Особенности развития российского гражданского общества

Для России характерен сложный и длительный процесс становления современного гражданского общества. Особенность его состоит в переживаемом переходе от авторитарной организации политической жизнедеятельности и соответствующего менталитета граждан к демократическому развитию. Этот противоречивый процесс развивается параллельно с созданием правового государства, становлением демократической культуры и др.^[1]

В становлении и развитии современного российского гражданского общества можно выделить четыре основных этапа:

• 1) период с конца 80-х гг. XX в. — бурный рост различных неформальных организаций;
• 2) рубеж 90-х гг. XX в. — элементы партнерских взаимоотношений государства и гражданского общества;
• 3) 1993—1999 гг. — официальная поддержка становления гражданского общества, диалог власти и некоммерческих организаций на местном уровне, активизация международных фондов;
• 4) с 2000 г. — по настоящее время — развитие моделей партнерских, преимущественно патерналистских отношений между государством и гражданским обществом, проведения гражданских форумов, создание Общественной палаты и др.

Среди активной сферы гражданского общества можно выделить более 10 тыс. действующих неправительственных некоммерческих организаций; 10 млн добровольцев, выполняющих социально значимую работу; проявление гражданских протестных движений, активизацию профсоюзов и др. На некоторые протесты власть реагирует конструктивно, иные не замечает. Развитие Интернета в России в определенной степени заслуга и негосударственных, некоммерческих структур. Его становление дало жизнь принципиально новой системе общественной экспертизы качества, досто- ^[2]

верности информации — в том числе, касающейся работы органов власти. Новая тенденция — самоорганизация так называемых инициативников, взаимопомощь в решении жизненно важных проблем и обмен информацией через сайты, а также акции солидарности — участие в протестах групп, борющихся с уплотнительной застройкой и за защиту зеленых насаждений из других районов, массовые демонстрации, митинги и др. Важную роль играет Общероссийский народный фронт.

Общероссийский народный фронт (ОНФ) — коалиция общественно-политических организаций, общественное движение, созданное в мае 2011 г. по предложению Владимира Путина (на тот момент — председателя Правительства РФ) как «объединение на равных» разнонаправленных политических игроков с целью продвижения России вперед совместными усилиями. В состав ОНФ входят: «Единая Россия», Российский союз ветеранов Афганистана, «Боевое братство», РСПП, «Опора России», «Свобода выбора», «Молодая гвардия „Единой России“», ФНПР, АККОР, «Патриоты России» и еще около 1620 общественных организаций по всей стране.

Для развивающегося российского гражданского общества характерны следующие черты:

• 1) пока не сложилась целостная система гражданских структур, существует большое количество фрагментированных образований, слаба юридическая защита граждан и ассоциаций; в стадии формирования находится правовая база российского гражданского общества;
• 2) аморфная социальная основа гражданского общества — относительно небольшой средний класс (от 16 до 20% граждан); социум расколот по линиям: бедные и богатые, элиты и народ, чиновники и все остальные, центр — периферия и др.;
• 3) недостаточно выражены и укоренены интегративные, объединяющие культурные ценности (доверие, солидарность, согласие, социальная ответственность, уважение к жизни, личности, достоинству и др.);
• 4) характерны пассивность и низкий уровень участия граждан в общественно-политической жизни, за исключением судьбоносных или принципиально важных событий для страны, региона, города, селения;
• 5) на облик формирующегося гражданского общества в России оказывают воздействие как его исторические свойства: длительная авторитарная полоса генезиса России, распространенный недемократический менталитет и др. Внутри гражданского общества существуют как неправовые группы, так и организации, выражающие интересы ряда зарубежных кругов.

Комиссия Общественной палаты выделяет следующие современные тенденции развития гражданского общества в России: усиление активности и влияния государства в разных сферах гражданского общества; развитие диалога государства и институтов гражданского общества в рамках законотворческого процесса; системное развитие благотворительности; развитие профессионализма НКО при общем снижении их числа. С другой стороны, проявляются новые гражданские инициативы.

