической географии в силу сложившихся традиций (в частности, тесной взаимосвязи политической географии с геополитикой) в большей степени касаются мировых процессов либо проблем межгосударственных (надгосударственных) отношений. Кроме того, политическая география изучает не столько воздействие географических факторов на политику, сколько воздействие политических факторов на географию. Это не совсем тот аспект, который нас интересует в данном исследовании.

К политической географии примыкают работы последователей так называемого «хорологического подхода» в географии3, так как за основу райформирование территориально-производственных комплексов. — Сыктывкар, 1988; Новые территориальные комплексы СССР. — М., 1977; и др.

1 Хорев, Б. С. Региональная политика в СССР (экономико-географический подход) / Б. С. Хорев. — М.: Мысль, 1989; Лаппо, Г. М. География городов / Г. М. Лаппо. — М.: Владос, 1997; Родоман, Б. Б. Территориальные ареалы и сети. Очерки теоретической географии / Б. Б. Родоман. — Смоленск: Ойкумена, 1999; Кистанов, В. В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства / В. В. Кистанов. — М.: Экономика, 2000; и др.

2 Политическая география: современное состояние и пути развития. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1989; Политическая география и современность: тенденции становления научного направления. — Л.: ЛГУ, 1989; Колосов, В. А. Геополитика и политическая география / В. А. Колосов, Н. С. Мироненко. — М., 2002; Каледин, Н. В. Политическая география/Н.В.Каледин.-СПб., 1996; Туровский, Р. Ф. Политическая география / Р. Ф. Туровский.— М.-Смоленск, 1999.

3 См., напр.: Замятин, Д. Н. Гуманитарная география. Пространство и язык географических образов / Д. Н. Замятин. — СПб.: Алетейя, 2003. — 331 с. онирования пространства они берут большей частью не экономико-географические, а политико-географические и даже геополитические географические признаки. Исследователи «хорологического» направления претендуют на некую «научную революцию» в географии, «смену парадигм» на том основании, что взамен размещения объектов в пространстве предлагают изучать заполнение пространства объектами1.

Смущают, однако, претензии «хорологистов» на монополию в исследовании пространств, которые выглядят не вполне основательно, поскольку в строгом смысле география всегда пространственна. Эти исследователи настаивают на том, что идея районирования является прямым следствием использования хорологического подхода в географии. Однако большинство экономгеографов, создававших теорию районирования, очевидно, даже не подозревали, что руководствуются хорологическими принципами.

6. В рамках политологии вопросы территориального управления затрагиваются в рамках теории политического процесса, исследование которой продолжено такими современными авторами, как Е. Ю. Мелешкина, А.Ю. л.

Шутов, М. В. Жеребкин и др. Кроме того, проблематика территориального устройства затрагивается в некоторых исследованиях, посвященных проблемам политического пространства, политической территории3. Авторы приходят к нескольким плодотворным выводам по возможным вариантам разрешения проблем территориального устройства России, которые были использованы в соответствующих главах нашего исследования. Нужно отметить вместе с тем, что и для них проблемы административно-территориального деления — лишь один из многочисленных сюжетов иссле.

Там же.-С. 10, 12.

2 Мелешкина, Е. Ю. Политический процесс / Е. Ю. Мелешкина // Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. — М: Инфра-М, Весь Мир, 2001; Жеребкин, М. В. Политический процесс: типология и режимы функционирования / М. В. Жеребкин. — М.: ЗАО «Человек & Карьера», 1999; и др.

3 Королев, С. А. Бесконечное пространство: геои социографические образы власти в России / С. А. Королев. — М., 1997; Пространство власти: исторический опыт России и вызовы современности. — М., 2001; Пространство как фактор политических трансформаций. — М., 2003; Мохов, В. П. Топология политического пространства / В. П. Мохов. — Пермь, 2002. дования. Само пространство понимается здесь скорее как некая философская категориярассматриваются проблемы общей теории пространства, но не применительно к политическим реалиям современной России.

