Легитимность системы местного самоуправления

Легитимность местного самоуправления коренится в суверенитете народа. Исходя из этого положения, гражданин является главным субъектом местного самоуправления. Право гражданина на участие в реализации местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, социального и должностного положения, вероисповедания и т. д.

Место и роль местных органов самоуправления узаконены в ряде международно-правовых документов. Среди них, в первую очередь, следует назвать Европейскую хартию местного самоуправления, принятую 15 октября 1985 г. Она закрепляет важнейшие конституционные, правовые основы и принципы местного самоуправления. В этом документе под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»^[1].

Правовой статус, полномочия, задачи, функции и формы деятельности органов местного самоуправления в каждой конкретной стране определяются конституцией или специальными законами о местном самоуправлении. Основополагающие положения, зафиксированные в Конституции конкретизируются и детализируются текущим законодательством, включающим как общие законы о местном управлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных звеньях административно-территориального управления.

В федеративных государствах федеральные конституции могут содержать положения, довольно подробно регламентирующие деятельность органов местного самоуправления (как это имеет место в Австрии, Бразилии, Мексике), либо же могут лишь упоминать о них весьма лаконично, оставляя правовое регулирование местного управления исключительно на усмотрение субъектов федерации (Австралия, Канада, США, Швейцария).

Конституции многих стран содержат специальные главы или отдельные статьи, посвященные роли и функциям местного самоуправления. Так, крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти Конституция Франции, которая содержит раздел 12 «О территориальных коллективах», в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: «Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом» (ст. 72). Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы, и определяет принцип выборности органов, которые должны быть в этих единицах^[2].

Конституция Италии включает раздел 5 «Области, провинции и коммуны», посвященный вопросам регулирования правового статуса областей. Согласно ст. 128 Конституции, «провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики». В ст. 129 говорится: «провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления»^[3]. Из этих положений не совсем понятно, относятся ли провинции и коммуны к низшим уровням государственно-административного деления или же они являются институтами гражданского общества.

Более подробно вопросы местного самоуправления регулируются в законодательстве ФРГ. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной Конституции. Это, прежде всего, ст. 28, где говорится, что в землях, округах, общинах народ вправе быть представленным путем всеобщего, прямого, тайного голосования. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества^[3].

Местному самоуправлению вне зависимости от модели его организации дается ряд гарантий правовой защиты и финансовой поддержки. Основной закон ФРГ, например, формулирует эти принципы достаточно жестко: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона иод свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции на основе законов» (ст. 28, абз. 2). Основной Закон содержит положение, согласно которому законодательство даже в состоянии обороны должно обеспечивать «жизнеспособность общин и союзов общин, и прежде всего в финансовом отношении».

Осуществление этого принципа возможно в правовом государстве лишь в рамках закона. Так, в Германии право на самоуправление гарантируется как Основным законом, так и конституциями земель. И федерация, и земли не имеют права вмешиваться в осуществление самоуправляющимися территориальными общностями их полномочий. Общины наделены всеми полномочиями, не входящими в компетенцию земель и федерации.

Довольно подробно вопросы местного самоуправления в Германии регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению.

В Канаде деятельность органов местного самоуправления регулируется законодательством провинций. Это дает возможность создать в каждой провинции уникальную систему местного самоуправления и учесть в законодательстве особенности конкретной местности.

В Германии право на самоуправление гарантируется как Основным законом, так и конституциями земель. И федерация, и земли не имеют права вмешиваться в осуществление самоуправляющимися территориальными общностями их полномочий. Построение федерации в Германии снизу означает, что в основе государства лежат самоуправляющиеся общины, над ними — земли, а над ними — национальный уровень.

Общины обладают всеми полномочиями, не входящими в компетенцию земель и федерации. Однако принцип всеобъемлющей ответственности — во многом нереализованная возможность, декларация. Только переплетение задач коммун и государства может обеспечить с точки зрения гражданина оптимальное выполнение задач органами управления. При этом очевидна юридическая сложность при определении полномочий, которые в современных государствах постоянно изменяются, приобретая большее или меньшее значение.

Довольно подробно вопросы местного самоуправления в Германии регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, существует объемное положение об общинах земли Баден-Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов^[5].

В России деятельность органов местного самоуправления регулируется Конституцией и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (август 1995 г.). Был принят также целый ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы местного самоуправления. Право населения на местное самоуправление вытекает из принципов и установок, закрепленных в этих документах. Конституцией РФ в ст. 3 установлено, что единственным источником власти является многонациональный народ России. Эту власть народ вправе осуществлять непосредственно через органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Речь идет в частности о праве народа осуществлять свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 2), праве граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32), праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) и т. д.

• [1] Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Серия европейскихдоговоров № 122. Страсбург, 1990.
• [2] См.: Маклаков В. В. Конституции зарубежных государств. М., 2000.
• [3] См.: Там же.
• [4] См.: Там же.
• [5] Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Бадеи-Вюртенберг). М., 1996. С. 53−200.