Гражданское общество с созданием Общественной палаты Российской Федерации вступило в стадию определенной управляемости. Во многих субъектах Российской Федерации созданы свои общественные палаты. Региональное законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, существует в большинстве субъектов России.

В России действует более 260 тыс. НКО, которые объединяют несколько миллионов человек. Только штатных сотрудников и работающих по договорам в этих организациях задействовано примерно миллион человек, а если еще учесть добровольцев, то получается значительная социальная сила. В авангард гражданского общества в России выдвигается активная общественность, которая представлена и индивидами — лидерами мнений, и общественными группами, и более формализованными общественными объединениями, которые, помимо своих человеческих, профессиональных, конституциональных обязанностей, берут на себя обязательства заботы об обществе и государстве. Их миссия заключается в том, чтобы не только состояться самим, постоянно самовыражаясь, но и дать состояться другим. Это индивиды или их объединения, которые, с одной стороны, создают и охраняют пространство свободы для себя и других людей, с другой — используют ее для дискурса с государством, бизнесом и обществом.

Гражданское общество на территории России развивается неравномерно. По данным специально проведенного Общественной палатой исследования по уровню вовлеченности местного населения в благотворительную деятельность, функционирования некоммерческих организаций и гражданских инициатив и по уровню информированности о них, российские регионы были разделены на четыре группы. Невысокий уровень активности гражданского общества характерен для ряда регионов центральной России, средний — Северо-Западного округа, Республики Татарстан, Новосибирской и Пермской областей, высокий — Москвы, Санкт-Петербурга и др.

Можно говорить о заниженном уровне социальных претензий российских граждан по проблеме постоянного участия в политике. Так, респонденты отмечают, что при оценке ведущих статусных позиций в обществе участие в политике занимает далеко не первое место. Наиболее высоко ими оценивались места в обществе по профессиональному и общественному статусу, выполняемой работе, образовании, качеству жизни, размеру зарплаты и только потом по участию в политической жизни страны. Лишь 27% россиян относят себя в той или иной мере к общественно активным людям. Чаще других к этой группе относят себя респонденты с высшим образованием, жители больших городов и дающие наиболее высокие оценки своему уровню жизни.

Существует ряд препятствий для вовлечения граждан в практики гражданского общества (добровольчество, благотворительность, участие в деятельности НКО). Среди них: недостаточный уровень соблюдения прав человека, обеспечения безопасности, низкие доходы у трети россиян. Тревожен низкий уровень доверия общества к политико-административным институтам.

В современных условиях можно в первую очередь изменить то, что не требует особых материальных затрат, но при этом является важным фактором успешного развития гражданского общества. Прежде всего, это формирование гуманной, доброжелательной среды жизнедеятельности и жизнеобеспечения внутри российского социума, улучшение нравственного климата. Необходимо укрепление взаимопонимания и доверия между государством и гражданским обществом. Объективная потребность в этом сегодня налицо, но, конечно, важно, чтобы и сами неправительственные организации брали на себя часть забот в сфере образования, воспитания, здравоохранения, просвещения.

Важными структурами гражданского общества являются неправительственные некоммерческие организации, обелуживающие миллионы граждан. По состоянию на 28 июля 2015 г. Минюстом зарегистрировано 227 тыс. 445 некоммерческих организаций.

Самый высокий уровень известности у профсоюзов, садовых и дачных товариществ, ветеранских объединений, организаций инвалидов, объединений по защите прав потребителей, различных правозащитных организаций, объединений в поддержку детства, здоровья, экологических движений и др. Около 25% НКО — это потребительские кооперативы. При невысоких на сегодняшний день показателях реального участия россиян в деятельности НКО и в гражданских инициативах, их потенциальная социальная база является достаточно серьезной. Половина россиян готова принимать участие в мероприятиях и собраниях НКО, гражданских инициативах, каждый третий готов быть добровольцем или работать в НКО за плату, каждый четвертый декларирует готовность стать инициатором создания, организатором НКО и гражданских инициатив.

Типичное российское НКО обычно маленькое, одна треть вообще не имеет сотрудников; следующая треть имеет до пяти человек. Даже до кризиса эти организации едва балансировали на грани финансовой устойчивости, поэтому для них особенно болезненны любые обременения и административные барьеры.