Таким образом, можно прийти к выводу, что исследований, посвященный политической территории как таковой и управлению ею, относительно немного. Ближе всего, на наш взгляд, к этой проблематике могут быть отнесены монографии В. Б. Зотова, Д. В. Доленко, С. Н. Бабурина, В.Н. Лысенко1.2.

Источниковой базой исследования являются в основном действующие нормативно-правовые акты. Прежде всего, это Федеративный договор и Конституция Российской Федерации, Конституции республик и уставы областей Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда, трактующие соответствующие статьи Конституции Российской Федерации, которые вызывают споры, и призывающие привести региональное законодательство в соответствие с федеральным, а также иные юридические документы (законы и подзаконные акты), как федерального, так и регионального происхождения. Привлечены по мере надобности документы советского периода: съездов Советов, ВЦИК, а также съездов Коммунистической партии Советского Союза (РКП (б) — ВКП (б)), поскольку именно партия была в советский период ядром политической системы и выполняла государственные функции. Исследуются многочисленные в последнее время проекты по реформированию системы административно-территориального деления. Привлечены также в качестве источника материалы Всероссийской переписи населения 2002 г., иные статистические материалы как в целом по Российской Федерации, так и по отдельным ее субъектам. Использованы как источник.

1 Зотов, В. Б. Территориальное управление. Методология, теория, практика / В. Б. Зотов. — М., 1998; .Бабурин, С. Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы / С. Н. Бабурин. — М.: Изд-во Московского университета, 1997; Доленко, Д. В. Политика и территория. Основы политического регионоведения. -Саранск, 2000. выступления руководителей страны советского и постсоветского периодов, а также руководителей регионального уровня.

Практическая значимость исследования и использование полученных результатов.

Предложения и рекомендации, изложенные в диссертации, могут быть использованы в практике государственного управления в процессе совершенствования территориального деления, территориального устройства и территориального управления Российской Федерации. Критерии районирования территорий, предложенные автором диссертации, могут быть положены в основу создания новых и реформирования существующих регионов.

В учебном процессе материалы диссертации могут быть применены в преподавании курсов политологии, регионоведения, теории государственного управления, при проведении спецкурсов, в процессе специализации магистров и аспирантов.

Апробация исследования.

Промежуточные результаты исследования были доложены в форме научных сообщений на II и III Всероссийских конгрессах политологов (Москва, апрель 2000 г. и апрель 2003 г.), II Международном симпозиуме ЮНЕСКО «Фундаментальное университетское образование» (Нижний Новгород, сентябрь 2000 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Власть и общество: история и современность» (Нижний Новгород, май 2000 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (Ростов-на-Дону, июнь 2001 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Управление и самоуправление в обществе» цикла «Проблемы социального управления» (Нижний Новгород, декабрь 2001 г.), III Всероссийской научно-практической конференции «Государственное управление в России: традиции и современность» (Нижний Новгород, май 2002 г.), конференции по российской политической регионалистике (Нижний Новгород, октябрь 2004 г.), конференции «Россия в мировом политическом процессе» (Санкт-Петербург, февраль 2005 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Информационно-аналитическое обеспечение стратегического управления: теория и практика» (Москва, май 2005 г.), Всероссийской конференции «Социальное управление, коммуникация и социально-проектные технологии» (Москва, октябрь 2005 г.), конференции «Актуальные проблемы правоведения и политологии в России на современном этапе» (Красноярск, октябрь 2005 г.), VI Международной научной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития» (Москва, декабрь 2005 г.), конференции «Реформы в России и Россия в реформирующемся мире» (Санкт-Петербург, февраль 2006 г.) и др.

Большинство этих сообщений были опубликованы в форме статей в сборниках по итогам проведенных мероприятий.

