Проблема суверенитета в федеративном государстве

Поскольку власть в федеративном государстве носит двухуровневый характер, возникает множество дискуссионных проблем, связанных с суверенитетом, верховной властью, юрисдикционных полномочий федерального центра и субъектов федерации, предметах их ведения и т. д. С этой точки зрения федеративное устройство является наиболее дискуссионным и сложным образованием.

Еще один из отцов-основателей теории национального или государственного суверенитета Ж. Боден даже утверждал, что без суверенитета нет и не может быть государства. И действительно, суверенитет составляет одну из основополагающих характеристик государства. Его значимость состоит в том, что государству всецело и исключительно принадлежит верховная власть над всеми другими конкретными формами и проявлениями власти на всей территории, подпадающей под его юрисдикцию. Суверенная власть не зависит от какой-либо иной власти, наоборот, все остальные власти зависят от нее.

Возникает вопрос о том, как совместить единый государственный суверенитет с существованием двух уровней государственной власти. Споры и дискуссии, развернувшиеся по данному вопросу еще в XIX в., свидетельствуют о сложности соотнесения принципа государственного суверенитета с принципами федерализма. Известный французский правовед конца XIX — начала XX в. Л. Дюги даже считал, что с точки зрения понятия суверенитета «нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства»^[1].

Споры о государственном суверенитете в связи с федерацией развернулись еще в XIX в. между сторонниками грех конфликтующих позиций. Так, Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом. Диаметрально противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом свободного выхода из нее. Компромиссный подход выдвинули А. де Токвиль, Г. Вайу и другие, утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и субъектами федерации в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали.

В современных спорах и дискуссиях по данному вопросу выделяются три концепции: делимости суверенитета, двойного суверенитета и неделимости суверенитета.

Своими корнями теория делимого суверенитета восходит к периоду образования США. Идеи, лежащие в ее основе, можно встретить в трудах отцов-основателей США Дж. Мэдисона, А. Гамильтона, Дж. Джея, Т. Джефферсона, а также в работе известного французского политического деятеля и историка А. де Токвиля «Демократия в Америке».

В этой концепции, естественно, предпочтение отдается договорным отношениям между федеральным центром и субъектами федерации. Ее сторонники исходят из постулата, согласно которому в федеративном государстве не существует какой-либо единой и неделимой верховной власти, что фактически власть — это совокупность полномочий, разделенных между различными уровнями власти. Как утверждал, например, Дж. Мэдисон, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов установило пределы полномочий органов власти»^[2]. Следовательно, суверенитет не может быть единым, поскольку он разделяется между федеральным центром и субъектами федерации. Считалось, что федеративный союз — это результат добровольного договора между суверенными государствами, а именно, первоначально тринадцатью североамериканскими штатами. Входя в состав союза, они сохранили за собой право выйти из него и тем самым вернуть себе полный суверенитет.

Именно этими установками обосновывали выход одиннадцати южных штатов из состава США и образовании Конфедерации штатов Дж. Кэлхун и другие идеологи рабовладельческого юга. Как известно, эта затея закончилась провалом. Но для сохранения единства США потребовались гражданская война и огромные людские и материальные потери.

Большинство исследователей придерживается концепции неделимости суверенитета. Еще со времен отцов-основателей идеи суверенитета считается, что без суверенитета не может быть полноценного государства.

В принципе федерация как единое неделимое государство немыслима без ее безусловного суверенитета на всей занимаемой территории. Государственный суверенитет по своей сути представляет собой господство целого над его составными частями. Поскольку определяющее значение имеет обеспечение территориальной целостности и неделимости государства, суверенитет абсолютен и неделим.

В государстве, заслуживающем это название, не может быть какой бы то ни было иной власти, кроме как единой верховной власти данного государства, распространяющейся на всю его территорию. Если государство не способно обеспечить единство и неприкосновенность своей территории, то, как уже указывалось, нельзя говорить о его полном суверенитете на своей территории. Именно поэтому суверенитет предусматривает запрет на территории, входящей в юрисдикцию государства, деятельности любых партий, объединений, союзов, преследующих политические цели, противоречащие Конституции. В противном случае они считаются незаконными.

Однако признавая это, тем не менее, нельзя забывать, что федерация, как уже указывалось, — эго объединение государств или государственных образований. Тем не менее, не правомерно провести непреодолимую линию разграничения между федеральной властью и властью субъектов Федерации. Если принять тезис о том, что государство или государственное образование немыслимо без той или иной формы суверенитета, то из этого само собой вытекает вывод, что субъекты федерации в качестве государственных образований обладают определенной долей суверенитета.

В этом контексте особого внимания заслуживает теория дуалистического суверенитета. Ряд ее положений впервые были сформулированы в начале XIX в. американским исследователем Дж. Тэйлором в работе «Принятие и утверждение на практике конституций»^[3]. Существенный вклад в ее разработку внесли отечественные дореволюционные ученые. Среди них в первую очередь следует назвать А. Ященко. Выдвинутую им теорию сам Ященко назвал «синтетической». По его мнению, «в федеральном государстве суверенитет не принадлежит ни союзу, ни отдельным штатам, а лишь совместно и власти союза и власти штатов… В федеральном государстве центральная власть и местные власти не рядом друге другом, как это полагала классическая теория разделения суверенитета, и не одна над другой, как это склонна утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг в друге. В федеральном союзе центральное и местное правительства не противопоставляемы одно другому, а примиряемы в высшем единстве»^[4].

Близкий этой идее подход был предложен известным в тот период русским правоведом Коркуновым. Он в частности писал: «Суверенитет, как верховенство и юридическая полнота власти, по самому своему понятию не может быть делим… Суверенитет гак же неразделен, как синтез власти в федеральных соединениях… как не разделен он в унитарном парламенте… Верховенство есть понятие целостное; его нельзя делить, как нельзя делить вообще превосходную степень. Суверенитет есть по самому понятию своему выражение единства власти. Делить суверенитет — значит делить единство, что заключает в себе логический абсурд»^[5].

Главное отличие дуалистической теории от теории делимого суверенитета состоит в том, что суверенитет остается неприкосновенен — разделяются только отдельные его функции. Суверенная власть воплощается не в одном, а в нескольких высших органах, в чем состоит необходимое условие ее эффективности. Власть «не есть воля одного какого-нибудь органа, а сложно образованная воля совместно работающих и согласно решающих нескольких органов»^[6]. Верховная власть всегда остается единой, но ее осуществление распределяется между разными уровнями.

Другими словами, в отношении территориальной целостности и неделимости государства суверенитет, особенно если речь идет о конституционной федерации, абсолютен и неделим. В этом контексте нельзя говорить о делимости суверенитета государства, т. е. делимости высшей власти федерального центра над всей территорией всех без исключения субъектов. Учет этого факта особенно важен в силу того, что для нынешнего этапа развития государственности вопрос о сохранении территориальной целостности Российской Федерации имеет определяющее значение.

• [1] ДюгиЛ. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908.
• [2] Madison J. The Complete Madison. His Basic Writings / ed. by S. K. Padover. N. Y., 1953.P. 195.
• [3] Walker D. В. The Rebirth of Federalism. Slouching toward Washington. N. Y.; L., 2000.P. 22.
• [4] Ященко А. С. Теория федерализма. С. 288, 319.
• [5] Ященко А. С. Теория федерализма. С. 250—252.
• [6] Там же. С. 321.