Основные проблемы работы НКО — это нехватка материальных ресурсов (60%), а вовсе не добровольцев или интереса со стороны населения (8%), а также безразличное отношение со стороны органов власти. Исполнительная власть на местах, как правило, не умеет использовать потенциал НКО, не помогает им и не понимает, как с ними можно сотрудничать. Между тем во многих странах социальная политика государства осуществляется в первую очередь через НКО, они являются операторами бюджетных программ социальной помощи, поддержки культуры и дополнительного образования. Например, в Нидерландах НКО создают 15%, а в России — лишь 0,5% ВВП.

Целесообразно классифицировать различные виды НКО (табл. 6.12).

Таблица 6.12

Типология некоммерческих общественных организаций¹

¹ Сунгуров А. /О. Организации-посредники в структуре гражданского общества // Полис. № 6. 1999. С. 32.

Окончание табл. 6.12

Эту типологию можно расширить и по иному основанию, включив в нее сетевые гражданские сообщества (группы), которые могут иметь как временный, так и относительно постоянный характер.

Итак, организации первого типа, имеющие по существу и в качестве основного финансового источника бюджетные средства органов государственной власти и местного самоуправления, чаще всего проявляют высокий уровень заинтересованности во взаимодействии с властными структурами всех уровней и активно сотрудничают с региональными институтами власти и местного самоуправления.

Организации второго типа в основном также ориентируются на тип партнерских отношений во взаимодействии с органами власти. Исключения в некоторых случаях составляют экологические некоммерческие организации, которые, проявляя заинтересованность к взаимодействию с властями, нередко составляют им оппозицию и решении острых проблем защиты окружающей среды.

На партнерские отношения с государством ориентируются, в основном, и организации четвертого типа, хотя некоторые исследовательские фонды частного характера, связанные с зарубежным финансированием, могут идеологически жестко оппонировать официальному курсу властей.

Сложно, подчас конфликтно строятся взаимоотношения IIКО третьего типа с властными структурами. Главной функцией правозащитных организаций является борьба с нарушениями прав человека, защита прав и свобод граждан, обеспечение их социальных гарантий, контроль деятельности органов государственной власти в соответствующих отраслях и сферах. В силу этого некоторые организации рассматриваемого типа нередко воспринимаются государственными и муниципальными служащими, как их оппоненты или как помеха в работе.

Инфраструктурные организации в основном тесно взаимодействуют с органами власти, занимаясь решением задач правового обеспечения собственной деятельности, подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации работников НКО, государственных и муниципальных служащих.

По мнению экспертов, наиболее развитой формой межсекторного взаимодействия оказалась форма взаимодействия, представленная моделью НКО-власть (38%), на втором месте — модель НКО — НКО (24%), на третьем — трехстороннее взаимодействие НКО — власть — бизнес (18,4%) и низшую привлекательность степени развитости пока имеет модель НКО — бизнес (4,4%).

Особо следует сказать о НПО, получающих гранты и иные формы финансирования из зарубежных источников. Политика этих НПО может контрастировать с целями государства.

Федеральный закон № 18-ФЗ от 10 января 2006 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» ввел не только разрешительную регистрацию общественных организаций вместо заявительной, но и процедуры строгой правовой ответственности как для российских некоммерческих организаций, так и для иностранных некоммерческих неправительственных организаций за нарушение положений данного закона, особенно в части их уставной деятельности, финансовой и иной отчетности перед уполномоченными органами.

Повышение в Законе роли государственных контролирующих органов, вызвало известную волну критику со стороны англо-саксонских и некоторых российских оппонентов. В июле 2009 г. в Государственную думу Российской Федерации были внесены определенные поправки в этот Закон, облегчающие регистрацию новых НКО. Поправки предусматривают особые условия регулирования для организаций с доходом до 3 млн руб. в год. Таких НКО в стране около 95%. Для них максимально упрощается отчетность, вплоть до электронной формы. А проверки НКО будут осуществляться с такой же периодичностью, какая предусмотрена законом о защите прав малых предпринимателей, т. е. раз в три года, а не раз в год, как прежде.