Материалы работы были использованы при разработке программ, учебных планов и учебных пособий по курсам «Политология», «Система и технологии государственного управления», «Государственная политика и управление», спецкурсам «Политическая система Российской империи и проекты ее реформирования», «Территориальные основы политического управления», «Федеральный округ — особенности и проблемы развития на современном этапе».

Структура диссертации.

В целом диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Выводы:

1. Очевидное усиление унитарных тенденций в политическом процессе носит прежде всего объективный характер. Искаженное восприятие идей выборности, демократии и федерализма в течение 1990;х гг. привело к дискредитации этих идей и вызвало естественную обратную реакцию как среди политической элиты, так и в массовом политическом сознании.

2. Изменения в системе территориального управления, произведенные в 2004;05 гг., могут иметь неоднозначные последствия как для территориального управления, так и для политической системы в целом, так как содержат в себе противоречивые тенденции. Не отменяя прямо действие Конституции и заложенные в ней базовые ценности, они, тем не менее, подвергают эрозии и деформации их практическое воплощение.

3. Сочетание общемировых тенденций и специфических для России проблем и угроз, с которыми сталкивается территориальное строительство в нашей стране, ставит проблему сохранения управляемости ее территориями и сохранения территориальной целостности России.

Заключение

.

В работе был рассмотрен комплекс проблем, связанных с территориальной организацией общества. Для их анализа, прежде всего, необходимо было изучить общие закономерности управления в его взаимосвязи с понятиями политики, власти и государства.

Так, если политика понимается как система взаимоотношений по поводу власти, а власть — как способность оказывать воздействие на поведение других, то само это воздействие будет не иначе как управленческим. Поскольку же политика осуществляется именно в государственно организованном обществе, то специфика политического управления, в отличие от всех остальных видов макроуправления, заключается в триединстве взаимодействия государства, общества и бизнеса и их взаимовлияния друг на друга. Оно, таким образом, аккумулирует в своей субъектной природе все три составляющих: государство, общество и бизнес.

Эта точка зрения, высказанная в диссертации, полемизирует с представлениями о том, что объединяющими для всех видов макроуправления могут быть понятия социального (как это представляется в социологии) либо стратегического (как предполагается в менеджменте) управления.

Территориальное управление является частью политического управления, его горизонтальным этажом. В то же время территориальное управление не сводится исключительно к политическим аспектам. Изучение не только политических, но и исторических, экономических, географических, юридических, социологических аспектов территориального управления представляется неизбежным, так как только в диалектическом единстве подходов возможно достижение синтеза представлений о том, какую роль территория играет в государстве.

Система территориального управления в России имеет давние исторические традиции. На всех этапах исторического развития ей были присущи некоторые основные общие черты. Так, отличительной особенностью территориального устройства Российского государства на всех этапах его существования и развития является многообразие форм государственного устройства: сочетание унитарных, федеративных и конфедеративных начал в рамках единого государства. Иначе говоря, ни на одном этапе развития российского государства оно не поддается однозначному определению формы своего территориального устройства. Можно лишь говорить о преобладании признаков какой-либо формы, однако всякий раз к этим признакам примешиваются и признаки остальных форм. Возникая уже на самом раннем этапе появления русского государства, это своеобразие продолжается и в московский период истории, сохраняется и на имперском его этапе, на советском и постсоветском, что позволяет прогнозировать сохранение обозначенных тенденций на обозримое будущее.

Эти положения полностью применимы и к современному этапу развития российского государства. Несмотря на то, что в Конституции 1993 г. Россия определена как федерация, тем не менее, невозможно признать однозначно ее определение только как федеративного государства. В ткани современного государства в России заметны элементы как конфедеративного, так и унитарного начал. Так, признаками конфедеративности являются отношения центра с национальными республиками, определяемыми в Конституции как государства, в отличие от всех остальных субъектов федерации. Прежде всего, это касается отношений с некоторыми из этих национальных образований, такими, как Татарстан, Башкортостан, Якутия-Саха, Тыва, Калмыкия. Так, Конституция Татарстана трактует его пребывание в составе России как ассоциированное членство.

В некоторой связи с уже отмеченной закономерностью находится и колебание синусоид развития от централизации к децентрализации управления (так, очевидны децентрализаторские тенденции в периоды раздробленности, Смутного времени, при Екатерине II, во время гражданской войны и, наконец, при распаде СССР) — и, в особенности, чередование волн укрупнения и разукрупнения регионов (например, укрупнение при Петре I или в 1920;е гг.). При этом всякий раз и укрупнение, и разукрупнение превышают допустимые пределы. Система стремится к оптимуму, но достигает максимума (до нескольких сот регионов) или минимума (7−8 регионов).

В связи с этим в диссертации высказана гипотеза о количественном оптимуме субъектов управления. При выборе между количеством объектов управления, предлагаемых в менеджменте (7 + 2 единиц) и в кибернетике (20−25 объектов) автор диссертации склоняется ко второму варианту, так как именно он подтверждается политической практикой. Опыт подсказывает, что всякий раз, когда число управляемых объектов сокращается до 7−8, система стремится разукрупнить регионы. Отмеченная закономерность позволяет прогнозировать, что количество и размеры образованных 5 лет назад федеральных округов также будут изменяться. При этом, скорее всего, процесс территориальной трансформации приобретет двойную природу: с одной стороны, федеральные округа будут разукрупняться сверху, с другой стороны, области и края начнут укрупняться снизу.

Указанное выше чередование волн укрупнения и разукрупнения отмечено многими исследователями (его трудно не заметить), однако сущность такой волнообразности развития вызывает определённые дискуссии в научной литературе. Так, некоторые авторы утверждают, что «сокращение — есть проявление субъективного начала (это результат единовременного директивного решения), а увеличение — объективного (процесс этот растягивается на несколько десятилетий)"1. Соглашаясь с тем, что такое «чередование разнонаправленных процессов есть следствие попеременного проявления субъективных и объективных начал в дифференциации территории"2, хотелось бы.

1 Мосунов, В. П. Некоторые тенденции формирования пространственной структуры низовых административных районов / В. П. Мосунов, Ю. С. Никульников // Иерархия региональных систем и территориальная организация населения. — Новосибирск: ИЭОПП. — 1988. — С. 140.

2 Там же. все же отметить, что зачастую было и наоборот: укрупнение регионов в 1920;е гг. было следствием научного изучения объективных экономических закономерностей развития, в то время как отказ от него в 1930;е гг. — следствием субъективной воли высшего политического руководства.

Иногда эти волны накладываются друг на друга. Так, ликвидация «крупных» областей и краев в начале 1930;х гг. означала одновременно переход от укрупнения к разукрупнению, от децентрализации к централизации и от местничества к ведомственности.

Крайняя изломанность, извилистость, запутанность существующих границ связана с наложением друг на друга различных реформ территориального управления (при этом каждая из последующих реформ выступает как своеобразное отрицание отрицания). Получается, что каждая из новых реформ покоится на фундаменте предыдущих новаций: губернии созданы на основе разрядовреформированные губернии — на основе провинцийсоветские области — на основе губерний. Новые территориальные единицы, таким образом, чаще всего накладываются на уже существовавшие. Прежнее административно-территориальное деление при этом не уничтожается вовсе, а скорее дополняется новым.

Как правило, реформы территориального устройства проводились с определенным лагом от революционных событий (через 6 лет после Октябрьской революции, через 9 лет после распада СССР), в фазе консервации режима, поворота к стабильности, обозначая возврат от революционной романтики к большей жесткости идеологического режима.

Следующей закономерностью, также прослеживаемой на всех этапах исторического развития, является борьба выборности и назначаемости (в том числе и при Иване Грозном — губная и земская реформыи при Петре Великом — ратуши и магистраты). В этой связи весьма показательна губернская реформа Екатерины II, которая ввела выборность ряда должностей и служб в государственном аппарате. Управление, таким образом, приобретало не сугубо государственный, а государственно-общественный характер. Такие взаимоотношения в управлении между государством и обществом были своеобразным продолжением отношений собственности, которые также исторически в значительной мере были размыты между государством и частным лицом.