С 2012 г. в рамках борьбы с иностранным влиянием на российское общество Госдума приняла законы, ужесточающие контроль над деятельностью неправительственных организаций. Наряду с понятием «иностранный агент», в законодательную базу введено определение «нежелательной организации».

Иностранным финансированием считаются гранты и пожертвования частных лиц вне зависимости от их гражданства — если деньги пришли из-за границы. В список «иностранных агентов» было включено более 50 организаций. Среди них: мемориальный комплекс «Пермь-36», правозащитный центр «Мемориал», благотворительный фонд помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», центр антикоррупционных исследований «Трансперенси Интернешнл-Р» и др.

«Нежелательная организация», согласно закону, это иностранная или международная негосударственная организация, деятельность которой угрожает «основам конституционного строя, обороноспособности или безопасности государства». Речь идет, прежде всего, о коммерческих организациях. Решение о внесении организации в реестр будут принимать генеральный прокурор или его заместитель вместе с МИД. Они же будут из списка организации исключать. Реестр ведет Минюст РФ (процедура пока разрабатывается). В суд «нежелательная организация» может подать, чтобы обжаловать присвоение статуса. По Закону, «нежелательной организации» грозит арест счетов и всего имущества, уголовная или административная ответственность руководителям и сотрудникам организации, запрет на распространение информационных материалов этой организации, закрытие филиалов и отделений, запрет деятельности.

В 2015 г. в «патриотический стоп-лист» были включены более десятка неправительственных зарубежных организаций, попадающих под санкции российских законов об иностранных агентах и о нежелательной организации. Большинство из этих организаций — это американские фонды, работающие в России. Они имеют достаточно развитые сайты с обратной связью, выступают триггерами и модераторами в распространении соответствующей политической информации, часто антироссийской и антиправительственной, которая обычно через блоги и сети радикальной или умеренной оппозиции (часто оплачиваемой из этих же фондов) распространяется по российской блогосфере. К числу этих организаций отнесены Фонд Сороса, Фонд Макартуров, Freedom House, Национальный фонд демократии, Международный республиканский институт, Национальный демократический институт по международным вопросам, Фонд Чарльза Стюарта Мотта, фонд «Образование для демократии», Восточно-европейский демократический центр, Украинский всемирный координационный совет (штаб-квартира в Нью-Йорке), Крымская полевая миссия по правам человека.

Повышается роль президентских и иных государственных грантов для поддержки и развития НКО. Так, например, в 2014 г.

уполномоченный для этой цели фонд «Гражданское достоинство» (совместно с представителями Общественной палаты и председателем президентского Совета по правам человека) по конкурсу отобрал из более 300 заявок от НКО (в основном правозащитных) 101 организацию для получения грантов на общую сумму в 182 млн руб. Предпочтение было отдано региональным НКО и гем, кто ранее не получал грантов. Так, например, Московскому союзу садоводов выделено 2,7 млн руб., «Московской Хельсинкской группе» — 1,8 млн руб.; газете «Пионерская правда» — 1 млн руб. и т. д.

Ныне в секторе НКО работает почти 670 тыс. человек. Если сравнивать с другими странами, цифра небольшая. Однако данный сегмент в России только набирает обороты. Государство должно стимулировать людей заниматься социально значимыми проектами, причем не только его федеральная часть, но и региональный уровень.

Весьма актуально развивать сотрудничество государственных органов субъектов Российской Федерации с их гражданскими организациями, передавая какие-то хозяйственные полномочия некоммерческим объединениям.

По данным Общественной палаты, в разных регионах нашей страны местные власти по-разному поддерживают некоммерческий сектор.