Последние примеры возврата к назначаемости — отказ от выборности глав регионов в 1991 г., создание в 2000 г. федеральных округов во главе с назначаемым чиновником, который получил контрольно-ревизионные функции по отношению к избираемым губернаторам, и создание выборно-назначаемой системы утверждения губернаторов в 2004 г.

Еще одна закономерность — переплетение отраслевого (ведомственного) и территориального принципов управления. Борьба ведомственности и местничества существует всегда и осуществляется либо параллельно (противоречия между территориальными и отраслевыми приказами в XVII в., борьба генерал-губернаторов за полномочия с коллегиями в конце XVIII в. и министерствами в XIX в.), либо последовательно (создание совнархозов в 1957 г. и их ликвидация в 1965 г.).

Эта борьба, как правило, приводила к двойному: вертикальному и горизонтальному — подчинению территориальных органов управления, при котором система органов управления в регионе повторяла в миниатюре устройство центральных органов власти. Наиболее последовательно концепция двойного подчинения реализовывалась в советский период.

В особенности для советского периода характерна и борьба двух принципов — национального и экономического (хотя ее зародышевые формы можно проследить еще по московскому и имперскому периодам). Размежевание территорий по ареалам расселения этносов, очевидно, находится в конфликтных отношениях с районированием по экономическим основаниям. Существование национальных автономий в значительной степени тормозит объективно назревшие процессы укрупнения регионов.

Необходимость поиска соответствий между экономическими и административными принципами управления территориями нашла выражение в теории экономического районирования, которая развивалась в нашей стране, начиная еще с XVIII в., но развернутое воплощение получила в ходе с теоретических и практических исследований 1920;х гг.

За прошедший период мы пережили три всплеска научных дискуссий по вопросу о территориальном развитии: а) 1920;е гг.: период НЭПа, необходимость восстановления народного хозяйства после гражданской войны, выдвижение в связи с этим концепции соответствия экономического и административного районированияб) 1950;е гг.: политическая «оттепель», с одной стороны, и достижение пределов роста в управлении через ведомства, с другойкризис экономики, что выразилось, в частности, в отказе от VI пятилетнего плана и замене его семилеткойв) 1970;е гг.: НТР и трудности в ее осуществлении, изменения в размещении производительных сил, выдвижение в связи с этим концепции территориально-производственных комплексов.

Таким образом, двумя необходимыми условиями для оживления научной мысли были: а) политическая, идеологическая обстановка, в достаточной степени благоприятствующая дискуссиямб) очевидные недостатки, трудности экономической системы, кризисные явления в экономике.

Характер федерации в современной России отличают несколько особенностей, которые при определенных обстоятельствах могут выступать и как недостатки. Прежде всего, Россия является асимметричной федерацией, поскольку, согласно Конституции, предоставляет трем видам субъектов федерации: национально-государственным (республики), административно-территориальным (города федерального значения, области и края) и национально-территориальным (автономная область и автономные округа), — систему убывающих прав и полномочий.

Во-вторых, современная Российская Федерация после провозглашения «независимости» в 1990 г. стала складываться как договорная: взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации опутала система договорных отношений, всякий раз отдельных и исключительных для каждого субъекта, с объективно вытекающим отсюда феноменом неравных прав и полномочий в каждом конкретном случае. Апофеозом этих договорных отношений между центром и регионами явился Федеративный договор, не отмененный (по крайней мере, формально) до сих пор, что позволяет по-прежнему трактовать Россию как договорную федерацию.

Существенное воздействие на развитие системы территориального управления оказало создание в 2000 г. федеральных округов, которые выступают как своего рода страхующий элемент конструкции системы территориального управления, позволяющий в том числе смикшировать слабые места национально-территориальной федерации, гармонизировать взаимоотношения между центром и регионами.

Если в 1990;е гг. широко обсуждались проблемы и перспективы реформы территориального устройства страны, то с образованием федеральных округов был сделан шаг по пути территориального переустройства — первый, но далеко не последний. В итоге сегодня, с одной стороны, существует сложившаяся примерно 50 лет назад система административно-территориального деления, в которой, в силу законов исторической преемственности, аккумулировались недостатки губернского, советского и постсоветского периодов развития. С другой стороны, на эту существующую систему наложилась новая субсистема, не отменяющая (или пока еще не отменяющая) действующего территориального деления, однако серьезно на него воздействующая.

Еще более значительным является потенциальное значение образования федеральных округов, их влияние на дальнейшее возможное развитие территориальной системы Российской Федерации. Сегодня все дискуссии, как в научном сообществе, так и среди политиков, ведутся уже с учетом фактора федеральных округов.

Очевиден переходный характер сегодняшнего состояния территориального управления в России. Логика рыночных отношений делает административные границы более открытыми, размывает очертания регионов, исчезает былая жесткость территориального устройства. Этим обусловлено нарастание значения неформальных связей между регионами, чем еще раз подчеркивается политический, а не сугубо государственный характер взаимоотношений между территориальными уровнями управления на современном этапе.

Диссертация готовилась в условиях нарастающих изменений в политическом устройстве Российской Федерации, что естественным образом отражается и на ее территориальном устройстве. В силу этого не все возможные изменения могли найти отражение в работе: так, не завершен процесс формирования Пермского края, только начато формирование обновленного Красноярского края, еще только готовится объединение Иркутского и Камчатского краев, контуры остальных возможных изменений в территориальном устройстве еще даже не намечены.

Это должно повлечь за собой заметные изменения также и в территориальном управлении в целом. Основные принципы реформирования системы территориального управления были подробно исследованы в диссертации. Главным требованием к формируемой новой системе территориального управления является достижение максимальной эффективности и оптимальности управления, чего не удалось добиться ни на одном из этапов реформирования системы. При этом эффективность понимается как в количественных, так и в качественных аспектахпредполагается совершенствование как структуры территориального устройства (и территориального деления, как его составной части), так и самих управленческих отношений на всех уровнях (макро-, мезои микро-) политического управления.

Проблемы территориального управления исследовались до сих пор с разной степенью полноты специалистами в области юриспруденции, менеджмента, социологии, но, пожалуй, наиболее обстоятельно и плодотворно — в рамках экономической географии.

Вместе с тем исследования экономгеографов страдают, на наш взгляд, неким объективизмом: необходимость трансформации территориального управления обосновывается в них, исходя, прежде всего, из действия объективных факторов: транспортных, торговых и производственных связей, территориально-производственного комплексообразования, необходимости достижения максимальной эффективности экономических показателей. При этом недоучитывается значение субъективных факторов, относящихся, прежде всего, к политической сфере общества.

В трудах экономгеографов зачастую сквозит недоумение в связи с очевидными несообразностями административно-территориального деления Российской Федерации: усложнённостью и изломанностью границ, эксцентричностью административных столиц, разбросом в уровне демографического, интеллектуального и индустриального потенциалов различных регионов, и т. д.

Однако кажущаяся хаотичность территориального управления и территориального деления, необъяснимая с точки зрения экономики, отмеченное выше чередование различных волн в территориальном строительстве, представляющее собой экономический нонсенс, легко объясняются в рамках политического процесса: с точки зрения борьбы за политическое лидерство, политическую власть, противоборства региональных и отраслевых элит, действия формальных и неформальных заинтересованных групп (в частности, лоббистской деятельности), и т. д.

Это, в свою очередь, делает необходимым и неизбежным дальнейшее исследование проблем территориального управления именно в рамках политологии, как отражения политического процесса и составной части политической системы Российской Федерации.