Согласно собранной Общественной палатой статистике о поддержке НКО в период с января 2014 г. по июль 2015 г., лидером списка по Центральному федеральному округу стала Воронежская область — 89,8 млн руб. было выделено 104 ее НКО за 2014 год. Владимирская область выдала в 2014 г. 24,5 млн руб. на 34 НКО. Хорошие показатели и в Ярославской области: в 2014 г. — 31 млн руб. на 111 НКО, а в 2015 г. — 9,9 млн руб. на 45 ПКО. В Липецкой области в 2014 г. — 20 млн руб. на 30 НКО, в 2015 г. — 13 млн руб. на 25 НКО. На костромские организации в 2014 г. и в 2015 г. выделено по 3,4 млн руб. на 52 НКО, а курские в 2014 г. получили 2,8 млн руб. на 35 НКО и 1,1 млн руб. на 23 НКО в 2015 г.

В Северо-Западном федеральном округе самое большое финансирование НКО получили в Санкт-Петербурге: в 2014 г. — 612,2 млн руб. на 213 НКО, а в 2015 г. — 448,5 млн руб. на 167 НКО. В Вологодской области в 2014 г. — 10,2 млн руб. на 41 НКО, в 2015 году — 14,9 млн руб. на 51 НКО. Ленинградская область: в 2014 г. — 11,3 млн руб. па 43 НКО, а в 2015 г. — 6 млн руб. на 20 НКО. Меньше всего в округе выделяется в Мурманской области, там данные имеются только за 2014 г., — 923,3 тыс. руб. на пять НКО. В Калининградской области: в 2014 году — 5 млн руб.

на 67 НКО, в 2015 г. — 5,2 млн руб. на 72 НКО. В Псковской области: в 2014 г. — 5,5 млн руб., но на 14 НКО.

В Уральском федеральном округе выделяется Свердловская область: в 2014 г. — 737,8 млн руб. на 81 НКО, а в 2015 г. — 683,5 млн руб. на 71 НКО.

В Приволжском федеральном округе в 2014 г. выделено 1,3 млрд руб. на 781 НКО и в 2015 г. — 571,6 млн руб. на 298 НКО. Из них Республика Башкортостан направила в 2014 г. на поддержку 77 НКО 45,8 млн руб., а в 2015 году — 273,3 млн руб. на 40 НКО. Власти Татарстана также оказали эффективную поддержку НКО: в 2014 г. — 208,3 млн руб. на 280 НКО, а в 2015 г. — 183 млн руб. на 13 НКО. А вот Кировская область выделила в 2014 г. только 0,7 млн руб. на шесть НКО, а в 2015 г. — 0,8 млн руб. на пять НКО.

В Сибирском федеральном округе самую большую поддержку получили омские НКО: в 2014 г. — 49,7 млн руб. на 151 НКО, а в 2015 г. — 58,4 млн руб. на 172 НКО. Следом идет Новосибирская область: в 2014 г. — 31,9 млн руб., в 2015 году — 44,4 млн руб. на 136 НКО. Меньше всего выделили в Кемеровской области: в 2014 г. — 320 тыс. на два НКО, в 2015 году — 495 тыс. руб. Якутия 2014 г. выделила 56,8 млн руб. на 83 НКО, а в 2015 г. — 43,4 млн руб. на 56 НКО. Еврейская автономная область — 500 тыс. руб. на пять НКО в 2015 г.

Краснодарский край направил на поддержку 39 НКО в 2014 г. 73,1 млн руб., а в 2015 г. — 58,3 млн руб. на 34 НКО. Адыгея: в 2014 г. на два НКО пришлось 300 тыс. руб.

В Северо-Кавказском федеральном округе Ставропольский край старается активно помогать НКО: в 2014 г. — 27,5 млн руб. на 11 НКО, а в 2015 г. — 26 млн руб. на 14 НКО.

Весьма существенное финансирование получают московские НКО, однако пока не все его источники носят открытый характер.

В целом в 2015 г. государственная поддержка некоммерческих организаций должна была вырасти по сравнению с предыдущим периодом почти на 2 млрд руб. и составить около 4,7 млрд руб.

Определенное влияние на процессы, происходящие в государстве и обществе, оказывает профсоюзное движение. В России действуют свыше 300 зарегистрированных профсоюзных объединений. Наиболее крупными среди них являются Федерация независимых профсоюзов России, объединяющая в своих рядах около 30 млн трудящихся, Конфедерация груда России, Конгресс российских профсоюзов.

В России ведущие представители предпринимательских объединений, профсоюзов и правительства с 1992 г. заключают ежегодно Генеральное соглашение, проводят регулярные заседания Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и законодательных актов в этой сфере. Целесообразно развитие правовых механизмов правозащитной деятельности профсоюзов, повышение эффективности трехстороннего взаимодействия, статуса трехсторонних комиссий, наделения их правом принятия обязательных для исполнения сторонами решений. Нежелательно массовое ослабление коллективной защиты прав работников за счет распространения аренды рабочей силы (аутсорсинга, аутстаффинга).

Исследователи отмечают, с одной стороны, попытки выстраивания властью отношений с обществом по корпоративному принципу. С другой стороны, — наблюдаются стихийные гражданские протестные действия, не имеющие организационных рамок; активизируется мобилизация участников посредством флешмобов; увеличивается числа молодежных политизированных движений и др.¹

В рамках административной реформы целесообразно разработать соответствующую нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.

Целесообразна разработка и внедрение следующих механизмов:

• — включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;
• — создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Государственные и муниципальные органы в ходе реализуемой политико-административной реформы должны изменяться в сторону транспарентности и взаимодействия с обществом, быть более доступными принятым правовым процедурам демократического общественного контроля, функционировать в режиме постоянной обратной связи.^[3]

Остродефицитной является справочная информация об организациях некоммерческого сектора. Это связано, в частности, с тем, что данные о них быстро устаревают, а актуализация банков данных требует значительных расходов. В результате затрудняется межсекторное взаимодействие и контакты между НКО. Соответственно, необходимы:

• а) совершенствование освещения деятельности гражданских союзов в печатных и электронных средствах массовой информации, создание специализированных изданий, агентств, центров, в средствах массовой информации постоянных рубрик, передач и т. д., освещающих деятельность гражданских союзов и их взаимодействие с государственными органами;
• б) государственная поддержка печатных и электронных СМИ, освещающих социальную тематику, особенно некоммерческих малых СМИ;
• в) создание в Интернете открытой всероссийской базы данных гражданских организаций, развитие в Интернете сетей и порталов гражданских союзов, специализирующихся на освещении их деятельности и пропаганде лучшего опыта взаимодействия с государственными структурами, создание доступных для НКО интернет-центров, совершенствование структуры данных, размещаемых на сайтах органов власти, с целью расширения возможностей получения информации об их деятельности, совершенствование технологии сбора и распространения информации, проведения исследований, обмена опытом и т. д. на базе новых интернет-технологий.

В современных условиях актуальна форма партнерства государства и общества в варианте широкой социально-политической антикризисной коалиции, которая могла бы действовать по всему спектру узловых общественных проблем.

Роль общественности в России в целом остается недостаточно активной. Пока слабо проявляется ее участие в осуществлении эффективного контроля над решениями власти, в подготовке и принятии принципиальных решений — тех, от которых зависит судьба значительного количества людей. И хотя в отдельных правозащитных, благотворительных организациях, профессиональных союзах, творческих объединениях накоплен значительный опыт по взаимодействию с органами государственного управления и сформулированы заслуживающие внимания рекомендации по ключевым вопросам улучшения деятельности институтов власти, этот багаж используется мало, а зачастую, особенно в регионах, просто игнорируется. Общественность находится на значительной дистанции от центров принятия решений, что делает всю социальную систему недостаточно устойчивой.

Перед россиянами объективно стоит сложная и долговременная задача создания инновационной экономики и построения социальной демократии, путь к которой неизбежно лежит, в частности, через эффективное взаимодействие органов власти с гражданским обществом.

• [1] 2 См.: Управление публичной политикой / под ред. Л. В. Сморгунова. М. :Аспект Пресс, 2015. С. 4—5.
• [2] См.: Формирование гражданского общества в России: стратегии и управление / ред. Л. Е. Ильичева. М.: Аналитик, 2015. С. 5.
• [3] См.: Государство и гражданское общество в России: новые практики взаимодействия: колл, монография / рсд. А. С. Панкратов. Волгоград, 2013. С. 12—23.